精琪的币制改革方案与晚清币制问题.docx
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精琪的币制改革方案与晚清币制问题
精琪的币制改革方案与晚清币制问题
摘要：
1904年美国“会议货币专使”精琪向清政府提出币制改革方案，主张导入金汇兑本位制。
在银价暴跌带来的严重财政危机之下，清政府存在接受精琪方案的客观“诱因”，但由于湖广总督张之洞的反对，清政府最终废弃了这一方案。
究其原因，除了反对精琪方案中所含的一些帝国主义成分的民族主义因素以外，“货币发行地方化”这一历史现象也值得重视。
对各省督抚们来说，独立的货币发行是主要的财源之一，币制的改革势必会影响其收入。
实际上，此前他们已数次“抵制”清政府推进的币制改革，他们是清朝币制改革的巨大障碍之一。
另外，在地方行政和财政运营中已经成为习惯的“陋规”，也是币制改革的一大障碍，是更深层的“抵抗”力。
精琪对在中国实行币制改革所要面对的“抵抗”做了过低的估计，这是其重大缺陷。
关键词：
晚清币制／币制改革／精琪／张之洞／金汇兑本位制
1904年春天美国的“会议货币专使”精琪（JeremiahW．Jenks）向清政府提出的在制定国币①的同时导人金汇兑本位制币制改革方案（以下简称“精琪方案”），是中国近代币制史上第一个具有系统性的改革方案。
此方案虽因湖广总督张之洞的反对而废弃，但是却对清末民初有关币制改革的争论产生了不小的影响。
②然而关于晚清币制问题的研究，长期以来虽多论及精琪方案③，但或因它没有最终实施，专门的讨论尚付阙如。
此外，中国学术界一直认为精琪方案是帝国主义欲控制中国全部财政，满足其侵略野心的产物。
④据此，反对精琪方案的湖广总督张之洞的主张，便自然地被认为是“民族主义的抵抗”。
笔者虽然不想对此提出异议，但考虑到当时梁启超曾批评张之洞的主张是经济学门外汉的“谰言”⑤，则以为宜从另外的角度来理解当时围绕着币制改革问题所展开的精琪和张之洞的论争。
换言之，如果我们要解释张之洞的主张能够在清政府的决策过程中压倒美
国币制专家精琪的改革方案这一历史现象，就需要换个视角将它与晚清币制实况，以及清末新政初期币制改革的动向结合起来加以考虑。
本文首先拟对新政初期的币制改革问题产生的背景做一简单梳理，再对精琪方案、精琪的中国访问及其修正案进行分析，然后讨论对废弃精琪方案起决定性作用的张之洞的主张，弄清其实质，最后置精琪方案于当时币制运营过程中，做重新审视。
一、清末新政初期币制改革问题产生的背景
20世纪30年代南京国民政府“废两改元”（1933年）和“法币改革”（1935年）以前，中国近代的货币制度处于“历史上罕见的币制混乱”⑥状态。
当时中国国内货币种类已是举不胜举，“中国财政之弊始原于圜法之未备”的说法⑦，就是在这种背景下提出的。
清末新政时期谋求财政中央集权化的清廷，就是在此认识下，以建立全国统一的货币制度为目标，开始讨论全面的币制改革。
⑧
清廷币制改革的必要性并不全在于币制的紊乱，还在于银价的不稳定性。
19世纪70年代以来银价长期下跌，至20世纪初已发展为暴跌。
对国际汇兑来说，中国币制基于银本位制，金本位制国家的货币与中国的货币之间的汇率基本上是根据国际银市场上的银价格（用金本位货币表示）来决定的。
⑨国际银价从19世纪70年代以来长期呈下跌趋势，如以英镑来兑换的海关两的价值，从1872年的79．75便士下跌到1902年的31．2便士，30年间跌落了60．9％。
银价长期下跌是因为19世纪七八十年代西方主要资本主义国家都采用金本位制，银货币铸造所需银逐渐减少，而世界银的生产量却持续增加。
⑩在19世纪90年代印度、日本、俄国等纷纷放弃银本位制而采用金本位制，进入20世纪初，欧美各国便想在亚洲的殖民地导入金本位制或者金汇兑本位制，从1901年1月开始到1902年12月的短时间内伦敦市场的银价暴跌了23％左右。
⑾
银价的暴跌使清王朝的财政陷入了更为危险的状态，因甲午战争赔款而借的巨额外债和庚子赔款全部用金来支付。
⑿在1903年1月，有人推算镑亏每年将达到1100万两。
在这种情况下，每年1900万两的庚子赔款和1100万两的镑亏势必让人担忧清政府会“宣告破产”⒀。
1901年，清政府的岁入为8820万两（库平银），而岁出却为10112万两，赤字已达1300万两⒁，故这种担心并非杞人忧天。
