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从SPS协议看我国动植物检疫制度的完善
从SPS协议看我国动植物检疫制度的完善
摘要
WTO制定《SPS协议》的目的是为防止带有疫病的动植物和动植物产品进入成员方境内，避免疫病传播对国内人民，动植物的生命或健康以及生态的危害。
现我国已加入WTO，并签署了《SPS协议》。
随着我国融入世界经济，SPS协议对我国的影响将会越来越大，这也给我国带来前所未有的挑战。
因此，研究SPS并采取适当对策与解决措施，实乃当务之急。
本文简单阐述了SPS的主要内容，并分析了发达国家以及我国的动植物检疫现状，指出了我国动植物检疫制度的不足，并提出完善的建议。
[关键词]SPS动植物检疫风险评估原则预警原则
ABSTRACT
ThepurposeofWTOtodrawup"SPSAgreement"istotakeprecautionsofanimalandplantwithplagueanditsproductsenteringmembers’country,toavoidthespreadofthediseaseonthepeople,animalandplantlifeorhealthandecologicalhazards.NowourcountrybecameamemberofWTO,andsigned"SPSAgreement".Asourcountryblendintoworldeconomy,theinfluenceofSPSagreementwouldbemoregreaterthanever,andtheunprecedentedchallenge.So,putfirstthingsfirstisresearchesSPSandadoptappropriatepoliciesandmeasures.ThisarticlesimplyelaborateontheprimarycoverageofSPS,andanalyzesthecurrentsituationofquarantineaboutanimalandplanquarantineinourcountryanddevelopedcountry,andpointsouttheinadequateoftheanimalandplanquarantineinstitutioninourcountry,andproposesperfectsuggestion.
[KeyWords]SPSanimalandplantquarantineriskevaluateprincipleearlywarningprinciple
目录
一、SPS协议简介
（1）
二、发达国家SPS制度的发展与现状
（2）
（一）美国
（2）
（二）欧盟（4）
（三）日本（7）
三、我国SPS制度的发展、现状和差距（9）
（一）发展和现状（9）
（二）差距（10）
1﹑职能机构设立不完善（10）
2﹑法律法规和标准滞后（10）
3﹑检疫检测技术水平低（11）
四、完善我国的动植物检疫制度的建议（12）
（一）加强SPS法律体系建设，完善SPS履约法律法规（12）
1﹑充实SPS履约法律法规（12）
2﹑提高公众参与水平和透明度（12）
（二）健全SPS职能机构（13）
1﹑完善动植物检疫的检疫机构（13）
2﹑建立统一SPS的协调机构，专司SPS协议有关事务（13）
（三）加大对检疫事业的投入，加强一线检疫能力建设（14）
（四）改进SPS管理制度和措施（15）
1﹑建立以科学依据为基础的风险评估机制（15）
2﹑要强化实际工作中预防为主的理念，建立风险的预警制度（16）
3﹑建立促进国际标准采纳的机制，完善我国有关国际标准制度（16）
4﹑建立完善的进出口登记系统，对进口动物及动物产品实施有效追踪（17）
五﹑结语（17）
参考文献（19）
从SPS协议看我国动植物检疫制度的完善
