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第三章档案法制建设

温习以书本为主,此件仅供参考

档案法制建设是围绕国家法制建设“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这十六字方针来推进的,主要包括四个方面内容：

一是档案立法工作,制定完备的档案法规体系；二是档案行政执法,树立档案执法权威,依法行政；三是档案行政救济,确保档案行政管理相对人的合法权益；四是档案普法教育,营造自觉守法的法治环境。

本章主要阐述档案立法、档案行政执法、档案行政救济等方面的问题。

档案立法,从广义上讲,是指一切国家机关,即从中央到地方的各级国家权力机关和国家行政机关,依据法定权限和程序,制定、修改和废止各种档案规范性文件的活动。

档案法规体系,是以《档案法》为核心,由档案法律、法规、规章等组成的相互联系、相互协调的有机整体。

按照“法制统一”和上位法优于下位法,下位法不能与上位法相抵触的原则,我国各类档案法律规范的效力等次依次为法律、法规、规章。

同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。

法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。

行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决。

地方性法规、规章之间不一致时,由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：

一是同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时,由制定机关裁决；二是地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规；认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；三是部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决；四是根据授权制定的法规与法律规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。

法律由国家最高权力机关依照立法程序制定和颁布的法律文件,可以分为基本法律和普通法律两种。

行政法规是国务院在职权范围内或者根据全国人大及其常委会授权制定发布的有关国家行政管理活动的法律规范。

目前,涉及档案的行政法规制定主体主要有三类：

一是国务院直接制发,如《政府信息公开条例》、《婚姻登记条例》、《建设工程质量管理条例》等；二是国家档案局根据授权制定,经国务院批准发布,如《档案法实施办法》、《全国档案馆网设置原则和布局方案》；三是国家档案局会同国务院所属职能部门联合制定或国务院所属职能部门单独制定,经国务院批准后发布,如《科学技术档案工作条例》。

地方性法规是由省、自治区、直辖市及国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的规范。

目前,全国有30个省、自治区、直辖市和16个国务院批准的较大的市颁布了地方性档案法规,如《浙江省实施〈档案法〉办法》、《杭州市档案管理条例》、《宁波市档案工作条例》。

自治条例和单行条例是根据《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《民族区域自治法》的规定,由民族自治地方的人民代表大会及其常委会依照当地民族的政治、经济和文化特点制定的民族自治地方法规。

规章包括部门规章和地方政府规章。

部门规章由国务院各部门以及经授权的国务院直属机构依据法律、行政法规的规定,结合本部门行政管理的实际情况制定。

目前,国家档案局单独或以国家档案局为主与国务院其他部门联合制发的现行有效的档案部门规章有22件,如《档案馆工作通则》、《国家重点建设项目档案管理登记办法》。

另据不完全统计,国务院其他部门制定有专门档案管理方面的规章（含规范性文件）50余件,如《城市建设档案管理规定》。

33个省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府通过了近60件地方档案规章,如《浙江省国家档案馆管理办法》、《浙江省重大活动档案管理办法》。

《档案法》是我国档案事业建设中的第一部法律,于1987年9月5日经中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过,并于1988年1月1日起施行。

1996年7月5日,第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》,对《档案法》进行了修改。

《档案法》的颁布实施,标志着我国档案事业走上了依法治理的轨道。

《档案法实施办法》是对《档案法》原则性规定的进一步细化,于1990年10月24日经国务院批准,1990年11月19日国家档案局第1号令发布施行。

1999年5月5日经国务院批准,1999年6月7日国家档案局第5号令重新发布实施修改后的《档案法实施办法》。

为了保证档案法律法规的贯彻实施,维护法律的严肃性,《档案法》、《档案法实施办法》专门设置法律责任章节,明确规定了档案违法行为的种类及应追究的法律责任。

档案违法行为主要包括以下十三种：

第一,损毁、丢失属于国家所有的档案；

第二,擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案；

第三,涂改、伪造档案；

第四,擅自出卖或者转让属于国家所有的档案；

第五,擅自出卖或者转让集体所有的、个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当的档案；

第六,倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人；

第七,将公务活动中形成的应当归档的文件、资料据为己有,拒绝交档案机构、档案工作人员归档；

第八,拒不按照国家规定向国家档案馆移交档案；

第九,违反国家规定擅自扩大或者缩小档案接收范围；

第十,不按照国家规定开放档案；

第十一,明知所保存的档案面临危险而不采取措施,造成档案损失；

第十二,档案工作人员玩忽职守,造成档案损失；

第十三,携运禁止出境的档案或者其复制件出境。

档案行政执法,是指县级以上人民政府档案行政管理部门依照档案法律、法规、规章的规定,对行政相对人采取的影响其档案权利义务,以及对行政相对人行使档案权利、履行义务进行监督检查的行为。

