公共政策学.docx

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公共政策学

公共政策学

绪论

一．首现二战后的美国跨学科，综合性，公共问题

二．兴起

客观要求：

随着社会的进步和发展，社会事务大量涌现

理论可能：

各学科的发展支持

社会科学：

1）社会学

2）政治学

3）经济学

信息技术

历史积累：

政治谋略，经济分析，社会问题研究

三．和相关学科联系密切

（一）与政治学

政治学研究的是政治系统，涉及权力的建立和运用——宏观

公共政策学研究的是具体操作——微观

（二）与经济学

经济学研究的是：

对稀缺资源的利用和选择

为政策提供分析工具

经济学的量化程度最高

（三）与社会学

社会学研究的是各式各样的社会问题

四．研究途径

（一）系统途径

（二）团体途径

利益团体相互作用，妥协，订约

（三）精英途径

领袖人物的意志和价值观体现

（四）制度途径

政府体制，静态分析

（五）政策系统＋政策过程的分析

五．公共政策的定义

政府为达到一定目的而制定法令，命令并采取行动的总称。

●政策主体：

权威机构

●有明确的目标取向

●围绕目标的实践行动

●准则具有约束力

区别于理论、法律

（一）理论：

是政策的基础，是系统化、概括化的东西，影响着公共政策的制定，理论变了，政策要随之变

（二）法律：

体现着政策，法律更稳定，政策向法律转化

（三）特征：

i.利益倾向性

ii.价值相关性

iii.权威性

iv.功能多样性

公共政策的产生

1．原始形态的的风俗习惯“准政策”

