我国电子政务发展历史阶段.docx
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我国电子政务发展历史阶段
本文系中国社会科学院法学研究所“电子政务法研究”课题项目的部分成果。
本引用了中国社会科学院信息化研究中心此前的大量研究成果，包括中国社科院立项的A类重大课题“电子政务行政生态学研究”、“中国电子政务实施与应用调查报告”、中国社科院信息化研究中心与国脉互联合作开展的中国特色政府网站的测评报告等，许多观点得益于作者与姜奇平等专家的合作。
特向他们表示由衷的敬意和感谢。
摘 要:
回顾了我国电子政务的发展历程：
中国政府信息化大致经历了单机应用阶段的“办公自动化”、“政府上网”及能力建设全面推进和现阶段“应用主导”三大发展阶段；分析了目前我国电子政务发展的现状：
电子政务能力取得长足进步，电子政务能力、应用及其实际绩效之间存在矛盾，电子政务出现了《2006—2020年国家信息化发展战略》、《国家电子政务总体框架》等新的政策导向；通过翔实的调查数据分析，展望了下一步我国电子政务的发展趋势：
电子政务进入阶段转换期，并提出了我国电子政务的阶段定位、未来走向和推进我国电子政务的关键环节与政策建议。
关键词：
电子政务；行政生态；信息化规划；公共服务
众所周知，无论国内还是国外，基于互联网的电子政务的历史都不算长。
然而，为了全面认识电子政务的历史发展及其内在规律，我们的考察其实应该从构成现今电子政务网络的节点开始。
其道理显而易见：
从静态来看，节点是网络的基本单元，节点的量和质决定网络的规模和水平；从动态来看，没有一个个节点上各类元素的发育，网络整体的发展壮大便无从谈起。
本报告主要从历史的角度研究我国电子政务在不同阶段上的发展轨迹。
回顾、比较和总结以往的相关实践，目的是为了深入分析和历史把握当前我国电子政务发展的特殊矛盾和阶段性任务，揭示我国电子政务下一步的发展趋势。
就“电子政务法研究”课题而言，这一研究也有利于为我们思考相关立法问题，提供一个既有一定历史纵深又有现实针对性的背景。
一、我国电子政务的历史发展
我国政府利用现代电子信息技术，是从政府办公自动化（OA）开始的。
自20世纪80年代以来，我国政府信息化大致经历了单机应用阶段的“办公自动化”、“政府上网”及能力建设全面推进和现阶段“应用主导”三大发展阶段。
（一）单机应用阶段的“办公自动化”
20世纪末叶，在“政府上网”之前，我国政府的信息技术应用，大体上包括建立专门机构、专项业务应用系统建设、启动政务专网建设和初步制定标准等内容。
总体而言，这一时期的政府信息化更多带有单机应用、分散开发的特征。
自20世纪80年代中期，我国党政机关开始步入信息化建设。
1984年，邓小平作出重要题词：
“开发信息资源，服务四化建设”。
原国家计划委员会经国务院批准成立了信息管理办公室，负责推进国务院有关部委的经济信息系统建设工作。
1987年，经国务院批准，原国家计划委员会又将所属的计算中心、预测中心和信息管理办公室3个机构合并，正式组建了国家信息中心，负责国家经济信息系统的规划与建设。
与此同步，国家有关部门和专门领域的信息系统建设也开始推进。
1985年后的5年间，政府共投资了200多亿元，先后建设了12个国家级政府信息系统，包括经济、金融、铁道、电力、民航、统计、财税、海关、气象、灾害防御等系统；有40多个部委成立了信息机构，配备了一批计算机等设备，开发各类数据库800余个[1]。
1985年前后，党中央和国务院为推进党政首脑机关的信息化，决定在党中央和国务院所在的中南海实施称为“海内工程”的建设项目，为此成立了该项目的领导小组并设立了办公室。
这一项目成为我国政府行政首脑机关信息网络化建设的开端，为我国日后电子政务建设打下了良好的基础。
