东海土地利用总体规划.docx

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东海土地利用总体规划

东海县土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整方案

东海县人民政府

二〇一七年七月

目录

一、总则1

（一）规划目的1

（二）指导思想1

（三）基本原则1

（四）编制依据2

（五）规划范围5

（六）规划期限5

二、规划调整背景6

（一）区域概括6

（二）土地利用现状7

（三）规划中期评估9

（四）土地利用面临的机遇和挑战9

三、土地利用战略与目标13

（一）土地利用战略13

（二）土地利用规划目标14

四、土地利用结构调整和布局优化16

（一）土地利用结构调整16

（二）国土空间格局优化17

（三）土地利用调控20

五、耕地和永久基本农田保护22

（一）优先划定城市周边永久基本农田22

（二）划定全域永久基本农田22

（三）严格保护耕地数量和提升耕地质量24

（四）加快推进农业现代化25

六、建设用地节约与集约利用26

（一）统筹安排各类建设用地26

（二）集聚集约利用产业用地27

（三）强化建设用地空间管制28

七、协调土地利用与生态建设和环境保护30

（一）严格保护生态用地30

（二）土地生态环境整治重点30

（二）完善生态用地管理31

（三）创建环境友好型土地利用模式32

八、流量指标归还33

（一）村镇建设控制区调整情况33

（二）流量指标归还计划33

（三）可行性分析34

九、重点建设项目37

（一）重点交通项目用地37

（二）水利设施建设项目38

（三）其他重点建设项目38

十、规划实施保障措施39

（一）经济措施39

（二）行政手段40

（三）公众参与41

（四）技术监管41

十一、附则43

（一）成果构成43

（二）规划解释权43

附表44

附表1规划主要控制指标变化情况表44

附表2土地利用结构调整表45

附表3主要规划指标分解落实表46

附表4重点基础设施项目用地规划表48

附表5已批未变更土地情况统计表51

一、总则

（一）规划目的

为贯彻党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求，进一步统筹区域土地利用结构和布局，促进新型城镇化和生态文明建设，加强耕地和基本农田保护，促进土地节约集约利用水平明显提高，保障土地资源的可持续利用，依据国家、江苏省有关法律法规和方针政策，编制《东海县土地利用总体规划（2006-2020年）》（调整完善版）。

（二）指导思想

全面贯彻党的十八大以来中央的系列要求和省委、省政府的决策部署，落实五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、创新改革”的工作要求，按照“保护为先、优化为本、调控为要”的原则，以资源环境承载力评价为前提，以节约集约用地为核心，严控建设用地总量和强度，把握“一带一路”、沿海开放和沿东陇海线经济带等战略机遇，依托港口放大“向东”优势，通过新亚欧大陆桥经济走廊发掘“向西”潜力，促进陆海内外联动、东西双向开放，加快构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土开发格局，为推进供给侧结构性改革，建设“强富美高”新东海提供基础保障。

（三）基本原则

1、保护优先、统筹兼顾

坚持耕地数量、质量、生态三位一体保护，优先划定永久基本农田和生态保护红线。

统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理的国土空间开发格局。

2、总量控制、布局优化

综合资源环境承载力评价，确定建设用地规模，优化城乡建设用地结构和布局，形成功能清晰、协调有序的城乡建设开发格局。

3、节约集约、城乡统筹

按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，推进“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的节约集约用地“五量调节”战略的实施，引导经济结构和发展方式的战略性调整。

4、多规合一、公众参与

围绕“多规合一”的目标，推进“三线划定”。

加强部门间沟通协调、密切协作；坚持开门规划，充分征求群众、专家学者及部门意见。

（四）编制依据

1、法律法规及部门规章

（1）《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）及实施条例；

（2）《中华人民共和国城乡规划法》（2011年）；

（3）《中华人民共和国环境保护法》（2008年）；

（4）《基本农田保护条例》（1998年）；

（5）《中华人民共和国水土保持法》及实施条例；

（6）《中华人民共和国森林法》；

（7）《中华人民共和国水法》；

（8）《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

（9）《中华人民共和国基本农田保护条例》；

（10）《江苏省土地管理条例》（2004年修订）；

（11）《村庄和集镇规划建设管理条例》；

（12）《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；

（13）《江苏省土地利用总体规划管理办法》（省政府令第105号）。

2、规范性文件

（1）《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

（2）《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）；

（3）《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

（4）《关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔2010〕8号）；

（5）《关于印发江苏省市县乡级土地利用总体规划编制审批办法的通知》（苏政办发〔2010〕61号）；

（6）《省政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》（苏政发〔2011〕68号）；

（7）《关于贯彻落实<国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知>的通知》（苏国土资发〔2012〕18号）；