近年来，随着社会的进步和经济的发展，人类和动植物面临的安全挑战也越来越多，如疯牛病，禽流感和果蝇等，引起了世界贸易组织的广泛关注，因为引起这些疾病和虫害的动植物贸易争端更加尖锐。
这导致了目的明确，用意良好的SPS协议的产生。
当前SPS协议的焦点主要涉及有:
动植物检疫和食品安全。
我国虽然加入WTO的时间不长，但在国际贸易中已发生过SPS方面争议，如我国和欧盟的茶叶SPS纠纷导致了我国茶叶的国际市场份额大幅下降。
可以预见，随着我国逐渐融入世界经济，类似的SPS纠纷必将越来越多，也将对我国造成越来越大的影响。
所以，研究SPS并采取适当对策与解决措施，实乃当务之急。
笔者通过对比发达国家与我国的SPS制度的发展与现状，指出我国的动植物检疫制度的不足，并提出完善的建议。
一、SPS协议简介
《实施卫生与动植物检疫措施协议》（AgreementontheApplicationofSanitaryandPhytosanitaryMeasures，以下简称SPS协议）是乌拉圭回合多边贸易谈判的众多协议中的一个，是国际社会推出的一个新的多边贸易协议，隶属于WTO多边货物贸易协议项下，其目的是为防止带有疫病的动植物和动植物产品进入成员方境内，避免疫病传播对其国内人民﹑动植物的生命或健康以及生态的危害。
SPS协议主要包括四方面内容：
一是协议的目标，可概括为：
维护任何政府提供其认为适当健康保护水平的主权，但确保这些权利不为保护主义目的所滥用并不产生对国际贸易的不必要的障碍。
二是SPS协议的基本原则，其与WTO原则相一致，主要包括：
科学原则、透明度原则、非歧视原则、国际标准原则、风险评估和适当保护原则、措施等效原则、认定非疫区和病虫害低度流行区原则。
三是磋商和争端解决：
涉及科学或技术问题的争端中，由专家组、技术专家咨询组或向有关国际组织咨询进行解决。
四是管理，成立SPS委员会，负责执行和推动各缔约国执行SPS协议，发挥磋商和协调作用。
在SPS的主要内容中，有一点需要注意：
各成员方可根据现行的国际标准制定本国的SPS措施。
协议规定，在不与SPS规定相抵触的情况下，成员方依据科学上的证据认为相应的国际标准不能提供足够的保护，可以制订比国际标准更加严格的国内标准，但以国际标准为底线。
二、发达国家SPS制度的发展与现状
（一）美国
美国是参与制定SPS协议的国家之一，所以在这一方面其走在前面。
这一系统由大量法令、执行条例、指令和管理程序支撑，它们共同构成了美国的SPS措施。
在美国很早就出台了类似SPS协议的法律法规。
1973年美国食品与药物管理局（FDA）首次将“危害分析及关键点控制”（HACCP）应用于罐头食品加工中，旨在确保从食品原料至最后消费整个食物链过程的安全卫生。
1994年1月美国FDA公布了水产品强制实施HACCP草案，1995年12月FDA根据HACCP基本原则提出水产品法规，以确保鱼和鱼制品的安全加工和进口。
美国FDA1995年颁布的《加工和进口水产品安全卫生程序》规定，凡出口美国的水产品，其生产加工企业都必须实施HACCP体系，并在美国官方机构注册。
2001年1月，美国FDA又颁布新法规，对果蔬汁产品实施HACCP管理，这是美国继水产、肉类和乳制品后又一强制实施HACCP管理的产品。
美国不仅法律比较完善，而且SPS管理体系也比较完善。
在美国,有多个联邦机构涉及SPS工作，可分为三种，一是贸易政策协调机构；二是决策科技支撑机构；三是联邦执行机构。
第一，贸易政策协调机构与机制。
根据1962年制定的《贸易扩大法案》，美国组建了贸易代表办公室（USTR），并形成贸易政策协调机制。
第二，科研技术力量和决策支持机构。
美国非常重视科研机构等的技术和决策支持工作，相关的科研机构主要有：
1.美国农业部农业研究局（USDA/ARS）；2.美国国家农业图书馆（NAL）；3.农业经济研究局（USDA/ERS）；4.兽药中心（FDA/CVM）；5.食品安全与应用营养中心（FDA/CFSAN）。
第三，主要联邦执行机构及职能。