当时政府系统的办公自动化，还主要处在信息技术的单机应用和分散开发阶段，更多表现在政府机关办公室工作中引入微机打字和管理文件，软件、硬件和数据资源应用水平低，有的地方政府才刚刚开始使用小型机；在文件传输方面，开始较多地引入传真机。
考虑到办公自动化对标准化、网络化的要求，也是为了防止重复开发造成的浪费，国务院办公厅分别于1987年8月和1988年3月，召开了“全国政府办公厅系统办公自动化工作会议暨全国政府办公厅系统软件交流会”和“办公自动化研讨会”，成立了“全国政府办公厅系统办公自动化工作指导协调小组”和“技术咨询小组”。
这些措施使得全国政府首脑机关办公自动化建设开始走向有组织、规范化的道路。
当时有代表性的专项业务应用系统，包括国办秘书局选用北大“华光”系统，组织各地方政府开发的政府文件清样、版式加密传输的国务院文件同版异地印刷系统；上海市政府开发的跨处室的“文档一体化”计算机综合应用系统；青岛市政府开发的集信息报送、采编、出版一体化的政务信息管理系统；吉林省的档案管理系统等[2]。
1989年国务院办公厅组建的全国第一代数据通信网启动。
到1990年10月，国务院与全国各省级政府间全面实现了“全国政府系统第一代电子邮件系统”的应用。
1992年5月，国务院办公厅下发了《关于进一步加强全国行政首脑机关办公决策服务系统建设的通知》，明确提出用3-5年时间，在全国范围内初步建成“全国行政首脑机关办公决策服务系统”；并从1993年开始每年下发《全国行政首脑机关办公决策服务系统年度建设指导书》，具体部署和指导当年工作。
国办还组织全国各省、自治区、直辖市政府办公厅成立了“全国政府系统办公自动化协作网”及其理事会和技术咨询组，进一步完善了全国政府信息化建设的协调机制，有力地推动了全国政府系统办公自动化和信息网络化的发展。
随后，网络化的数据应用开始起步。
在此阶段开发的“国务院国民经济与社会发展决策支持系统”实现了联网服务，“国务院综合国情地理信息系统”实现了电子地图应用。
江苏、甘肃、内蒙古等地方政府也基于数据通信网络处理政务重要业务，取得了可喜的进展。
与之配合，联网应用所需的多部门信息资源整合工作也得以启动。
到1996年前后，国务院各部门和包括副省级、计划单列地区的全国各地方政府办公厅，已全部联入政府系统第一代数据通信网。
针对该网络速率低和应用范围不足的问题，基于互联网技术标准与架构，国办主计算机系统和全国数据通信网络系统的升级换代工程于1997年开始启动，到1999年底完成[2]。
（二）“政府上网”及能力建设全面推进
单机应用阶段“办公自动化”的发展，为我国政府信息化走向网络化应用阶段打下了必要的基础。
⒈“政府上网”
作为开放的公众网，互联网的应用给政府信息化带来不同以往的新属性，使之可以跳出单纯改善政府自身效率的局限，为政府更好地响应公众需求和服务全社会提供了可能，从而，也将政府信息化带入网络化的电子政务新阶段。
1999年在我国政府机关正式启动的“政府上网”工程，标志着我国政府信息化开始普遍步入互联网时代。
事实上，此前已有国内一些政府机构积极探索将互联网用于政务活动。
例如，1998年，青岛市政府在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政府信息公众网”；1998年5月17日第30届世界电信日时，在“gov.cn”下注册的域名数为145个。
当年年底，有关方面正式决定发起“政府上网工程”，一些部委还将1999年定为“政府上网年”。
1999年1月，由当时的国家经贸委经济信息中心和中国电信牵头、联合40多家部委信息主管部门，在北京召开了“‘政府上网工程’启动大会”，“政府上网工程”主网站“www.gov.cn”也开始试运行。