（8）《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）；

（9）《关于新一轮土地利用总体规划实施管理有关事项的通知》（苏国土资规发〔2012〕4号）；

（10）《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）；

（11）《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

（12）《国土资源部关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》（国土资函〔2014〕54号）；

（13）国土资源部办公厅关于印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（14）江苏省国土资源厅办公室关于印发《江苏省土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》（苏国土资办发〔2015〕47号）；

（15）《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

（16）《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

（17）《江苏省国土资源厅关于开展市、县级“十三五”土地整治规划编制工作的通知》（苏国土资发〔2016〕39号）

（18）《省国土资源厅省农业委员会关于进一步加快推进县级城市（镇）周边永久基本农田划定工作的通知》（苏国土资发〔2016〕117号）；

（19）《江苏省国土资源厅关于预下达土地利用总体规划调整完善主要指标的通知》（苏国土资发〔2016〕277号）。

3、技术规程

（1）《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

（2）《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

（3）《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

（4）《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）；

（5）《乡（镇）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022-2009）；

（6）《乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1028-2010）；

（7）《关于市县乡级土地利用总体规划调整完善的指导意见》；

（8）《江苏省永久基本农田划定工作指导意见》。

4、相关规划

（1）《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；

（2）《连云港市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；

（3）《连云港市生态红线区域保护规划》；

（4）《连云港城市总体规划（2011-2020年）》；

（5）《东海县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

（6）《东海县城乡总体规划》（2012-2030）。

（五）规划范围

《东海县土地利用总体规划（2006-2020年）》规划范围为东海县行政辖区内全部土地，区域土地总面积为2036.66平方公里。

（六）规划期限

规划基期年2005年，规划调整基期年2014年。

规划期限2006-2020年，规划调整期限为2015-2020年。

二、规划调整背景

（一）区域概括

1、区位条件

东海县位于江苏省东北部，东与连云港市区接壤，西依马陵山脉与新沂市和山东省郯城县相连，南邻沭阳县，北界赣榆区和山东省临沭县。

全县土地总面积2036.66平方公里，现辖11个镇、6个乡、2个街道办事处、2个国营场。

东陇海铁路贯穿境内，有3个火车站、4条铁路专用线，连云港民航机场坐落于县内白塔埠镇，内河航运可抵长江、运河，已形成水陆空兼备的立体交通网络。

2、自然条件

东海县属黄淮海平原东南边缘的平原岗岭地，地势西高东低，中西部平原丘陵、起伏连绵，东部地势平坦。

全县有石梁河、安峰山、西双湖等9座大中型水库，小型水库60多座，素有“百湖之城”、的美称。

全县属温带湿润季风气候，日照充足，雨热同季，四季分明。

年平均日照时数为2300小时，年平均降水量913毫米，常年无霜期225天。

全县农副产品丰富，主要盛产大米、花生、玉米、淮猪肉、草莓、葡萄等。

全县矿产品资源储量丰富，2016年被授予“世界水晶之都”称号。

东海县倾力打造华东地区最大的鲜切花生产基地——“华东花都”，使其成为全县继硅材料加工之后的又一特色产业。

3、社会经济条件

2014年末常住人口95.87万人，其中城镇人口46.18万人，农村人口49.69万人，城市化水平达到48.17%。

2014年，全县实现地区生产总值359.32亿元，增长11.5%；第一产业增加值57.13亿元；第二产业增加值163.13亿元；第三产业增加值139.06亿元。

三次产业结构优化为15.9:

45.4:

38.7。

公共财政预算收入37.20亿元，增长13.5%；城镇居民人均可支配收入23151元、农民人均纯收入12171元，分别增长6.59%和9.47%。

（二）土地利用现状

1、土地利用现状

2014年底，东海县土地总面积203666.08公顷，其中：

农用地157683.75公顷，占全县总面积的77.42%；建设用地37606.33公顷，占全县总面积的18.46%；其他土地8376.0000公顷，占全县总面积的4.11%。

（1）农用地

2014年末，全县农用地总面积157683.75公顷，其中：

耕地面积122542.25公顷，占土地总面积的60.17%；园地面积8455.01公顷，占4.15%；林地面积2701.33公顷，占1.33%；牧草地面积0.36公顷，占0.00%；其他农用地面积23984.80公顷，占11.78%。