在奴隶社会的早期，不存在国家和政府，但存在公共事务

1）体现民众的公共意志，涉及生活各方面，公共事务

2）后盾不是暴力，而是首领的威信

3）和道德，价值观和宗教信仰混在一起

2．规范化的行为依据和行为准则

1）消极政策转变为积极政策

2）经验决策转变为规范决策

3）单一型转变为综合型

公共政策的本质

1）阶级意志和阶级利益的集中表达，是统治阶级整体的，长远的利益体现，而不是局部的，暂时利益的体现

2）必须服从于社会的进步和发展

3．公共政策的功能

1）制约性功能如：

我国国际新闻来源一致，新华社起过滤作用

2）导向性功能如：

褒奖，批评

3）象征性功能如：

推广普通话政策

4）协调性功能如：

协调共产党和各民主党派关系的基本政策

政策系统

一．政策主体

主导或影响政策过程的组织或个人

1．官方的——主导者

1）政党：

执政党和非执政党

2）立法机关：

立法、财政、监督

3）司法机关：

司法审查

4）行政机关：

最主要、最直接

2．非官方的——影响者

1）利益团体：

院外活动

2）公民：

数量最多，力量最薄弱

如：

全民公投——直接

选举代表，参加组织——间接

请愿、示威、游行——威胁性方式，非暴力

武装斗争、叛乱——武装，暴力

3）新闻媒体：

如：

网络

4）思想库组织——政策的研究者

a）表现的特征：

i.以改进公共政策的制定为目标并非以盈利为目的；

ii.人员构成是多学科的，因为公共政策涉及的领域是方方面面的‘

iii.相对独立性；

iv.综合了现在的科学理论；

b）地位：

权势地位和台前决策者的纽带

c）纽带作用的方式：

i.提供政策建议，参政

ii.为政府输送人才和专家

iii.制造舆论，散播观点

二．政策客体——受公共政策影响的对象

（一）政策所要处理的社会问题：

涉及政治、经济、文化、社会等方面

（二）政策所发生作用的对象：

社会成员——目标团体

三．政策环境——能够影响公共政策执行的环境

（一）自然环境

（二）社会环境——公共政策运转的社会环境

1.社会的经济发展状况

1）是公共政策的起点

2）物质经济利益调节是主题

3）是政策执行的基础

2.政治经济体制及制度——为公共政策提供外部组织环境

3.政治文化（政治情感、认识、价值观等）

4.国际环境（“全球化”，“经济一体化”等）

总之，政策主体、政策客体和政策环境三者构成一个政策系统：

政策主体作用是改造政策客体，政策主体认识并适应政策环境，政策客体是政策环境的一个重要组成部分，政策客体和环境在一定条件下能够互相转化。

四．政策系统的分类

（一）信息子系统

（二）决断子系统

（三）咨询子系统

（四）执行子系统

各子系统相互独立，密切配合，合理分工，协调一致

公共政策过程

利益的表达和输出，最显著的特征是带有利益倾向

一．政策过程——利益群体提出要求，互动整合的过程

二．方式

1.社会利益主体的主动利益表达——外输入

渠道：

制度性：

主机上报，通过信访、基层单位等——合法

非制度性：

无法用制度性的手段如：

游行、示威——非法

2.权力精英对群众利益的认定——内输入

权力精英——高级党政干部（主观性较大）

三．利益结构的复杂化

早期：

高度一体化

纵向：

中央和地方、上级和下级的利益结构分化

横向：

不同阶层的矛盾：

党群矛盾、工农矛盾等

地区差异：

发达地区和欠发达地区

决策体制

一．定义：

决策体制是权力分配、决策秩序、规则的总称，最终都是为了达到决策的高效率和低成本。

二．要素：

（一）人——决策组织的核心

（二）物

（三）权力——最核心

1.和公共政策的运行在时间和空间上是一致的

2.权力的衰减：

中央的权力到地方，影响力会下降，若补充能量，需要减少层次

3.作用方式：

1）说服

2）威胁

3）交换

4.分类：

1）正式权力

2）非正式权力

任何一个领导既要追求正式又要追求非正式权力。