为避免因庚子赔款而带来的镑亏，清政府围绕《辛丑条约》第6条的解释与列强进行了“还金还银”的争论，但列强并不接受其要求。
⒂即使列强接受“还银”的要求，仍无法解决因庚子赔款以外的金外债所产生的镑亏问题。
因此，为了彻底解决镑亏问题，清政府需要另寻方策。
⒃
事实上，当时的银价问题并不只是发生于中国，墨西哥也存在类似问题。
那时墨西哥与中国是世界上最大的银货币使用国家，墨西哥政府担心银价会持续下跌，就想使用金（汇兑）本位制来推进本国的币制改革。
为此，墨西哥政府说服中国，在1903年1月与中国一起向美国政府递交了照会和备忘录，希望美国为两国顺利实行币制改革提供帮助。
⒄
美国政府很快接受了两国的请求，组成国际汇兑委员会（CommissiononInternationalExchange），从1903年6月开始与其他列强进行协商。
美国提出的计划是，以后列强在殖民地导入金汇兑本位制的过程中应当步调一致，以使国际市场的银价达到稳定，而在中国则立即实行以导入金汇兑本位制为内容的币制改革。
虽然中国驻美代办公使沈桐在1903年1月交给美国的备忘录中请求美国为清政府的币制改革提供所需帮助，但在当时，清政府内部的愿望却是“维持银价”和避免镑亏。
因此，清政府官员在与美国、墨西哥和其他列强进行协商的过程中，才意识到银价问题与中国的币制改革具有不可分离的关系。
而且，1903年10月，美国政府向清政府表明美国政府要把《中美续订通商条约》的币制改革条款（第13条）与1903年1月的备忘录联系起来解释，据此，美国政府向清政府提出了金汇兑本位制的币制改革方案。
因此，1903年底清政府就开始准备与即将前来中国访问的国际汇兑委员会的美国代表精琪讨论中国的币制改革问题。
⒅
二、精琪的币制改革方案
精琪于1904年初到达中国，2月22日与美国驻华公使康格（E．H．Conger）一起谒见光绪皇帝，并提出币制改革方案。
⒆此改革方案即为《中国新圜法觉书》（“MemorandaonANewMonetarySystemforChina”以下简称《觉书》），并在各界各地颁布。
⒇《觉书》由1903年1月的备忘录、《中国新圜法条议》（以下简称《条议》），以及《中国新圜法案诠解》（以下简称《诠解》）等构成。
内容大致为：
（1）立即导入金汇兑本位制；
（2）聘用外国人担任司泉官（controllerofthecurrency），并由列强“监督”币制运营；（3）为维持新币金平价（goldparity）所需的金储备（goldreserve）的筹备办法和运行方式等。
[21]
《觉书》公布后，精琪在从北京到汉口、上海、广州、天津、厦门、芝罘等地的访查过程中，曾与10位总督、巡抚及12个省的地方官交换过意见，并在上海与商约大臣吕海寰、盛宣怀进行了会谈。
在此过程中，精琪非常重视对于《觉书》的反对意见。
当时中国相关人士也认为中国应该迅速导人金（汇兑）本位制，但更为重要的是实现在银本位制下的币制统一。
[22]
当时围绕《觉书》所提出的币制改革方案，中方主要存在两个方面的疑问：
第一，导入金汇兑本位制，所需的金储备如何获得。
当时清政府的财政状态，除了再借外债以外，别无他法，但借外债所需抵押又不具备。
第二，维持银货的金平价是成功导入金汇兑本位制的重要因素，由谁来负责。
清政府需要让具有高度专业性知识的外国人来管理这项工作。
可是，如将币制这么重要的内政事务交给外国人来管理，必然会遭到强烈的反对。
加之《觉书》不过是美国向列强提示后列强问相互交涉的产物[23]，在《条议》中不仅第1条为
“该圜法……其实施以能得赔款国之多数满意为归”，而且第2、3、4、10、17条等也有列强监督乃至干涉的规定。
17个条款中，就有6个有关外国干涉币制运行的内容，中国对此提出强烈反对也就势所必然。
[24]
鉴于此，精琪修改了《觉书》，重新提出《中国新圜法说帖》（“ConsiderationsonANewMonetarySvstemforChina”以下简称《说帖》）[25]，在北京与由户部和财政处的高级官员所组成的中国委员会，从6月20日到8月24日进行了20多次会谈。
[26]
如果分析一下《说帖》的内容，我们可以清楚地看到，《说帖》针对围绕《觉书》存在的疑问，做了大幅度的修改。
关于导入新币制同时必须规定银货的金平价，即立刻导入金汇兑本位制，精琪有以下说明：
首先，与银本位制相比，能多出15％以上的铸造差益。
精琪认为，“在当前的财政状态下政府怎能无视这笔收益呢?