为配合政府上网，中国电信对上网的政府机构专门出台了优惠政策，包括在一定期限内，减免接入专线月租费、相关通信费和主机托管费，组织互联网服务商（ISP和ICP）免费为政府上网制作部分主页，以及对相关人员免费提供培训，等等。
“政府上网工程”得到各地政府部门的积极响应。
此后，参与“政府上网工程”发起单位的政府机构不断增加，许多地方纷纷召开专门会议，成立专门机构，安排必要的资源予以落实。
一些地方政府主管部门还规定了“政府上网”的完成期限。
在政府主管部门的大力推动和有关方面的积极配合下，我国政府信息化建设在此阶段取得了快速发展。
互联网的应用开始受到更多政府机构的重视，尤其表现在“政府上网”推动越来越多的政府网站不断建成开通。
据CNNIC的数据，我国在“”下注册的域名数，从1998年底的982个迅速增加到2000年底的4615个。
应该特别指出的是，虽然作为专用语的“政府上网”指的是上互联网，但广义的政府上网却并不限于上互联网。
换言之，在这一时期，封闭性的或与互联网相隔离的政务专用网络的建设也在同步推进。
为进一步规范电子政务的发展，2000年5月，国务院办公厅下发了《关于进一步推进全国政府系统办公自动化建设和应用工作的通知》，提出了要用3-5年的时间建设“三网一库”的任务。
“三网一库”的内容，是指要不断完善各地区、各部门机关内部的办公业务网（内网），完善以国办为枢纽的全国政府办公业务资源网（专网），逐步建立基于互联网的面向社会的政府公众信息网（外网），以及共建共享政府办公业务信息资源数据库。
2001年4月，国办制订的《全国政府系统政务信息化建设2001—2005年规划纲要》，再一次明确了以“三网一库”为基本架构的我国政府系统政务信息化建设目标，提出“以需求为导向，以应用促发展；统一规划，协同发展；资源共享，安全保密”的指导原则。
⒉“17号文件”与我国电子政务能力建设全面推进
世纪之交，全球信息产业因网络泡沫破裂而陷入为期3年左右的衰退低迷之中，与此形成鲜明对比，我国电子政务发展却迎来全面推进的重要契机。
2001年8月，党中央、国务院决定重新组建新一届国家信息化领导小组，由时任国务院总理的朱镕基同志亲自担任领导小组组长。
2001年12月，国家信息化领导小组第一次会议召开，会议明确了实行加快信息化建设的战略，提出推进国家信息化必须遵循5条方针。
其中第二条便是“政府先行，带动信息化发展”，从而把推进电子政务建设明确纳入国家信息化的工作重点。
2002年7月，朱镕基总理主持召开了国家信息化领导小组第二次会议。
该次会议提出，“十五”期间，我国电子政务建设的目标是：
初步建成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台；重点业务系统建设，基础性、战略性政务信息库建设取得实质性成效，信息资源共享程度有较大提高；初步形成电子政务安全保障体系，人员培训工作得到加强，与电子政务相关法规和标准的制定取得重要进展。
2002年8月，国家信息化领导小组《关于我国电子政务建设的指导意见（即“17号文件”）》正式下发。
在总结我国电子政务建设历史和现状的基础上，“17号文件”就“十五”期间全国电子政务建设的指导思想、发展原则、主要目标、重要任务、职责分工及相应的政策措施等，分别予以明确，并相应做出了新的部署。
按照“17号文件”的要求，“十五”期间我国电子政务建设的原则：
统一规划，加强领导；需求主导，突出重点；整合资源，拉动产业；统一标准，保障安全。
主要任务包括：
