探索在基层推行纪检监察机关派驻统管工作的思路.docx

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探索在基层推行纪检监察机关派驻统管工作的思路

探索在基层推行纪检监察机关派驻统管工作的思路

自2000年中央提出由纪检监察机关对纪检监察派驻机构实行统一管理以来，各地对纪检监察机关派驻统管工作进行了一些有益探索。

但市、县纪检监察派驻机构统管工作展开进度不大，而且，派驻统管工作中也存在一些矛盾和问题，分析并解决这些矛盾和问题，建立和创新派驻统管的体制和机制，尤其是尽快在基层实行派驻纪检监察机构统一管理模式，对改革和创新党的监督体制，提高我们党预防和惩治腐败的能力，意义重大。

一、    浅析派驻统管的利与派驻双管的弊

派驻统管是指各级纪委和监察机关派驻到党委和政府机关的纪检组、监察室，由原来接受纪检监察机关和驻在单位的党组织及行政领导的双重领导，改为由纪检监察机关统一管理。

派驻双管是相对派驻统管而言，是指纪检组、监察室原来所接受的纪检监察机关和驻在单位的党组织及行政领导的双重领导。

实行派驻双管，则纪检监察干部的考核、任免由上级纪检监察机关负责，人事管理、工资福利、后勤保障由驻在单位负责。

实行派驻统管，则派驻机构的纪检监察干部的考核任免、人事管理、工资福利、后勤保障均由上级纪检监察机关负责。

实行派驻双管，是一种同体监督的体制，造成了俗话说的“左手监督右手”，“既当运动员、又做裁判”；而上级纪检监察机关只能从面上来组织协调开展纪检监察工作，从而使这种管理模式造成以下两种主要弊病：

一是监督力度不够。

因派驻机构纪检监察干部的人事管理、工资福利、后勤保障均由驻在单位负责，与驻在单位利益联系紧密。

“人是我任用的，待遇是我给的，你怎么监督我？

”而且工作难免会受到“一锅吃饭”、“一同苦乐”、“一同分享”环境的约束，难免让派驻机构和进驻单位形成一个利益共同体。

某些纪检干部还深陷于官本位的关系网中，成了腐败分子的保护伞和护院家丁，甚至形成“有福同享，有腐同败”的局面。

监督者缺乏应有的独立性，其监督作用必然要打折扣，从而成为“聋子的耳朵”，形同虚设。

二是查办案件工作难以开展。

派驻双管模式设置分散，人员较少，势单力薄。

一般情况下，每个纪检组和监察室1～2人，人员配备完全“本地化”。

由于职权的限制，环境的制约，很难有效监督同级班子成员，特别是对同级党委一把手的监督更加乏力，也是造成“一把手”的腐败案频发的原因之一。

这样客观和事实上都不便于直接查办驻在单位发生的违法违纪案件，造成查办案件工作基本上没有开展。

派驻统管可以扭转派驻机构与驻在单位双方的关系，由过去的“领导与被领导”转变为“监督与被监督”，从“内设”变成“直管”，从“单位人”变成“纪委人”。

派驻统管模式有三个优点：

一是实现了上下级纪检监察机关的垂直管理。

即上级纪检监察机关全面负责派驻机构纪检监察干部的考核任免、人事管理、工资福利和后勤保障，实现了上级纪检监察机关对下级纪检监察机关“横向到边，纵向到底”的垂直管理。

二是强化了派驻机构异体监督作用。

由于驻在单位与派驻机构不属于领导与被领导关系，特别是在人事、经济、服务、利益等方面，不存在联系，从而使派驻机构纪检监察干部可以放心大胆地开展监督工作，克服和避免了同体监督时不敢监督、不便监督、不好监督等弊端。