”第二，在当时各种货币通用的状态下，带有金平价的新币不过是另一个“新种类的银两”，不需要担忧因此而会带来混乱。
第三，如果选择银本位制的话，银价的变动会使新币的价值不稳定。
此外，如果等新币通用于全国后，再规定金平价，则会发生投机或者新币价值长时间持续不稳定的危险。
[27]
关于金储备问题，精琪以为金储备最多相当于新币总额的25％—30％，新制稳定以后，则为10％—15％左右。
既然当时中国的银库存（stock）大约7．5亿墨元，铸造新币8亿枚左右就可以代替。
而且，在初期新币只试用于4个省的1亿人口中，按照每人4元左右的比例来流通，初期的金储备总额只要4亿的1/3就够了。
为了筹备金储备，可以利用铸造差益、捐纳、外债等实现。
特别是为了外债的调配，需要适当的抵押。
抵押可能来自于以下几个方面：
（1）关税收入的增加；
（2）鸦片、酒等的专卖利权；（3）地丁钱粮的增加；（4）矿山利权；（5）铁路；（6）由户部新设各种租税，等等。
[28]精琪意识到中国不可能接受调配更多外债的主张，因此强调在中国还有能够开发的税源，而用此不难调配新外债。
如果清政府用外债来筹备金储备，实施金汇兑本位制，所要的款项，比实施银本位制，每年可节省新币3326500元。
即使不想引进外债，虽然会拖延改革的速度，但是也有实施金汇兑本位制的可能。
他对此方案的费用也进行了推算。
[29]总之，精琪认为，为了筹备金储备所必须引进的外债的抵押并不是不具备的，即使不引进外债也有可能实行金汇兑本位制的改革。
并且与银本位制相比，金汇兑本位制的费用更少。
关于聘用外国人和列强监督的问题，《说帖》的7个条目中，只有一条指出有必要聘用具有专门知识的外国专家[30]，这是与《条议》强调列强的监督和外国人司泉官的权限不同的地方。
而且，《说帖》根本没有谈及列强共同监察币制所关联的会计，只强调为了得到公信，在币制运行时清政府应遵守
“公开性”（publicity）原则。
[31]对聘用外国人为司泉官的问题做了两方面的讨论：
首先，在银本位制币制改革的情况下也须聘用外国专家；第二，任用外国人为司泉官，对其任期和权限等做出明确规定，若有越权，政府即行解聘。
并且建议中国方面设立相关学校培养能够胜任币制业务的专业人才。
[32]由此可见，精琪为消除中国方面对方案中有关外国介入会侵害中国主权的忧虑做了不少努力，《说帖》似乎说服了在北京参加会谈的清廷官员。
户部尚书赵尔巽认为，“此次《说帖》已较原书《条议》合乎情理”，“如按初次《条议》所说万难商办，近日所致各《说帖》尚可议办”。
[33]尽管中国商人和钱庄业主反对精琪方案[34]，8月25日精琪离开北京时清政府尚未决定是否接受精琪方案[35]，但是从户部尚书赵尔巽的态度，以及在华外国人的支持等来看[36]，精琪的来华活动至少成功地促进了清朝中央政府对改革方案的积极探讨[37]。
但是，湖广总督张之洞在同年9月25日的奏折里对精琪方案提出了强烈的反对意见。
[38]由于当时除了户部尚书赵尔巽为首的部分官员以外，大多数的官员还没能完全理解精琪方案，因此张之洞的奏折对清政府的决策产生了关键性的影响。
[39]据梁启超所言，由于清朝官僚们“附和”张之洞的主张，致使精琪的改革方案未被采用。
[40]故张之洞的反对就成为清政府废弃精琪方案最直接的原因。
[41]
张之洞在反驳精琪方案的同时，提出作为实行币制改革的预备措施，即在湖北铸造库平l两重的新银元。
清政府接受其提案，决定在判明新银元的成败之前，不采取任何措施。
[42]结果，张之洞不仅使精琪方案成为废物，且以自己的方案主导了清政府的币制改革。
那么，张之洞说服清政府的依据又是什么呢?