权力的中心目标——利益，权力在利益上的导向会沿一定轨道运行，围绕着权力，人类社会会有不同的决策体制。

三．权力的使用

（一）根据人数

首长制——最高决策者归个人掌握

决策很迅速，但易导致权力滥用、个人专断

委员会制——决策者至少是两人以上

是一种会议制，民主性和科学性较高，但决策成本较大

（二）根据运用特征

集权制——决策权力更多地集中在上层，下层大多是执行如：

中国

分权制——如：

美国

四．常见的决策体制类型

（一）议会制

1.总统—议会制

2.内阁－议会制

3.君主－议会制

4.委员会－议会制

（二）独裁制如：

印度尼西亚、泰国

1.宗教领袖型

2.军人独裁型

3.法西斯

4.君主亲政型

（三）单一制

（四）联邦制

政策制定（Policy——making）

一．政策议程的建立——社会问题被纳入到政府关注的目录

（一）公众议程：

社会问题已经成为社会讨论的焦点

（二）政策议程：

政府已经开始着手解决的社会问题

二．建立政策议程的途径

（一）政策领导人的推动

（二）权力精英的推动

（三）突发事件和危机

（四）广泛的民意

途径：

1.内在创始：

领袖和精英等决策圈内部的创始——政府主动发现和解决问题

2.外在创始：

靠外在力量的推动——政府有可能是被动状态

1）政府没发现

2）政府没资源

3）政府不愿意

3.动员模式：

政府＋民众互动——最理想的方式，是前面两种的综合

三．方案的规划

（一）定义：

对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程

（二）步骤：

1.问题的界定

2.目标的确定

3.方案的设计

4.后果的预测

5.方案的抉择

（三）条件：

1.政治上的支持

2.经济、技术上的可行性以及科学的方法

3.信息的完备，民主参与

4.系统的协调

5.稳定可靠原则，保证新旧政策的衔接和过渡，避免公共政策的僵化硬化

四．政策的合法化

（一）为政策草案披上合法外衣，必须通过一定的程序。

1.区别于政策的法律化

2.政策法律化：

3.成熟的、正确的、稳定的并且有立法必要的政策转化为公共条文的过程。

（二）步骤：

1.议案的提出

2.议案的审议

3.投票表决

4.政策的公布

五．中国公共政策制定的特色

（一）中国共产党在政策制定中的主导地位

1.民主集中制原则

2.从群众中来到群众中去

（二）精英决策——决策层内权力精英的政治互动

表现：

1.有序性

1）时序性规则：

如：

时间顺序、立法顺序

2）决策体制：

a）集体领导和决策

b）个人分工和负责

2.无序性

1）决策的非程序化

2）决策的非连续性

（三）中国目前还是一个渐进决策的国策的过程

1.区别于理性决策——理性决策具有前瞻性和战略性

渐进决策不存在发展的总体规划和长远目标，是一个“试错“的过程。

2.渐进决策需满足以下条件：

1）现行决策效果基本满足人民需要

2）决策者面对的问题具有持续性

3）决策者处理问题的手法有高度持续性

3.在中国，政策类型是渐进＋精英，两者相互补充

1）渐进决策——稳定，但缺乏创新，但可以克服精英决策的非连续性

2）精英决策——可以弥补渐进决策的保守性和陈旧性

政策执行

一、通过建立组织结构，运用各种资源，将政策方案转化为实际结果。

二、实施步骤

1.政策的宣传

2.政策的分解

3.物质准备和组织准备，必要的人力、财力

4.政策试验——选择好试验对象，要有一定的典型性

5.全面推行

6.协调与监控——贯穿始终

三、执行手段

1.行政手段：

科层制带来的便利：

1）权威性

2）对象的有限性和失效性

2.经济手段：

经济杠杆、行政合同、经济合同等来实现

3.法律手段：

如：

劳动仲裁

4.思想诱导手段：

如：

思想教育

四、创造性的执行行政决策

（一）原则性——政策的精神实质

（二）灵活性——因时因地制宜，但避免“上有政策，下有对策”

（三）“上有政策，下有对策”

1.替换性执行——“你有政策，我有对策”