在美国，负责SPS领域具体工作的联邦机构主要有：
1.农业部动植物检疫局（USDA/APHIS）：
APHIS隶属于农业部，主要职能是保护美国动植物的生命健康和安全免受有害生物的危害，利用动植物检疫技术手段调控美国农产品的进出口。
2.农业部食品安全检验局（USDA/FSIS），负责监督管理美国国产和进口的肉、禽肉和蛋制品的安全卫生以及正确标识并适当包装。
3.农业部海外农业局（USDA/FAS），负责市场发展、商业协议谈判、收集分析市场统计信息。
另外，美国SPS通报也咨询点设在海外农业局的食品安全和技术服务处（FSTSD）。
4.食品药品管理局（DHHS/FDA）：
FDA隶属于美国健康与人类服务部，内设生物制剂评估和研究中心、食品安全和应用营养中心、兽药中心、国家毒理学研究中心等部门。
5.环境保护署（EPA）：
美国环境保护署的农药项目办公室（OfficeofPesticidePrograms，OPP）与SPS事务关系非常密切，下设9个处。
主要涉及农药生产企业登记、新农药审核注册、农药残留限量标准的制定。
美国的SPS管理涉及部门众多，但分工比较明确，管理细致有序，其相关部门机构都有相关的法律规范其职能，在这方面值得我国借鉴。
（二）欧盟
欧盟是当今世界上福利最好的地区之一，人们的生活水平普遍较高，所以他们对食品安全和生态环境的要求较高，因而他们对SPS管理的也较严格。
早在欧盟成立之前，欧共体就于1979年发布了《食品标签说明及广告法规的指令》（79／112／EEC）为食品标签制订总则，并于1986年和1989年作了两次修订，1990年又发布了《关于食品营养标签指令》（90／496／EEC）。
另外，还有其他一些有关食品标签专项指示的指令。
欧共体发布这些法规的目的是协调、推动其成员国制定统一的食品标签法规。
90年代，在食品安全方面，欧盟制定了追溯和标签制度。
建立追溯制度以确定饲料和食品的源头对于保护消费者至关重要，尤其是在一些由特殊食品或是饲料引起的食品安全问题中。
追溯制度可以确保全面快速地撤回那些对公众健康有潜在危险的食品，而其对信息的保留可以让消费者获取精确的信息以便采取相应的行动。
标签制度确保标注在产品上的信息是可信、精确的。
制度有了，法律法规也在完善。
欧盟委员会于2000年1月12日发布了食品安全白皮书，确立了从农场到餐桌全过程管理的立法理念，其内容包括对饲料的管理，明确了食品生产商、供应商和销售商对食品安全负责的要求，对整个食品生产链进行追溯，成立欧盟食品安全局，加强对食品的安全性管理。
同年欧盟委员会先后发布了24，42，48，57，58／EEC号指令，规定了在欧盟各成员国内流通的谷物、动物源食品及某些植物产品（包括水果和蔬菜）、粮谷及动物饲料中农药最高残留的最高限量，超过者禁止销售和进口。
2002年1月颁布的l78／2002法规《欧盟食品安全管理基本法》，这部法规对于与消费者和国际贸易有关的欧盟法规重新进行了定位。
这对于重新审视欧盟关于兽药残留法规的充分性提供了依据。
在动植物检疫方面，欧盟在遵守WTO的SPS协议的同时，也出台了自己法律法规。
欧洲议会和欧盟理事会（EC）第999/2001号条例于2001年5月22日规定：
为预防、控制和根除某些传染性海绵状脑病，针对生产和投放市场的活动物和动物源性产品制定以下规则：
禁止对暂养、肥育或繁殖的食用动物饲喂加工动物蛋白。
2002年10月3日欧洲议会和理事会制定的（EC）第1774/2002条例规定了关于非供人消费动物产品的健康条款。
该条例规定了加工1﹑2和3类原料的一般卫生要求，并规定了投放到市场中这些动物副产品及其制品的一般卫生要求，包括输入共同体的动物副产品的卫生证书模版。
2005年9月13日和14日欧洲食品安全局（EFSA）发表的《禽流感相关的动物健康和福利等方面的科学评价》断定：
为减少禽流感的传
播风险性，羽毛必须在贸易前事先处理。
2007年6月28日又通过了欧盟委
员会（EC）第829/2007号条例。