三、对张之洞主张的反思
张之洞对精琪方案的反驳集中在两点：
第一是聘用外国人为司泉官的问题，第二是金汇兑本位制的核心理论，即银货的金平价固定在32：
1是否可行。
关于聘用外国人为司泉官的问题，张之洞强调这是外国人欲掌握中国全部财权的阴谋。
同时，他认为，为了确保币制的公信，将有关币制的会计资料向各国公开，这是列强干涉中国，欲将中国作为列强的共同贸易市场的阴谋，是对中国主权的蔑视。
[43]清末新政时期，中国人在内政问题上存在着排斥外国人干涉的倾向[44]，币制问题无疑最为敏感。
早在1903年夏天，驻法公使孙宝琦即批评国际汇兑委员会无视中国主权[45]，而精琪方案允许外国人参与币制运营，势必引起强烈反对[46]。
实际上，精琪也预料到会有这种反对，故而做了相应的准备。
在1904年初的中国行程中，他代表美国政府向中国人士说明币制改革方案，就已试图表明他的方案是出于中国政府的请求而给予中国的协助，不是出于对中国主权的蔑视。
[47]此外，如上所述，精琪以为《觉书》会刺激中国人士敏感的神经，故《说帖》不仅根本没有提及列强的直接干涉，而且对外国人任司泉官在权限和地位上也做出了明确的限制。
精琪的努力确实获得了相当成效，这从1904年8月24日精琪与户部尚书赵尔巽的对话中可以看得很清楚。
针对精琪所言
“因办新圜法，非有专门之人不可，决非有意夺中国主权”，赵尔巽的回答肯定了聘用外国人的正当性，他讲：
“中国如办新圜法，必须聘用专门外国人……聘用专门洋人，立定权限，决不侵中国主权。
”[48]但是，肯定也读过《说帖》的湖广总督张之洞[49]，与赵尔巽所见却迥异，对《条议》给予强烈反驳。
户部尚书赵尔巽的“理解”和湖广总督张之洞的“反驳”，实需予以说明。
至于第二个问题，即关于金平价的问题，张之洞讲：
臣之所最不解者，则其于新铸银币强定为准三十二换之金价，侈然谓铸头出息可获二分厚之重利，冀以歆动中国也……其法不过使中国商民以值市价四十换之金一两纳诸政府，勒令抵银三十二两，而外国持银三十二两，一入中国便可得金一两之用，及以中国之银抵付外国之金，则仍以银四十两准金一两……民必不遵，法必不行，即使强迫行之，亦惟罔内地商民之资财以入之政府，而又括中国政府之利益，以倾泻于外洋而已。
[50]
但是，这种反驳实出于对金汇兑本位制核心理论的不完全理解。
精琪方案是将“银货”和金的比价固定在32：
1上，并不是指“现银”和金的比价。
张之洞并没能区分“银货”和“现银”的不同。
[51]
造成这种误解的原因，首先是由于《觉书》误译[52]；其次，银货在中国向来是作为“全值货币”（full-bodiedmoney）来使用，从没作过“信用货币”（tokenmoney），因此设定银货的金平价比银货中纯银的价值高出20％左右，并且持续维持的理论，当时的中国人很难理解。
但无论如何，张之洞对精琪方案的第二个反驳，根本的原因在于没能理解，因此不能算是很妥当的批评。
[53]
继此反驳之后，张之洞提出了银本位制更适合中国的主张。
他强调两点：
首先，中国的经济水平不适合金货的流通；第二，因为银价下跌而带来的汇率损差，可以从增加输出上得到充分的填补，因而维持银本位制才更符合中国的利益。
[54]
但是，精琪也排除了金货实际流通的可能性。
主张金汇兑本位制，并不是纯粹的金本位制，这也是参酌清政府的财力和中国的经济水平来确定的。
因此，严格地说，张之洞认为金货通用不仅不需要、而且不可能，根本不能算是对精琪方案的批评，只能说是针对像胡惟德等人“改用金币”的主张而言的。
[55]
张之洞认为，银价的下跌可以带来输出的增加和输入的减少，这实有利于中国。
然而，当时的经济情况已经证明这不合实际。
若1891年到l902年的银1两以英镑来表示的话，价值已经从59便士下降到31．2便士，大约下降47．1％左右，而贸易收支则从l891年约1696000两的黑字恶化到1902年62378000两的赤字。
[56]换言之，“汇率的上升带来输出增加与贸易收支的改善”，这种机制并不适用于晚清中国。
出现此种现象的原因虽然可从几个角度加以说明[57]，但不管怎样，可以断言当时银价的下跌与中国输出输入的增减没有非常密切的关系[58]。
因此，张之洞关于维持银本位制就一定会增加输出的观点，实难看出有充分的根据。
综上所析，张之洞的反驳实际上没有一个是正确的。
换言之，清政府并不是因为张之洞“适当的反驳”才“废弃”精琪方案的。
如果清朝中央政府具有实行精琪方案的“力量”，那么在精琪方案的理论和经济现实面前张之洞的反驳便会不攻自破，或者清政府还会围绕是否接受精琪方案进行长期的争论。
不管怎样，在最终决策中，张之洞的主张压倒了精琪方案。
那么在决策过程中，选择更具合理性提案的“正常”机制是否存在呢?