三是加强了案件查办工作。

实行完全统管后，派驻机构在上级纪检监察机关的领导下开展工作，不受驻在单位制约，便于集中人员，整合力量，查处驻在单位发生的违法违纪案件。

二、浅析派驻统管存在的矛盾与问题

从各地实行派驻统管工作的经验来看，推行派驻统管有显著的成效，但由于我国正处于全力发展经济和社会急剧转型时期，这一时期也是腐败现象的高发期，各种复杂的社会矛盾交织在一起，反腐败的难度本来就很大，同时又由于各方面在认识上和工作上存在着差距，所以派驻统管工作的实施和推进必然存在不平衡，它在很多环节上还存在一定的矛盾和问题，正视这些矛盾和问题，并加以研究和解决，意义深远。

1、派驻统管的制度建设虽已启动但不够完善。

一是派驻统管法规未出台。

中央和省对派驻统管工作没有出台相关条例，派驻工作权威性和规范性都有待于加强。

二是派驻统管制度不完备。

大部分省有了干部管理、业务管理等派驻统管暂行办法，但如何从思想上、政治上、组织上加强对派驻机构领导缺乏具体办法，干部考核、后勤保障等配套制度都有待于尽快出台。

三是派驻机构与纪检监察机关联系不规范。

纪检监察机关与派驻机构是一种领导、指导、管理的关系，这种关系如何在工作中体现应当进一步明确。

2、派驻统管监督职能受到制约。

监督与被监督是此消彼长的矛盾关系，只有监督者的力量大于被监督者的力量才能实施有效的监督，当前的派驻统管制度在这方面还存在缺陷。

一是监督力量的制约。

相对于驻在单位领导班子，派驻机构处于弱势；相对于驻在单位的党组织书记，作为党组织成员的纪检组长也处于弱势。

在这种情况下，加强监督缺乏过硬的措施作“尚方宝剑”，监督大打折扣。

二是对派驻机构的支持力度不够。

纪检监察机关如何支持派驻机构大胆履行监督职责，遇到阻力如何为派驻机构排忧解难等需要具体措施。

3、机构庞大，管理难度增大。

一是由于对派驻机构纪检监察干部的考核任免、人事管理、工资福利、后勤保障等均由上级纪检监察机关负责，涉及内容多，触动范围广，改革力度大，无形中加重了纪检监察机关管理负担，有一定的实际操作难度。

二是对派驻单位的具体业务，难以开展直接监督。

这种统管模式客观上虽然不受驻在单位制约，但也使派驻机构游离驻在单位一些具体业务工作之外，无法进行直接和有效监督。

有些驻在单位的领导对实行派驻统管制在认识上存在差距，把派驻机构仍视同内设机构，凡是纪检监察机关牵头或参与的工作都交由派驻机构负责，派驻机构承担了大量的该由驻在单位承担的工作事项，组织协调变成了“包办”。

甚至有个别驻在单位的领导认为派驻干部是专门来挑他们毛病的，从而滋生了抵触和防范的情绪，研究一些重大事项不通知纪检组长和监察室主任参加，弱化派驻机构的监督职能。

三是派驻人员众多，思想意识不统一。

少数派驻干部对自身的职责认识不清，尤其是当他们遇到有抵触情绪或防范意识的驻在单位领导时，就以维护领导班子团结为借口，不敢大胆的开展监督工作；少数派驻干部唯恐加强监督得罪了人，从而对派驻机构应具体参与哪些方面的工作，重点应在哪个环节加强监督、以什么形式、方法和措施来监督等都不研究不探索，结果使监督工作成为形式主义；少数派驻干部的自身素质不高，工作能力不强，在工作中抓不住重点，只能头痛医头，脚痛医脚，看起来每天忙得团团转，实际上却拿不出足够的精力去履行主要的监督职责；少数派驻干部缺乏工作魄力，只在党风廉政建设方面做些表面性工作。