欧盟也制定了有效的管理模式。
动植物检疫方面，欧盟委员会负责组织实施，动植物检疫专门委员会参与；在成员国层面，各成员国均设立或指定了一个中央职能部门，即国家动植物检疫机构负责动植物检疫事务，统一管理本国的动植物检疫工作，各国的国家动植物检疫机构名称不尽相同，但无一例外均隶属于农业（农渔食品、农林）部，并垂直管理全国动植物检疫工作。
食品安全方面，欧盟的食品安全监管机构有：
1.欧洲食品安全局，它对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理，负责与消费者进行直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出意见等。
2.欧盟公众健康、消费者保护部，该机构的宗旨是为欧洲消费者的身体健康、消费安全提供保障并保持相关法制建设的完善更新；对欧盟各成员国在食品安全、消费者权益及公众健康等方面开展的工作进行监督；同欧盟其他部门、成员国政府等各界开展合作。
3.欧盟食品与兽医办公室，其主要职责是确保欧盟在食物安全、动物健康、植物健康和动物福利方面的法规得到实施；主要活动是对成员国和第三国进行监督，并将监督结果以及结论和建议写入监督报告。
另外，欧盟的许多成员国建立了国家食品安全局，它们的责任和任务在各国之间也各不相同。
如1.英国议会于1999年通过《食品标准法》，依法成立食品标准局。
食品标准局具有相对独立性，其宗旨是保护消费者的健康和保证食物安全，为公众和政府部门就食品安全提供信息和建议，并通过监管保护消费者权益。
2.德国2002年设立了均隶属于消费者保护、食品和农业部的联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构，将风险评估和风险管理领域分开，独立运作。
3.法国食品安全局是评价食品营养和卫生安全的国家权威机构。
它负责评估可能影响人类食物和动物饲料的健康及营养风险；依靠科学手段和通过各种组织形式对食品的安全进行评价，提供监测、报警和鉴定等服务；在科学和技术方面提供支持。
欧盟是一个经济同盟，其同盟内有自己的制度，各成员内又有自己本国的政策法规。
这一特殊经济形式的存在，很大程度上影响着世界的格局，其SPS制度的影响也比较广。
这使得我国有必要去研究它。
（三）日本
日本是一个岛国，是世界上第二经济大国，仅次于美国。
日本的资源匮乏，人口众多，其资源﹑原材料﹑日常生活所需的生活用品和食品大部分是进口的。
再加上经济水平和科技水平的高度发达，国民追求高质量的生活，使日本对食品安全的严格程度较其他发达国际更加严厉，是世界上食品安全问题最严格的国家。
近年来，由于日本连续发生疯牛病、禽流感等，日本政府卫生防疫部门对进口动植物、食品的检验检疫采取了十分严厉的措施。
2003年5月，日本修订了《食品卫生法》。
依据新修订的《食品卫生法》，日本将于2006年5月29日起实施食品中农业化学品（农药、兽药及饲料添加剂等）残留“肯定列表制度”，并执行新的残留限量标准。
与日本现行标准相比，新标准对食品中农业化学品残留限量的要求更加全面、系统和严格。
为了确保食品安全，防止国外存在安全隐患的食品进入日本，适应消费者不断提高的食品安全需求，日本成立了由内阁府直接领导的国家食品安全委员会，负责对食品安全进行协调管理和风险评估。
一般情况下，日本厚生劳动省、农林水产省接受食品安全委员会的业务指导，但同时可以向食品安全委员会提出食品安全风险评估要求，食品安全委员会对它们提出的评估内容进行评估后，制定相关政策或提出建议，并将评估结果通知厚生劳动省、农林水产省。
日本现有关进境动植物检疫、防疫制度大概如下：
第一，动物检疫。
日本从外国进口动物以牛、马、猪、兔等家畜及各种家畜为主。
日本动物检疫的指导原则是《家畜传染病预防法》，以及依据国际兽医事物局（OIE）等有关国际机构发表的世界动物疫情通报制定该法的实施细则（禁止进口的动物及其产地名录）。