（2）建设用地

2014年末，全县建设用地总面积37606.33公顷，其中：

城乡建设用地22557.28公顷，占土地总面积的11.08%，城乡建设用地中城镇工矿用地6443.48公顷，农村居民点面积16113.80公顷；交通水利用地13946.48公顷，占6.85%；其他建设用地1102.57公顷，占0.54%。

（3）其他土地

全县其他土地面积为8376.00公顷，其中：

水域面积为7640.33公顷，占土地总面积的3.75%；自然保留地面积为735.67公顷，占0.36%。

2、土地利用特点

（1）耕地比重较大，耕地保护压力大

东海县是全国粮食、油料百强县之一，以其独特的地理条件及气候资源形成了优质粮油的生产环境，全县耕地资源丰富，广泛分布于各乡镇。

2014年，全县耕地面积122542.25公顷，占土地总面积的60.17%，近年来，东海县经济飞速发展，工业化、城市化发展导致建设用地需求量巨大，这对耕地保护形成了巨大压力。

（2）建设用地增长速度快，供需矛盾日益突出

近年来，在陇海铁路、连霍高速、310国道、245省道、323省道等交通干线的带动下，在区域经济辐射下，东海逐渐形成中心城区、桃林镇、白塔埠镇等发展较强的核心地区，成为带动县域城镇发展的增长极。

“十三五”期间，东海县各项建设用地需求越来越大，出现快速扩张的趋势。

面对东海县经济的稳步增长和产业的转型升级，既要满足经济、生态环境的大力发展，国家、省市有关保护耕地和基本农田的指标要求，又要保障各项合理建设用地的需要以及防止农用地过度非农化，土地供应与需求、开发与保护的矛盾日益尖锐。

（3）农村居民点布局零散，集约利用水平较低

全县农村居民点分散，占地面积大，集约利用水平较低，造成土地资源的严重浪费和人均基础设施建设成本高。

这主要是由于长期以来，农村居民点建设基本上处在自发性的发展之中，为了农田耕作的便利，农村居民点多数服务于一定的耕作半径，从而形成了“满天星”式的格局，客观上造成了土地资源的巨大浪费。

（三）规划中期评估

1、规划实施成效

规划实施期间，东海县严格执行建设用地空间管制及土地用途管制制度，实行最严格的耕地保护和最严格的节约集约用地制度。

2014年耕地保有量是规划目标的105.0%，基本农田保护面积是规划目标的101.2%，有效地保护了耕地和基本农田，保障了粮食安全。

规划实施以来，全社会依法用地、节约用地意识明显增强，土地利用更加规范，城市化、工业化合理用地需求得到有效保障；通过强化节约集约用地，全县单位GDP占用的土地从2009年的1251.87公顷/亿元降低到2014年的566.81公顷/亿元，促进了土地产出效益和节地水平的不断提升。

2、规划实施存在的问题

规划实施过中也存在一些问题：

随着沿海开发战略、“一带一路”战略的实施以及东海县东陇海经济带重要节点地位，全县土地资源利用的经济社会要求发生显著的变化，规划建设用地保障压力加大、规划建设用地空间布局不能完全适应新形势；土地整治难度不断加大，随着农村建设用地整理工作的不断推进，全县面临拆迁难度越来越大，拆迁成本越来越高的问题，农村建设用地整理将面临严峻挑战；规划实施的机制不够健全，措施有待完善，如城乡建设用地增减挂钩难以聚焦合力等。

（四）土地利用面临的机遇和挑战

1、经济社会发展趋势

（1）功能定位

立足东海“一带一路”交汇点的战略定位，呼应全省将建设沿东陇海经济带作为融入“一带一路”战略载体的重要举措，深化重点领域体制机制改革，参与江苏沿海开发，积极融入长三角经济一体化进程，扩大国际国内经济合作，实现优势互补、共同发展。

将东海打造成国际知名的水晶之都、中国重要的硅材料产业基地、生态旅游型现代湖滨城市。

（2）发展战略

抢抓“一带一路”、沿海开放和沿东陇海线经济带战略机遇，依托港口放大“向东”优势，通过新亚欧大陆桥经济走廊发掘“向西”潜力，促进陆海内外联动、东西双向开放；立足东海自身优势，不断提高硅产业、水晶珠宝产业、食品加工业等优势产业的竞争力和拉动力；合理建构县域统筹发展格局，优化小城镇发展布局；坚持生态立县、绿色发展、绿色惠民，着力推进生产方式、生活方式、消费方式绿色化。