当时清政府因为镑亏面临着巨大的财政危机。
就继续偿还赔款与外债而言，因为银价的浮动，不能正确地推算岁出岁入，也就不能建立预算制度。
可以断定，对清政府来说，废弃精琪方案实无道理。
如果联想到户部尚书赵尔巽对于精琪方案的关心和“理解”，则足以说明在中央政府也存在着想要接受精琪方案的有力官员。
而且，1905年商部侍郎顾肇新上奏说，“上年美遣精琪来京，条陈财政，所著论说，不无可采”，并举了“楚材晋用”和明治日本聘用外国人的例子。
[59]1906年，考察宪政大臣在美国还曾想聘用精琪到中国工作。
[60]
因此，因张之洞的反驳而废弃精琪方案的“奇怪现象”，并不能简单地从表面上将之理解成“民族主义的抵抗”的“胜利”。
这里实际上还存在着其他重要的原因，即政治上的原因，这促使我们应从更宏观视角来看待此事，以确定精琪方案遭废弃的关键原因。
四、精琪方案的“废弃”与晚清的币制问题
《北华捷报》（NorthChinaHerald）1905年3月底刊登了一篇反驳张之洞的文章，但并没有针对张之洞奏折所据之理由。
此文认为，张之洞对精琪方案的攻击是出于偏狭的国粹主义或者排外主义，同时提醒人们不要忘记，“在中国推行币制改革，事实上是向巨大的既得权益和腐败势力进行全面攻击”。
文章指出，以张之洞的武昌造币厂为首的各省造币厂，大量发行当十铜元，一年内至少可以获得1800万两的铸造差额。
[61]张之洞反对精琪方案的根本理由是要保护地方的“既得权益”，即从造币厂的单独运营中所获得的利益。
因此，此文并没有拥护精琪方案的理论，只是以指出各省的“既得权益”来表示对张之洞奏折的反对意见。
在此，有必要就货币问题梳理一下晚清中央和地方间的矛盾。
咸丰以来，清政府即想让面临崩溃的传统制钱体制（特别是京师地区）得到恢复。
[62]1887年清政府采取措施，让临江临海各省使用新式机械来铸造优质钱币，同时用制钱来征收一部分厘金和盐税，通过海路运送到京师。
[63]可是，收支基本不平衡的大规模的制钱发行政策未能成功，因此没有达到预期的政策目标。
[64]尽管如此，这项举措仍成为中国币制运营中的新“转机”，它引发各省开始单独铸造中国银元，带来了“通货发行的地方化”现象。
[65]
具体言之，1887年2月，两广总督张之洞指出外国银元不仅在广东，而且在全国各地都有流通，他以驱逐外国银元和填补铸造钱币所产生的损失为名，奏请利用新式机械来自铸银元。
得到清政府同意后，广东于1890年发行了银元。
[66]后调任湖广总督的张之洞又在1893年获得了在湖北自铸银元的许可，并于1895年开始在湖北发行银元。
[67]
甲午战争以后，在逐渐活跃的币制问题讨论中，又有人提出扩大银元铸造的建议，同时，由于银元铸造具有巨大利益，各省都先后开始了银元铸造，到1899年为止，奉天、吉林、直隶、江苏、福建、安徽、新疆、湖南、浙江等也都自铸银元。
[68]各省的银元铸造存在着很多问题。
首先，各省所铸银元的平色（重量和纯度）不一致。
1900年吉林铸造的大银元（面额1元），重量只有0．6988两（库平）；1898年直隶北洋机器局所铸大银元为0．7289两；1900年奉天发行的大银元的纯度是0．845，而湖北的为0．904。
[69]由于各省银元的平色不同，这些银元离开所铸造的省份进行流通，就会大幅贬值，即使在省内流通，也比墨西哥银元等外国银元便宜。
[70]
更为严重的是，铸造利益的扩大使得小银元大量发行。