档案行政执法的基本要求贯穿于档案行政执法活动的全过程,是档案行政执法行为应当遵照的基本准则,也是行政法基本原则在档案行政执法领域的具体体现。

按照依法行政合法、合理、高效的要求,档案行政执法应遵照以下五项基本要求：

1.合法.合法性要求是社会主义法制原则在档案行政执法活动过程中的具体化,它要求档案行政管理部门在执法活动中必须严格按照法定权限和程序进行。

概括地说,即依法行政。

具体包括档案行政执法的主体合法、档案行政执法的行为合法、档案行政执法的程序合法等内容,其中,档案执法行为合法是档案行政执法的核心。

2.依据充分.依据充分要求是指档案行政执法必须有充足的事实依据和法律依据,即以事实为根据,以法律为准绳。

档案行政执法所依据的事实要件,一般由法律、法规、规章等列举规定,档案行政管理部门在围绕法定事实要件收集证据的同时,应注意与证据相关的事实佐证。

3.合理.《档案法》第二十八条规定,违反《档案法》,根据有关档案的价值和数量,对单位处１万元以上10万元以下,对个人处500元以上5000元以下的罚款。

对于这样一个处罚幅度,就要考虑如何使处罚比较合理。

4.效率.效率是行政管理的价值准则。

在档案行政执法中既要坚持合法、合理,又要坚持效率,做到合法、合理、高效相容并存,相互促进。

从根本上说,档案行政执法的合法、合理与效率要求是统一的,坚持效率要求应当以合法、合理为基础,如果档案行政执法做到合法、合理,就能减少纠纷,降低执法成本,提高行政效率。

5.接受监督.档案行政执法是档案行政权的运作过程,必须将档案行政执法活动置于严格的监督之下。

从我国宪法和地方组织法的规定看,对档案行政执法活动的监督有权力机关的监督、司法机关的监督、档案系统内部的监督、人民政协的监督、社会监督等。

档案行政执法依据,主要有以下三个方面：

一是以档案行政管理部门为主管部门的法律、法规、规章依据。

如：

《档案法》、《档案法实施办法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》、《档案行政处罚程序暂行规定》、《档案行政许可程序规定》等。

二是档案行政管理部门为协助部门的法律依据。

如：

《法》、《文物保护法》、《统计法》、《会计法》、《合同法》、《电子签名法》、《行政区域界线管理条例》、《企业国有资产产权登记管理办法》、《政府信息公开条例》等。

三是配合执行的法律、法规、规章依据。

如：

《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等。

档案行政许可是指档案行政管理部门根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。

它是一种外部的档案行政法律关系,主体是档案行政管理部门和受档案行政管理权限约束的相对人,即公民、法人或者其他组织。

根据《档案法》、《档案法实施办法》以及一些地方性档案法规的规定,档案行政许可项目主要有下列六项内容：

一是集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当的档案向国家档案馆以外的单位或个人出卖的审批。

二是对国家和社会有保存价值的或者应当的非国家所有的档案赠送、交换的审批。

《浙江省实施〈档案法〉办法》第二十五条规定,档案所有者应当提前一个月报请县级以上档案行政管理部门批准。

三是向国内外的单位或个人赠送、交换、出卖国有档案的复制件的审批。

《档案法实施办法》第十八条规定,国有档案经国家档案局或者省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门依据职权审查批准,可以向国内外的单位或者个人赠送、交换、出卖档案的复制件。

四是携带、运输或者邮寄档案出境的审批。

必须经省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门依据职权审查批准,海关凭批准文件查验放行。

五是专业档案馆收集档案范围的审批。

如《浙江省实施〈档案法〉办法》第十四条第二款规定,专业档案馆收集的范围,由其主管部门或者本单位审核,按规定报同级人民政府或者同级档案行政管理部门批准。

六是县级以上人民政府确定的重点建设项目的档案验收。

《浙江省实施〈档案法〉办法》第十九条第二款规定,县级以上人民政府确定的重点建设项目,在竣工验收以前,应当经同级档案行政管理部门和有关主管机关档案机构对其档案先行验收合格。

根据《行政许可法》、《档案法》和《档案法实施办法》等法律法规,档案行政管理部门依照法定的程序实施行政许可,主要内容如下：

第一,申请与受理。

受理部门接到申请材料后,应当根据下列情形分别作出处理：

一是申请材料符合标准的,必须即时受理,并填写档案行政许可申请材料接收根据和档案行政许可受理通知书；二是申请事项依法不需要取得行政许可或者申请事项依法不属于档案行政管理部门职权范围的,应当即时告知申请人不予受理,并出具档案行政许可不予受理通知书；三是申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正；四是申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当填写档案行政许可补正材料通知书,将需要补齐补正材料的全部内容、要求当场或者在五日内告知申请人。

以信函等方式提交申请材料的,受理部门应当自接到申请材料之日起五日内作出相应处理。

第二,审查。

档案行政管理部门可以指定受理部门或其他部门办理行政许可审查事项。

第三,决定。

对不符合法定条件和标准,或者申请人隐瞒有关情况、提供虚假材料申请行政许可的,制作不予档案行政许可决定书,发送申请人,说明理由并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