保护湖泊、森林、湿地等良好生态本底，提供更多优质生态产品，不断彰显生态环境魅力。

（3）经济社会发展总体目标

地区生产总值年均增长10%以上，到2020年末突破650亿元，公共财政预算收入达到66亿元，年均增长10%以上；累计完成规模以上固定资产投资2480亿元，年均增长20%。

经济结构优化取得成效，二、三次产业增加值占GDP比重达到92%，农业现代化水平达到85%，形成供给侧拉动的现代产业体系。

2、土地利用面临的挑战

（1）耕地保护和生态环境保护的双重压力

一方面，要保证经济社会持续快速发展，各项建设不可避免地占用部分耕地。

另一方面，全县宜耕后备资源有限，为保障生态环境安全，又不宜对其他农用地和生态用地过度垦殖，未来东海县将面临的耕地保护和生态环境保护的双重压力加大。

（2）土地需求量不断加大

从近几年全县经济发展趋势来看，快速发展的城镇化、工业化进程将不可避免地会大量占用土地，且需求量将在相当长时期内保持较高水平。

目前统计全县2015年的用地需求量已达到800公顷，而经过这几年规划的实施，全县可用作新增建设用地的发展空间十分有限。

（3）城乡建设用地增长较快，节约集约利用水平仍需提高

2010年至2014年间东海县城乡建设用地增加1017.18公顷，城镇工矿用地与农村建设用地均增加，城镇用地增加的同时，农村建设用地未能如预期减少，土地利用节约集约利用水平尚有较大提升空间。

3、土地利用面临的机遇

（1）区域战略要求全面开放发展

“一带一路”战略是国家统揽经济社会发展全局做出的重大战略决策，是实施新一轮扩大开放、营造有利周边环境的重要举措，是我国今后相当长时期全面对外开放和对外经济合作的总规划。

推进“一带一路”建设，既是构筑国家全方位开放新格局的战略决策，也是提升江苏经济整体竞争力的重大机遇，同时还是促进连云港新一轮开发开放的关键之举。

东海县作为丝绸之路经济带西行第一县、“一带一路”战略交汇点和东陇海线城镇轴中的重要节点，必须依托其独特的区位条件，抢抓“一带一路”建设的战略机遇，争当先行先试的排头兵，探索在更宽领域、更高层次开展交流合作，主动融入沿海开发、长三角一体化发展战略，加快开放平台建设。

（2）“新型城镇化”要求城乡协调发展

“十三五”期间，国家将进一步加速推进新型城镇化进程，江苏整体已经被列为新型城镇化试点省份，而东海县作为省试点县之一，必须全面落实国家新型城镇化政策要求，积极探索适合本地实际的城镇化路径，将各领域的协调发展与新型城镇化紧密地结合起来，优化完善现有的城镇化发展格局，以提高城镇化发展质量和水平为重点进一步完善城乡建设体系，加快以人为核心的新型城镇化步伐，促进城乡协调发展和共同繁荣。

（3）江苏省节约集约用地“双提升”为土地利用方式转变创新了途径

为落实国土资源部关于《江苏省推进节约集约用地工作方案》的批复，江苏省政府于2014年5月召开全面推进节约集约用地工作会议，在全省正式启动节约集约用地“双提升”行动计划。

大力推进节约集约用地政策创新、制度创新和机制创新，重点实施“空间优化、五量调节和综合整治”三大战略，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，努力实现节地水平和产出效益双提升。

为贯彻落实《江苏省推进节约集约用地工作方案》，东海县结合实际，按照“管住总量、严控增量、盘活存量”的要求，建立城乡节约集约用地规模结构和布局优化机制，开展城乡建设用地增减挂钩。

三、土地利用战略与目标

（一）土地利用战略

1、土地利用战略任务

正确处理保护资源与保障发展的关系，严格保护耕地和基本农田，保障合理用地需求，优化土地利用结构和国土空间格局，划定“生态保护红线、永久基本农田保护红线以及城市开发边界”，推进“创新、协调、绿色、开放、共享”发展，提升国家综合交通枢纽地位，发挥国家中心城市集聚、辐射和带动功能。