三、尽快在基层推行派驻统管工作的对策和思考

不管存在这样那样的问题，派驻统管制作为一项反腐倡廉的重大举措，都是行之有效并且应当长期坚持的体制，在这个问题上我们不能有任何怀疑和动摇。

现在重要的事情是，我们要从派驻统管工作运行实际出发，不断的总结经验，有针对性的扬长补短，使这一体制日臻完善才是王道。

加之基层党委和政府机关权力相对集中，干部数量多，直接面向广大人民群众，是加强党风廉政建设工作的重点。

准确理解把握派驻统管精神，从思想观念、工作思路、具体措施等方面不断进行探索，解决“能不能监督、敢不敢监督、会不会监督”三个问题，是尽快在基层推行派驻统管工作的关键。

1、理顺关系，解决“能不能监督”的问题。

实行派驻统管工作明显的标志是领导和管理体制发生了根本性的变化，带来工作职责、工作关系、工作要求等一系列的变化和调整。

所以，只有准确定位，理顺关系，才能在变化的体制下，确保监督检查职责得到有效的发挥。

一是理顺纪检监察机关与派驻机构的关系。

实行统管之后，纪检监察机关与派驻机构是领导与被领导、上级与下级的垂直关系。

纪检监察机关要建立和完善领导体制和工作机制；要实现派驻机构和派驻单位之间监督主体和责任主体的剥离；要明确管理办法，进行规范管理，要明确岗位职责，让派驻机构明白该管什么，不该管什么，要建立健全各项规章制度。

同时，纪检监察机关不但要直管派驻干部的考察考核、职务任免及日常业务工作，而且要直管他们的工资福利和后勤保障，使派驻干部毫无后顾之忧地开展工作，提高行使监督权力时的独立性和权威性。

派驻机构要明确自身的工作职责，监督方向，自觉在纪检监察机关的领导下开展工作，主动请示汇报工作，重大事项和违纪案件查处更要及时向纪检监察机关报告，要在纪检监察机关的指导和支持下，共同抓好纪检监察工作。

二是理顺派驻单位与派驻机构之间的关系。

实行派驻统管后，派驻机构与所在单位是监督与被监督的工作关系。

一方面要明确所在单位党组织和行政领导班子是单位党风廉政建设工作的责任主体，要加重驻在单位抓好反腐倡廉工作的领导责任，促使单位领导把反腐倡廉工作摆上重要议程，履行职责，做好工作。

另一方面，派驻机构代表纪委监察机关对所在单位党风廉政建设进行组织协调、监督检查，要加强对部门领导班子及其成员的监督。

在这种前提下，派驻机构既要明确监督的宗旨、目的和方式方法，既要当好“裁判员”又要当好“教练员”，还要紧紧围绕所在单位的中心工作，把监督工作融入到各项业务工作中去，做到一起部署、一起检查、一起落实，在监督中参与，在参与中监督，以实际工作的成效争取所在部门党政领导班子的重视，赢得部门方方面面的支持和配合，使监督工作的路子越走越宽。

2、建立健全机制，解决“敢不敢监督”的问题。

实行派驻统管的目的，就是进一步加强对权力行使的监督和制约，遏制或减少腐败。

鉴于日益复杂、任务繁重的监督职责，只有建立健全各项机制，把握重点，抓住关键，落实各项权力，才能完成组织赋予的神圣使命。

一是抓好制度建设。

派驻机构对所在单位的监督是否有效，抓好制度建设是关键。

要特别重视制度对权力运行的制约作用，重点围绕派驻统管的职能、职责，开展制度建设、制度执行工作。

要针对制度空白，建立相关的制度；要针对制度缺陷，进行制度的修改、完善和创新；要针对制度落实难的问题，督促各级各部门自觉遵守制度，带头落实制度。

要针对对权力运行的监督制约，建立公开机制和制约机制，让领导班子及其成员的权力置于阳光之下，让权力的行使过程接受社会和群众的监督。

要建立权力与责任相配套的责任追究机制。

二是要突出重点监督对象。

派驻机构要根据《党内监督条例》的要求，重点突出对所在单位领导班子和领导干部、重要事项，特别是主要领导干部的监督。

领导干部特别是主要领导干部所处地位和作用，决定了他们必须接受监督，对他们进行监督，就是为了防止领导干部滥用权力，提高党的执政能力，同时，也是在政治上关怀和爱护领导干部。