档案行政管理部门应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定；情况复杂,不能在规定期限内作出决定的,经档案行政管理部门负责人批准,可以延长十日,并制作档案行政许可延期通知书,发送申请人,说明延期理由。

第四,送达。

档案行政管理部门作出准予或者不予行政许可决定,应当自作出决定之日起十日内向申请人送达准予行政许可或者不予行政许可的书面决定。

行政许可文件可以通过邮寄、通告等方式送达申请人。

申请人在接到领取通知五日内不领取行政许可文件且受理部门无法通过邮寄等方式送达的,可以通告送达,自通告之日起,经过六十日,即视为送达。

行政处罚,是行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,有效实施行政管理,维护大众利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益的目的,依法对行政相对人违反行政法律规范但尚未组成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为）,给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。

根据《档案法》和《档案行政处罚程序暂行规定》的有关规定,档案行政处罚权分三种：

警告、罚款和没收违法所得。

档案行政处罚的管辖。

1.原则上由档案违法行为发生地的县级以上档案行政管理部门依照职权管辖。

2.法律、行政法规对行政处罚的管辖有专门的规定,按照该法律、行政法规的规定进行管辖。

3.两个或者两个以上的行政处罚实施主体对行政处罚管辖权发生争议的,报请配合上一级行政机关指定管辖。

4.根据国家档案局《档案行政处罚暂行规定》,上级档案行政管理部门在必要时可以办理下级档案行政管理部门管辖的行政处罚案件,也可以把自己管辖的行政处罚案件交下级档案行政管理部门办理。

5.违法行为情节较重,已组成犯罪的,应当及时移送司法机关依法追究刑事责任,而不能以罚代刑,放纵犯罪。

罚款不适用于档案行政处罚简易程序。

档案行政处罚一般程序,或称普通程序,是指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序以外,档案行政处罚通常所应适用的程序。

除法律有特别规定的以外,一律适用一般程序。

档案行政复议是档案行政管理部门对档案事务进行行政管理,作出行政决定后,作为行政管理相对人的公民、法人或其他组织认为档案行政决定违法或不适当、影响或侵害自己的合法权益的,可以向作出具体行政行为的上一级行政机关提出行政复议申请,由受理该申请的行政机关对该具体行政行为的合法性和适当性进行审查,作出行政复议决定的一种行政法律制度。

其效用在于纠正违法或者不当的具体行政行为,解决档案行政管理部门与行政管理相对人之间的行政纠纷,保证和监督档案行政管理部门依法行使职权。

根据《行政复议法》和档案法律、法规的有关规定,凡有下列情形之一的,行政管理相对人可以按照规定申请档案行政复议或者提起行政诉讼：

1.对档案行政管理部门作出的警告、罚款、没收违法所得等行政处罚决定不服的；2.对档案行政管理部门实行的代为保管档案、征购档案等行政措施不服的；3.认为符合法定条件,申请档案行政许可或者档案行政审批事项,档案行政管理部门没有依法办理的；4.认为档案行政管理部门违法要求行政管理相对人履行义务的；5.认为档案行政管理部门有其他侵犯行政管理相对人合法权益的行为的。

《行政复议法》规定,行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定,但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。

情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人,但是,延长期限最多不超过三十日。

行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理；无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

处理期间,中止对具体行政行为的审查。

档案行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为档案行政管理部门的具体行政行为侵犯其合法权益,依法诉诸人民法院,人民法院据此在双方当事人和其他诉讼参加人的参加下,对行政案件进行受理、审理、裁判以及执行裁判等司法活动的总和。

行政诉讼具有原被告恒定性、诉讼客体（具体行政行为）特定性等特征。

档案行政诉讼的管辖,是指人民法院受理第一审行政案件的分工和权限。

其中上下级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限,称为级别管辖；同级人民法院间受理第一审行政案件的分工和权限,称为地域管辖。

第一,基层人民法院管辖的一审行政案件。

第二,中级人民法院管辖的一审行政案件。

中级人民法院管辖的一审行政案件有三类,即确认发明专利的案件、海关处理的案件；对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；本辖区内重大、复杂的案件。

第三,高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

第四,最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

地域管辖的确定规则.第一,没有经过行政复议的案件,由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。

第二,经过复议的行政案件,复议机关改变原具体行政行为的,既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

第三,对限制人身自由的行政强制措施不服而提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

这种特殊地域管辖同时也是一种选择管辖。

第四,因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。

法律规定,经复议,申请人不服复议决定,可自收到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

复议逾期不作出决定的,申请人可以在复议期满之日（复议期一般为六十日）起十五日内向人民法院起诉,也可以直接向人民法院起诉,即在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。

行政机关作出具体行政行为时,没有告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但最长不得超过两年。

对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过二十年。

行政诉讼一审审判期限为立案之日起三个月内。

人民法院对档案行政案件的审理重点,是审查档案行政管理部门作出具体行政行为是否合法,因而属于合法性审理。

这与档案行政复议的审查内容不同,因为档案行政复议对具体行政行为不仅审查其是否合法,而且还要审查其是否合理、适当。

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