建设和整合统一的电子政务网络，要求副省级以上政务部门的办公内网与副省级以下政务部门的办公网实现物理隔离，明确政务外网是政府的业务专网，要与互联网逻辑隔离；建设和完善业务系统，加快12个重要业务系统建设，这12个业务系统是指政府办公业务资源系统、金关、金税、金融监管/金卡、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水系统；规划和开发重要政务信息资源，即组织编制政务信息资源建设专项规划，设计电子政务信息资源目录体系与交换体系，启动人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济数据库的建设3。
主要任务还包括，要积极推进公共服务；基本建立电子政务网络与信息安全保障体系；完善电子政务标准化体系；加强公务员信息化培训和考核；加快推进电子政务法制建设，等等。
为完成上述任务，“17号文件”还就统一认识、加强领导，明确分工、各司其职，稳步推进、严禁重复建设，利用统一网络平台，规范试点，保证建设和运行资金，以及创造有利的外部环境等7个方面，提出了加快电子政务发展的措施。
“17号文件”的下达，得到各地和各部门政府主管机构的迅速响应。
各地各部门也在电子政务建设方面纷纷采取了新的举措。
北京、广东、福建、陕西、安徽、青岛、深圳、成都等省市和税务、司法、公安、审计等部门，纷纷提出了各自的电子政务规划、实施纲要和专项信息化重点工程规划。
北京市提出，2002年底前，基本将面向企业和公众的政府业务实现上网运行、政府内部办公基本实现电子化和网络化；到2005年，将建成体系完整、结构合理、宽带传输、互联互通的电子政务网络系统，全面开展网上交互式办公，从而基本实现首都政务信息化。
青岛市以政务公开和网上审批为重点推进电子政务应用工程，计划到2005年，使60%以上的政府审批和服务项目上网进行。
在当时的电子政务建设热潮中，全国涌现出“南海经验”、北京“首信模式”、“中国上海”门户网站，以及“金关”、“金税”、“红盾315”等一批电子政务建设与应用的典型。
与自下而上的典型相对应，为更好地推动面上电子政务的进展，自上而下的试点工作也得到了领导机关的重视。
例如，2002年，国务院办公厅选择原国家经济贸易委员会、劳动保障部、对外经济贸易部等6个部门和北京、上海、浙江等7个省市，作为全国电子政务建设的试点。
原国务院院信息化工作办公室也指定了一批电子政务的试点单位。
这些举措有力地推动了全国电子政务的发展
（三）我国电子政务政策的变化
仔细比较此前我国政府信息化的实践，对比研究进入21世纪后我国电子政务领域的变化和国家相关方针政策的发展，我们可以明显感觉到以下变化：
第一，电子政务在国家全局部署中的作用明显上升。
首先，信息化在国家整个宏观战略中的地位越来越重要，尤其是新的国家信息化领导小组成立后作出一系列新决策，带来一些新的变化。
其中，最明显的一点就是，作为信息化的重要领域和由政府主抓的信息化工程，政府非常希望电子政务在整个信息化建设中起到率先垂范和积极推进的作用。
第二，调整和加强了全国电子政务建设的领导体系。
国家电子政务建设领导体系调整后的新格局是，包括电子政务在内的整个信息化工作由国家信息化领导小组统一决策和领导，电子政务建设协调小组负责研究和协调中央级网络建设中的重大问题，国务院信息化工作办公室负责制定电子政务总体规划，同时也负有协调、指导和推进电子政务建设的职责；电子政务的具体工作由国务院办公厅牵头，组织相关部门研究提出电子政务实施方案。
《关于电子政务建设指导意见》（以下简称《指导意见》）还明确党的工作业务系统建设方案由中共中央办公厅研究提出。
第三，在保证电子政务其他功能的同时，开始强调其公共服务功能。