牛、羊、猪等偶蹄动物，因易感染口蹄疫，日本对这些动物进口十分警惕。
日本进口商自海外进口动物及其产品，要提前向动物检疫所申报。
一般牛、马、猪等急需提前90至120天申报，鸡、鸭、狗等提前40至70天申报。
动物进口时，由检疫人员登船检查确认，检查无问题后，检疫所发给进口商“进口检疫证明书”，作为进口申报书的附件办理进口申报书的附件办理进口申报手续。
第二，植物防疫。
日本进口植物防疫的指导原则是《植物防疫法》。
与动物检疫类似，日本依据国际有关国际机构或学术界有关报告了解世界植物害虫分布情况，制定《植物防疫法实施细则》（禁止进口的植物及其产地名录）。
凡属日本国内没有的病虫害，来自或经过其发生国家的有关植物和土壤都严禁进口。
货物植物防疫所检查确认无病虫害后，颁发“植物检查合格证明书”。
进口商进行进口申报时，将此证明作为进口申报书的附件。
禁止进口植物如获得农林水产大臣特别许可也可以进口；获准进口时，日本进口商须将进口许可书寄送给出口商，令其粘贴在该商品上；入境时与一般植物同样办理检疫。
对于某些仅凭进口时的检疫无法判断病虫害的植物，日本要求置于专门市场所隔离栽培一定时间接受检查。
日本对食品安全、动植物检疫，特别是在检测技术上的严格和重视是目前我国根本不可能达到的。
在这方面，我国可以加强与日本交流合作，以提高我国的检测水平和完善我国的检疫制度，以便于我国SPS工作更好的开展。
三、我国SPS制度的发展、现状和差距
（一）发展和现状
自90年代以来，伴随着中国改革开放及入世进程，我国已初步建立了以《食品卫生法》、《国境卫生检疫法》、《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《标准化法》、《出入境粮食和饲料检验检疫管理办法》等法律、法规为核心的食品安全、动植物检验检疫法律制度体系。
入世之后，我国在《中国加入工作组报告书》第200条明确规定，中国自加入之日起完全遵守SPS协议，并保证其所有与SPS措施有关的法律、法规、法令、要求和程序符合SPS协议。
我国根据SPS协议及其他相关协定要求，借鉴国外先进立法经验，在完成《商检法》、《食品卫生法》修改的基础上，制定了促进我国农产品出口的《出口食品生产加工企业卫生注册管理规定》、《出口食品厂、库卫生注册准则》和《出口食品厂、库卫生要求》等一系列法规：
在卫生安全方面，修改了《农药管理条例》、《兽药管理条例》，以及《饲料及饮料添加剂管理条例》，并制定了《农业转基因生物安全管理条例》、《转基因食品卫生管理办法》、《进境动植物检疫审批管理办法》、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》、《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》、《进口食品国外生产企业注册管理规定》等具体实施规章，还将原进口商品安全质量许可制度和原强制性产品安全认证制度合并为“国家强制性产品认证制度”。
虽然入世后我国对有关于SPS协议的政策法规进行了很大的修改，但相比国外的还有很多不足，我国仍需进一步加强对SPS的研究，从而制定出更加完善的法律法规。
入世之后，我国也对SPS执法体制进行了改革。
首先改革了由原国家进出口商品检验局、原卫生部卫生检疫局和原农业部动植物检疫局共同组建国家出入境检验检疫局，建立起了“三检合一”的新型管理体制。
之后，又在国家一级机构进行“内外并轨”的执法体制的调整，即把原来分别由所谓“涉外的”国家出入境检验检疫局和“非涉外”的国家质量技术监督局合并为统一执法的国家质量监督检验检疫总局。
（二）差距
1﹑职能机构设立不完善
从美国涉及SPS工作的联邦机构的设立，可知美国SPS管理的部门之多，范围之广，分工之细。
而我国就只有国家进入境检验检疫局和国家质量监督检验检疫局以及各省市各级政府设立的检验检疫机构。
在检验检疫认证方面更加不健全，只有设立国家质检局和海关的认证机构。
2﹑法律法规和标准滞后