2.选择性执行——挑选对自己有利的政策执行

3.象征性执行如：

假冒伪劣产品的打假

4.附加性执行

原因：

1）中央和地方利益的冲突

2）监控不力

3）地区部门利益之间的矛盾

4）政策本身缺陷

解决：

1）区分中央和地方事权，财权

2）强调中央对地方的监控，建立健全的行政监控体系

3）强调审计

4）加强政策研究，建立科学合理的政策体系

五、影响政策有效性的因素

1.政策问题的特性

1）性质和类型

2）目标团体的行为种类

3）目标团体的人数

4）目标团体的行为调试量大小

2.政策本身的因素

1）明确性

2）政策资源

3.政策以外的因素

1）目标团体的态度，利益诉求

2）执行人员的素质和态度

3）执行机构的协调与沟通

4）政策环境

中国政策执行

中国政策执行的特征

一．人治和法治之间的矛盾

（一）法治模式的欠缺

受中国传统文化的影响，“科层制”在我国不完善

（二）权力精英与政府执行的关系

1.权力精英的态度

2.人格化权力结构的特殊作用

二．党政二元结构

（一）早期形成的党的一元领导

（二）改革开放后，改革二元结构

三．官僚模式和动员模式并用

（一）官僚模式——把政策执行寄托于官僚组织身上

（二）动员模式——在国家、民族和人民利益的号召下，运用大众媒介，发动群众，超越了一般的政治程序，而把政策执行的希望寄托于群众身上

动员模式是党的群众路线在政策执行上的体现，但不利于经济建设时期政策执行，往往出现“过热”情况或无政府主义状态。

（三）在中国，60－70年代主要为动员模式，如今主要用官僚模式

四．官僚主义的严重

五．决策与执行的互动——以决策来推动政策的执行，以执行反馈来调整政策，两者是交叉在一起的，是一个渐进决策的过程。

六．政策执行的有益经验

（一）注重政策宣传

（二）重视政策试验

（三）强制执行和说服教育的结合

（四）抓中心工作，以点带面的领导方法

政策评估

一．主要三个方面：

（一）效率：

单位时间产出/单位时间投入

（二）效益：

产出/投入——政府决策应该把社会效益摆在第一位

1.经济效益

2.社会效益

（三）效果：

目标与现实的差距

二．类型：

（一）内部评估：

操作人员自己实施评估

外部评估：

委托操作人员之外的人实施评估

（二）正式评估：

制定评估方案，严格按程序进行量化的评估——在政策评估中占主导地位

非正式评估：

社会公众的评判，多凭个人感觉

（三）事前评估：

具有预测性

事中评估：

可以因时因地及时修正政策

事后评估：

总结性的，对以后的政策执行起指导作用

三．公共政策的评估标准

（一）生产力标准

（二）公正的标准

（三）政策的回应性

（四）效益和效率标准

四．中国政策评估的缺陷

（一）评估者缺乏对政策评估的科学认识和认真态度

（二）多以价值判断和定性评估为主

（三）缺乏独立的评估组织

（四）评估的资料和经费欠缺

（五）公众参与不足

（六）评估对象以政策输出为主，忽视对政策影响的评估

政策监控

一．定义：

为达到政策效果，而对政策过程各环节进行监督、控制、调整

二．不同主体的监控

（一）立法机关的监控——间接控制

1.预算、决议、立项、财权等，在财政上对公共政策的内容、规模和形式加以限制

2.人事任免：

通过任命、罢免相关人员对公共政策进行控制

3.对议会中的议员对某一项单独的公共政策质询

4.视察和检查——经常性、日常性的监督工作

（二）司法机关的监控

裁定公共政策的程序，内容是否合法，如果不合法，可以撤销或更改

范围——可大可小

1.三权分立的国家——司法机关影响力较大

2.议行合一的国家——司法机关影响力较小

（三）政党系统

1.执政党的控制——通过议会、立法等途径把政党意志转化为国家意志

2.在野党的监督计划——一般在立法和行政机关占有一定的席位

（四）公众和社会舆论——作用最小

民主化程度高，社会舆论影响大，有些社会舆论为执政党所控制，沦为“政治附属品”

（五）利益集团——中间环节

借助立法、司法，政党对公共政策运作产生影响，表达社会需求，来影响政策的制定和执行

三．监控机制的特点

（一）西方：

1.依据分权和制衡原则——理论基础

2.社会舆论的作用——归结于新闻的自由和独立

3.司法审查的影响力——权力分立

4.中央政府权力的扩张——中央对地方有财政支持，这样中央就会对地方有强大的监督作用，此外，贷款和利率都是有效的手段

（二）中国：

1.执政党系统

1）严密、完善、发达的组织系统

2）严格党内纪律和党内要求

2.人大监督有很大的空间

1）审议政府工作报告

2）审查政府计划和预算

3）质询——要求一定数量的代表联名提出

3.新闻的自由和独立性应受到尊重

4.司法机关的政策监控

5.民主党派的政策监控

6.人民群众和人民团体的政策监控

7.政府机关的政策监控

政策调整

一．建立在政策评估结论的基础上

二．注意外部因素的影响，社会变迁的速度和幅度

（一）社会单位的自主性：

自主性越大，调整越频繁

（二）建立在评估结论基础上的局部调整

1.调整政策

1）调整周期——周期长，调整效果高

2）调整次数——防止“朝令夕改”