我国电子政务的起点是办公自动化，2000年曾提出政务信息化的目的是“为宏观管理、科学决策服务”（国办发[2000]36号文件），而后提出要筹建政府公众信息网站（国办发[2001]25号文件）、再到提出要“进一步规范外网建设，积极推进网上为民办事”和部署应用示范试点（国办秘函[2002]69号文件），直至《指导意见》从“三个代表”的高度，把电子政务建设同增强政府工作的民主性、改善和加强政府的公共服务能力结合起来，并明确把“积极推进公共服务”作为“十五”期间电子政务建设的8大任务之一。
第四，强调电子政务建设与政务改革相结合。
《指导意见》要求，电子政务建设必须紧密结合政府职能转变和管理体制改革。
电子政务建设不是把政府原有业务简单上网，相反它离不开行政改革，离不开政务流程的规范和优化。
考虑到这是一个非常复杂的系统工程，在策略上明确“十五”期间要突出重点，稳步推进。
“十五”的重点是建好统一的网络平台，建立标准，健全法制，建设和整合关系全局的业务系统。
第五，调整了国务院办公厅过去关于电子政务“三网一库”的提法，改成建设“内网外网平台、12个业务系统、4个基础数据库”的规划框架。
总之，我国电子政务此前的发展，就总体来看，更多地还是表现在政府信息化能力的建设上。
随着政府信息化能力的长足发展，我国的电子政务建设随即开始进入了一个以“应用主导”为主要特征的新阶段。
二、当前我国电子政务的现状
我国电子政务的发展，从此前以能力建设为主转向现在以应用主导为主，既是当前电子政务建设中能力、应用、绩效之间客观存在的不平衡发展的现实矛盾所致，又符合信息化发展的一般规律。
在充分肯定我国电子政务建设巨大成就的同时，也需要清醒地发现和揭示它存在的问题与矛盾，以准确把握现阶段的工作重点，明确未来的努力方向。
（一）电子政务的能力建设取得长足进步
到“十五”末期，我国电子政务在实践中取得了多方面的进展，简述如下。
⒈政府门户网站体系基本形成
据国信办公布的数据，到2005年，在我国国务院所属的76个部委、直属单位、办事机构及部委管理的国家局中，共有73个单位拥有自己的门户网站，普及率达到96.1%；81.3%的地方政府拥有网站。
在我国县级以上政府网站中，31个省级政府有28个拥有门户网站，普及率为90.3%；333个地市级政府中已有316个拥有门户网站，拥有率为94.9%，没有政府网站的地市主要集中在西部地区[3]；县级政府网站普及率低一些，为78%[4]。
我国中央政府门户网站于2005年10月1日试运行，2006年1月1日正式开通，标志着我国政府门户网站体系基本形成。
⒉政府信息内容建设与服务取得显著成绩
根据调查显示，目前无论是政府方面还是电子政务的用户方面，大家都把政府信息内容的提供列为政府在线服务第一位的功能。
人们对政府信息内容提供重要性的认同、应用的普及程度和满意度，相对于政府网站其他各项业务而言，均列在首位[5]。
不少政府网站重视信息内容的开发利用，据我们对政府网站的测评，目前大多数开通的政府网站都能每天更新信息，如“中国上海”的信息更新量每天有近500条，“中国宁波”的更新量有300条；有些地方增加了多种语言的内容，如自2005年10月1日起，“中国宁波”政府网继繁体中文、英文版本后，又开通了法语、德语、韩语和日语4个外文版本，所开通的多语种版本，均可在中国境内外通过不同的浏览器查看[6]。
一些地方和部门率先试行政务信息公开，为全国推行政府信息公开奠定了基础。
例如，北京市政府通过“首都之窗”网站实现了5个100%公开，即政务信息公开目录、面向社会和公众的规范性文件、行政许可事项、表格单据、办事指南100%公开。
其中，政务公开目录内容达35240项，网上信息公开达23342项[7]。
⒊政府业务应用系统建设推进顺利
“十五”期间，列入国家电子政务建设重点的政府业务应用系统建设取得进展。