法律法规标准是动植物和食品安全的重要保障。
如在食品安全方面，美国、日本等发达国家十分重视标准的研究与制定工作。
美国政府每年有7亿美元的经费支持标准的研究与制定。
日本1999年6月至2001年9月投资数亿日元,历时2年3个月完成了日本标准化发展战略的制定任务。
美国、日本等发达国家均把基于健康保护为目的的食品安全标准作为标准化战略的重点领域。
中国虽然制定了一系列有关食品安全的标准，但许多标准标龄过长，缺乏科学性与可操作性，在技术内容方面与WTO有关协定和CAC（国际食品法典委员会）标准存在较大差距。
早在20世纪80年代初，英、法、德等国家采用国际标准已达80%，日本国家标准有90%以上采用国际标准，发达国家目前采用某些标准甚至高于现行的CAC标准水平。
而中国国家标准只有40%左右等同采用或等效采用了国际标准。
我国现行法规竟没有一个明确法规对肉产品药物残留超标的执法主体。
国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》虽然明确了饲料主管部门是饲料行业的执法主体；对肉类、水产品进出，违禁药物残留,也做了相关规定，如：
《进出境肉类产品检验检疫管理办法》（国家质检总局2002年第26号令）、《出口肉禽饲养用药管理办法》、《出口禽肉及其制品检验检疫要求》、《进出境水产品检验检疫管理办法》（国家质检总局2002年31号令）、《农药管理条例实施办法》（农业部令20号）、《水产品药物残留专项整治计划》、《残留分析质量控制指南》等，但是，只涉及流通环节，不涉及使用，而且没有提升到法律层面。
3﹑检疫检测技术水平低
我国目前缺乏一些对健康危害大而在国际贸易中十分敏感的污染物的关键监测技术。
如在农药残留检测方面，日本目前已开发并公布了500多种农业化学品的检测方法，美国FDA的多残留检测方法可检测360多种农药，德国的DFG（德国科学基金会）方法可检测325种农药，而我国缺乏同时测定上百种农药残留的分析技术。
在环境污染监测方面，发达国家拥有二恶英及其类似物的超痕量检测技术，“瘦肉精”、激素、氯丙醇的痕量检测技术和大型精密仪器，而中国尚缺乏这些环境污染物的有效、快速检测方法、技术和设备。
此外，一些发达国家投入大量资金研究食品中疯牛病阮蛋白和禽流感病毒的检测方法，而中国尚未有可供监督检测用的使用方法和技术。
检测手段落后，缺少专业人员，已成为我国食品安全监管的一个瓶颈。
四、完善我国的动植物检疫制度的建议
（一）加强SPS法律体系建设，完善SPS履约法律法规
1﹑充实SPS履约法律法规
按照SPS协议的规则要求，在现有相关立法的基础上，进一步建立健全和完善有关SPS协议履约方面的基本法律制度，制定符合SPS协议规则要求的SPS措施。
新近审议通过的《中华人民共和国农产品质量安全法》已将“区域”﹑“风险分析”等概念列入其中，体现了国际相关法律法规的要求。
当务之急是要加快《农产品质量安全法》相关配套法规的制定与颁布，并尽快落实，充分发挥新法及相关法规在国际贸易中的作用，提高我国农产食品的质量安全和国际竞争力。
2﹑提高公众参与水平和透明度
国内在SPS措施制定上目前主要有两个问题：
一是制定过程中公众与业界参与还是薄弱一环；二是SPS措施法规公开的渠道还不统一，尚缺少一个公开统一的途径。
公众、科研院校的相关研究人员以及企业对SPS通报评议的了解还非常有限。
在立法程序与立法信息公开方面，虽然有《立法法》予以规范，但还需进一步建立和完善立法规划审查、立法信息公开、立法公众评论和意见回复、立法听证以及立法备案审查等相关法律制度，以立法的形式建立统一的法律制定程序、标准和规范。
（二）健全SPS职能机构
1﹑完善动植物检疫的检疫机构
国务院设立的国家进入境检验检疫局和国家质量监督检验检疫局协调统一管理全国进出动植物检疫和安全保障工作。
在对外开放的口岸和进出境动
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