3）调整方向——注重“双向性”，针对相对方和政策主体

4）调整幅度——微调或者大幅度调整

5）调整类型

a）对问题的重新界定

b）目标的重新修正

c）对政策方案的修正和完善，甚至重新制定

d）对政策主体和客体的调整

i.改变政策的执行者

ii.重新定义政策客体

6）调整原因

i.政策环境的变化——客观

ii.主体的认识有变化——主观

7）影响

i.保证合理性

ii.保证稳定性

iii.资源浪费

iv.影响政府形象

v.挫伤参与者的积极性

政策终结

一．定义：

经过评估之后，无法调整的公共政策，使其完结。

（一）过时的

（二）多余的

（三）不必要的

（四）无效的

二．意义

（一）节约行政资源

（二）促进人员和组织的优化，政策终结必然带来人员，组织的改变

（三）对于改革中的中国

（四）有利于提高政策的绩效

三．类型

（一）功能的终结——最难完成

（二）机构的终结——伴随功能终结——难度较大

（三）政策法规的终结——阻力较小

四．操作方式

（一）政策替代：

新政策代替旧政策

（二）政策合并

（三）政策分解

（四）政策缩减：

采用渐进的方式对政策进行评估，以缓冲政策终结带来的巨大的冲击——减少政府控制

（五）政策的法律化

五．操作障碍

（一）相关者的心理抵触

1.既得利益者——行政垄断

2.政策执行者，不愿看到自己执行的政策被中止

3.政策制订者

（二）相关机构的惯性——使得公共政策的执行一旦开始，很难停止

（三）法律程序的繁杂——滞后性

（四）高昂成本

1.终结行为本身要付的成本

2.现有政策的沉淀成本——已经花费的成本

（五）舆论压力——放大作用

六．操作技巧

（一）重视说理工作，积极争取支持力量

（二）旧政策终结与新政策出台并举

（三）选择有利时机和焦点，强调时间和机遇

（四）传播试探信息，通过公众舆论来传播信息，测试公众反应

（五）处理好政策终结与政策稳定，政策发展的相互关系

1.处理好政策稳定和政策发展的关系

2.同时处理好被终结的旧政策和其他相关政策的调整

3.注意保留原来政策中富有成效的，合理的部分

政策周期

一．定义：

公共政策辨证运动过程

二．重视对政策周期的分析，促进改革

三．政治——经济周期

政治和经济是不可分割，相互影响的

（一）在西方，经济发展和政治选举的周期有关系

1.选举前——扩张政策

2.选举后——紧缩政策

（二）在中国，经济发展和党代会以及人代会的周期

1.党代会——高涨经济

2.中期——紧缩经济

公共政策的规律

一．一般规律

（一）服从于社会发展方向

（二）实现于政策客体的服从

（三）服务于政策主体的利益要求

二．特殊规律

（一）周期规律，经济发展

（二）损益补偿规律

不能长期损害一方的利益，应通过其他政策给予其补偿

（三）效益递减规律

中国的政策过程

一．政策主体

（一）县委——决策合法性用宪法固定下来

a）80年代前，党的一元领导

b）80－90年代间党政分开

c）90年代后，党政关系整合

（二）县政府

（三）县人大

二．政策过程

（一）决策

1.县委：

政策讨论多余党务讨论

2.县长：

a）办公会议

b）常委会议

c）全体会议

3.信息渠道

a）联系群众的渠道

b）互通情报制度

c）非制度型的信息渠道

（二）执行

1.纵向的等级分层负责实施

1）县委——县办负责人——局长

2）县长——乡长——镇长

2.横向的分事负责实施

3.领导小组方式的实施——并非常设性机构

三．政策过程的特点

（一）除党政之外，其他决策主体角色模糊，没有一个法定的机构，大多数靠个人地位的高位来决定影响决策的大小

（二）决策过程中摩擦成本的提高

党政二元机构及法定和非法定的结构存在

（三）民众的参与程度少

（四）决策的方式不够科学，不公开，更多的是权力精英和领导的协商

（五）忽视了社会团体的利益要求

四．要改善和提高中国的公共政策

（一）尽可能向多元决策靠拢

（二）加强对决策主体的约束——“问责制”

（三）政务公开

（四）加强政治社会文化的进程

政策分析方法

一．完整的政策分析步骤

（一）界定政策问题

（二）确立政策目标

（三）确定备选方案

（四）预测其各后果

（五）评估各政策选择最优

二．政策分析中的七个因素

（一）问题——公共问题

（二）目标——决策者所要取得和达到的东西

（三）备选方案——可相互排斥，但不能是相同的

（四）效果——和方案之间应该有一种因果关系

（五）标准：

1.伦理价值上的标准

2.经济学上的标准

（六）模式——可以用来预测备选方案的结果

（七）政治可行性——必须考虑的因素

1.政治资源的限制

2.“政治——行政二分法”

3.分配的限制

4.制度的限制

三．分析方法

（一）系统分析方法

1．特征：

1）以整体为目标，确定给定系统的边际范围，区别于环境，边界是可以渗透的，变化的

2）以特定问题作为重点

3）运用定量分析方法，采用数学，计算机手段给予辅助

4）价值判断：

需要分析人员具备价值判断能力

2．原则：

1）当前利益和长远利益相结合

2）局部效益和整体效益相结合

3）定量分析和定性分析相结合

4）内部条件与外部条件相结合

3．种类：

整体分析——层次分析——相关分析——逻辑分析

（二）经济学分析方法

亚当.斯密时期——经济学和公共政策学的最早联系

20世纪30年代——凯恩斯理论

60－70年代：

公共选择理论将经济学和公共政策之间建立了桥梁

1.成本效益分析——政府作为“经济人”所考虑的

成本：

劳务、资金、环保等一系列成本

效益：

经济效益和社会效益

收益：

内部收益和外部收益

2.成本——效能分析

3.公共定价法

a）定价的水平：

成本＋合理报酬

b）定价的体系：

家庭用量或者企业使用

（三）伦理学分析方法

20世纪70－80年代开始重视起来

1.价值分析一般回答三个方面的问题

a）为了什么目的

b）多大的风险

c）应该优先考虑什么

2.原则：

a）社会选择和个人选择的统一

b）兼顾和急需的统一

c）合规律性，合目的性的统一

d）择优和代价的统一

（四）创造性思维方法

1.对应的理性思维分析法

1）完全理性

2）有限理性

2.非理性思维方法

1）经验决策的局部有用

2）牵扯到非量化的因素

3.方法

1）头脑风暴

2）德尔菲技术

3）脚本写作

4）运筹博弈