　　三是要把握监督的重点内容。

对领导班子和领导干部的监督，重点针对领导干部遵守和维护党的政治纪律、组织人事纪律、经济工作纪律、群众工作纪律以及贯彻落实党风廉政建设责任制和勤政廉政等方面情况实施监督检查。

在具体工作中，要重点围绕“五个加强”开展监督检查工作。

即：

加强对领导班子、领导干部落实重大决策和部署执行情况的监督检查；加强领导班子、领导干部执行民主集中制及领导班子议事规则情况的监督检查；加强对领导班子、领导干部遵守法律法规、依法行政情况的监督检查；加强对领导干部执行廉洁自律各项规定情况的监督检查；加强对领导干部履行党风廉政建设责任制情况的监督检查。

　　四是要抓住监督的重点环节。

按照权力制约的特点和要求，加强对关键环节和重点部位权力行使情况的监督，是有效预防腐败的关键。

在当前形势下，派驻机构的监督重点应体现在五个方面：

一是加强对干部选拔工作的监督；二是加强对行政审批行为的监督；三是加强对财政资金运行的监督；四是加强对企业国有资产的监督；五是加强对金融运行机制的监督。

五是要落实派驻机构各项权力。

要落实知情权，建立驻在单位与派驻机构工作相互沟通和重大事项通报制度。

要落实参与权，通过参与驻在单位重要工作和专项检查等，履行对驻在单位党组织和行政领导班子成员监督检查的职责。

要落实建议权，对驻在单位重大决策、重要业务工作提出建议。

要落实查处权，对驻在单位干部违纪行为进行直接查处。

要落实报告权，对驻在单位党风廉政建设和反腐败工作重要情况直接向纪检监察机关报告。

要落实否决权，在涉及重大问题上，派驻机构要严格把关并就反腐倡廉问题行使一票否决权。

3、加强自身建设，解决“会不会监督”的问题。

建设一支高素质的派驻机构队伍是提高派驻机构履职能力的基础，要针对派驻统管后的新情况、新问题，积极加强队伍自身建设，不断提高派驻机构纪检干部的素质和能力，努力开创党风廉政建设和反腐败工作的新局面。

一是加强派驻机构队伍建设。

认真落实中央关于“各级纪委书记（纪检组长）按同级副职配备，并排在同资历的副职前面”的要求，为派驻机构更好地履行职责提供保证。

要拓宽选人用人渠道,采用公开选拔、面向基层选调等多种方式把政治强、素质好、潜力大的优秀年轻干部充实到派驻纪检监察机构工作。

要加大交流轮岗力度,积极向外推荐在派驻机构工作时间长、政治素质好、工作能力强的同志，积极推动内部交流、轮岗。

二是加强派驻纪检干部能力建设。

要以考核评价为导向，突出对派驻机构履行监督职责情况的考核，进一步完善考核评价办法。

要通过培训、以案代训、上挂下派等多种形式，加大对派驻机构干部的培训，树立派驻机构干部的责任意识、大局意识，增强他们的使命感和事业心，提高他们的业务水平，使其既熟悉纪检监察工作，又掌握驻在单位工作特点和流程。

不断提高他们的组织协调能力、克难攻坚能力，进一步增强履职能力。

三是加强派驻干部作风建设。

建立健全对派驻机构的监督制约机制，加强对派驻干部的日常管理。

要完善诫勉谈话制度、重大事项报告制度,严格执行办案回避、公务回避等制度,规范纪检监察干部的行为,对不适合在纪检监察机关工作的干部,坚决予以调离;对严重违纪违法的,依纪依法严肃处理,保证纪检监察干部队伍的纯洁。