大银元的铸造利益率只不过为2％左右，但是纯度为0．82的小银元的铸造利益率却是10％左右[71]，因此各省所铸造的银元中面额为二角的小银元占了绝大多数。
这样一来，大银元和小银元之间的法定比价就崩溃了，小银元的实际流通价格比面额更便宜。
此外，铸造利益也使各省间产生了矛盾。
譬如，湖广总督张之洞为了确保湖北银元局所铸银元的销路，便反对两江总督刘坤一开设江南银元局，而刘坤一则置之不理，强行铸造银元。
[72]
以上种种理由说明各省的银元铸造给晚清的货币体系带来了严重的副作用。
[73]出于铸造利益而滥发银元，跟制钱铸造的不振一起加速了
“银贱钱贵”的现象。
为了解决“钱贵”现象，有人数次提出了铸造当十铜元的建议[74]，但鉴于咸丰年间发行当十大钱的失败教训，清政府对当十铜元的发行犹豫不决。
不过，在香港所发行的“当十铜仙”广泛流通的广东，终于在1900年开始铸造最初的当十铜元。
主事者是时任两广总督的李鸿章。
[75]同年，闽浙总督许应□也奏请铸造铜元并获得许可。
l902年2月，清朝政府劝告临江临海各省铸造铜元。
[76]由于“钱贵”现象严重，所以初期的铜元发行在民间得到了响应，得以高出法定价值流通。
[77]但是，因为铜元高达30％—50％的巨大铸造利益导致了滥发[78]，在1905年以后便带来了严重的通货膨胀。
1905年3月底《北华捷报》的文章就是以上述情况为背景的。
从清政府来讲，不可能对这种“通货发行的地方化”现象置之不理。
1899年6月，清政府下令除湖北、广东以外，所有的造币厂停止铸银，试图依靠湖北和广东的两个造币厂来划一银元。
[79]但到7月，清政府就接受直隶总督裕禄的上奏，允许在天津的北洋造币局继续铸造。
不久，刘坤一的江宁造币局和吉林将军延茂的吉林造币局，以及许应骥的福建造币局也先后获得了铸银许可。
[80]结果1899年统一银元的计划，因为势力强大的督抚们的反对，实际上是失败了。
1901年8月，清廷又一次发布上谕，除了湖北和广东以外，其余各省停止铸银。
上谕特别说明，银元是以库平七钱二分来换算，京饷为首的各种公共岁出入的30％可用银元来办理。
[81]与1899年的情况相比，此措施从利用湖北和广东的银元来缴纳税金以促进全国流通这点来看，无疑是有了
“进步”。
但没过多久，江南、山东、四川、奉天等仍然获得了继续铸银的许可。
并且，清政府责令各省银元局提交有关银元铸造的报告书，但除了广东和吉林两省外，户部没有接到其他省的报告书。
[82]这样，清政府试图统一银元的计划再次落空了。
在币制改革成为悬案的1903年，清廷决定在京师设立银钱总厂。
有关上谕说：
各省所用银钱，式样各殊，平色不一，最为商民之累。
自应明定划一银式，于京设立铸造银钱总厂。
俟新式银钱铸成足敷颁行后，所有完纳钱粮关税厘捐一切公款，均专用此项银钱，使补平薪水等弊扫除净尽。
[83]
为了直接掌握造币权，清政府设立银钱总厂，显示出要以银钱总厂的银元统一全国银元的意图。
与1901年新银元的使用比率不同的是，规定“所有完纳钱粮关税厘捐一切公款，均专用此项银钱”。
这与清政府直接控制造币权联系在一起，故而非常值得重视。
本来，为了统一货币，清政府理当立即命令各省的造币厂全部停止铸币，中央对其进行接管，或者强制各省遵守中央所规定的银元样式和平色，但是清政府却没有采取这些措施。
经过两次失败的中央政府，这次仍然未能对以各省督
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