2、土地利用基本策略

（1）划定三线，优化国土空间格局

优先保护各类生态本底资源，划定生态红线；坚守耕地保护红线，划定永久基本农田保护红线；科学规划城市用地规模，引导城市用地理性拓展，划定城市开发边界。

（2）节约集约，控制国土开发强度

通过“控总量、盘存量、提效率、优结构”等路径，调整盘活存量用地，大力推进城镇低效用地再开发利用，不断优化城乡建设用地内部结构，有效抑制建设用地快速扩张的趋势。

（3）统筹城乡，引导城市化发展

从率先实现现代化的要求，以城乡统筹发展引导城市化发展和农村建设，逐步降低进城门槛，使农民有能力进入城镇，有条件居住在城镇，有机会在城镇发展，真正融入城镇生活，同时进一步加强镇、村的规划，加强农村道路、给排水、环卫、通讯、电力等基础设施和医疗卫生、教育文化等基本公共服务设施建设，使广大乡村居民共享改革开放成果。

（二）土地利用规划目标

1、土地利用规模调控目标

完善土地利用与保护的利益调节机制，有序保障城乡建设用地增长，确保耕地和基本农田数量不减少、质量有提高。

至2020年，全县建设用地总规模、城乡建设用地规模分别控制在38306.6公顷、23102.3公顷以内；耕地保有量及实有耕地面积保持在119013.3公顷以上，基本农田保护面积稳定在107926.7公顷以上。

2、土地利用结构调整目标

农用地中高标准农田、优质园地和林地比重显著提高，交通水利设施用地规模满足国家综合交通枢纽功能及流域、区域水利治理要求，土地利用结构调整有效缓解资源有限性对经济社会发展的约束。

至2020年，建设用地比例提高至18.81%，农用地、其他土地比例控制在77.16%、4.03%。

农用地中耕地比例稳定在58.44%，林地比例稳定在1.30%；建设用地中交通水利及其他用地比例提高至7.43%，农村居民点用地比例从7.91%降低至7.56%。

3、城乡用地布局优化目标

东海县产业总体布局结构为“一轴、一带、三片”：

一轴：

沿陇海线工业发展轴，主要包括东开发区、西开发区、桃林工业集中区、白塔埠工业集中区等县重点工业园区。

一带：

现代服务业发展带，主要包括海陵湖风景区、羽山、温泉镇、西双湖景区、中心城区和安峰等现代服务业发展载体。

三片：

分别为东北部特色农业片区、东南部规模农业片区以及西部设施农业片区。

东北部特色农业片区主要以草莓、西瓜和蔬菜种植为特色，东南部规模农业片区主要以粮油高效规模种植为主，西部设施农业片区主要以鲜切花和大棚蔬菜种植为主。

4、土地节约集约利用目标

土地配置的政府与市场协同机制更加完善，各类各业用地标准得到严格执行，存量建设用地潜力得到充分挖掘，土地利用方式逐步由外延扩张向内涵提升转变。

至2020年，单位建设用地二三产业增加值达到156.11万元/公顷，人均城镇工矿用地控制在130平方米以内。

5、土地综合整治目标

“农地重整、村镇重建、要素重组”的城乡土地统筹配置水平显著提升，土地综合整治投入不断加大，耕地补充任务得到严格落实，基本农田质量明显提升。

2015-2020年土地整治补充耕地义务不低于632.0公顷。

6、土地生态建设目标

城市规模建设满足生态承载要求，城市空间规划结合自然生态条件，城市发展指标符合生态城市建设要求，城市产业发展达到低碳环保标准，城市文化发展凸显当地资源特色，构建经济、社会、文化、自然全面平衡发展的良好的生态环境。

至2020年，林木覆盖率达到28%，建成区绿化覆盖率达到48%。

四、土地利用结构调整和布局优化

（一）土地利用结构调整

1、农用地结构调整

适应城市发展与现代化农业发展需要，严格控制各类建设占用耕地规模，提高优质耕地面积与比重，强化耕地质量建设、产能提升工程。

至2020年，全县耕地面积净减量控制在3528.95公顷之内，占土地总面积比例降幅控制在1.73%。

使拥有优质耕地的双店镇、桃林镇、房山镇、平明镇基本农田保护区集中连片，发挥集中优势，加快现代农业示范区建设。

园地利用坚持用养结合，预防土地退化，在稳定面积的基础上，扩大优质、优势园地规模与比重，鼓励生态化、规模化经营。

调整优化农业产业结构，加快发展设施农业、科技农业、特色农业和休闲农业，增强农业发展活力。

至2020年，园地稳定在8455.00公顷之上，占土地总面积的比例基本稳定。

加大田、水、路、林、村综合整治力度，鼓励低效利用的其他农用地调整为林地和耕地，加大农业