例如，金税的二期工程已经基本完成，投入运行，覆盖到全国区县以上税务机关，防伪税控系统覆盖全国一般纳税人，税务系统借助金税工程“一窗式”、“四小票”管理等项目实施，进一步完善管理，拓展了监管范围，在二期工程取得成功后，三期工程已经启动[8]。
2005年11月，金审工程的一期建设项目，经过两年的建设和2005年的试运行，通过了国家发展改革委员会的竣工验收。
金审一期工程在全国已部署了5万多套统一的审计业务软件和审计管理软件，它们在审计业务和管理中发挥了明显的作用。
国家审计署业已启动金审二期工程项目的立项准备。
金保、金财、金水一期建设稳步进展[9]，金盾的一期工程已经完成或基本完成[10]。
其中，金保工程实现了12个省区市的联网，72％的地市级以上城市实现了与省数据中心的联网；城域网已经覆盖到64%的经办机构，有条件的地区网络已延伸到街道、社区，部—省—市三级网络结构已初步形成。
到2005年9月底，有26个省级单位实现了养老保险监测数据的联网传输，数据的传输量占全部参保人数的50%以上；失业登记和失业保险监测进入全面实施阶段，14个省市完成了监测软件的实施，部分地区已经上传了近70万条数据；以互联网为基础的网上社保、网上职介正在部分地区试点；医疗保险管理服务监测、工伤保险管理服务监测和社会保险基金监管等项联网应用开始调研和设计[5]。
金质、金宏等工程也已经启动。
⒋电子政务基础性工作得到加强
政府部门间的网络和业务整合进一步发展。
如，海关、公安、交通、质检等跨部门信息整合应用的“大通关”电子口岸平台建设，财税、银行与商业网点的联网应用。
上海市黄浦区建设了人口信息资源库体系和信息交换平台，集中了由综治、民政、劳动等6个部门共同维护的333项人口基础信息、扩展信息和专业共享信息，初步实现了信息“一数一源，一源多用”，按照“一口受理、内部协办”的方式进行流程优化和信息系统建设，现已开发了城镇居民最低生活保障、协保人员生活补贴、知青子女生活补助、医疗救助、廉租住房、支内退休返沪人员生活补贴、红十字会固定节日帮困补助金发放、特困残疾学生及残疾家庭子女助学金发放等8项主要功能模块[5]。
电子政务信息共享和业务协同的宣传进一步加强，让越来越多的政府官员提高了认识；各级政府重视电子政务的相关培训，国办已决定花3年时间对各部委和各地政府电子政务的分管领导、技术主管和技术骨干轮训一遍，并为此建立了培训基地。
相关的法律法规和技术标准建设取得突破性进展，如，《电子签名法》已于2004年8月全国人大通过、2005年4月1日正式实施。
一些地方出台了政府信息公开的法律，电子政务标准化一期工程2005年完成，取得一系列成果[11]，等等。
电子政务相关的密钥管理、社会征信体系等其他基础性工作，也取得了一定的进展。
⒌电子政务的能力明显增强
上述我国政府电子政务建设发展的突出效果，集中反映在政府电子政务的能力明显增强上。
其中，又特别体现在政府对经济和社会的监管能力增强。
如在人口信息服务、电子口岸、税收、公安等领域取得一系列良好的效果，就是这方面的突出例证[12]。
电子政务，尤其是政府网站的应用，促进了政务信息公开和政务透明，许多地方和部门出台了信息公开和政务公开制度，建立了信息公开的目录或指南。
到“十五”末，商务部、国家环境保护总局、国土资源部、建设部、信息产业部、文化部等部委，相继发布了相关的法规和文件；湖北、吉林、江苏、上海、河北、陕西、江西、深圳、杭州、苏州等省市先后颁布信息公开和政务公开方面的法规、条例、办法等，为政府信息公开和政务公开提供了制度上的保障。
上海和北京等地推出了全市统一的政府信息公开目录编制规范和指南，将公众评价纳入考评体系[7]。
政府网站对用户可在线提供的服务功能不断增强，例如，“中国上海”把信息公开和网上办事覆盖到政府各部门，尤其是业务多、公益性强、公众关注度高的部门，率先编制了《政府信息公开指南》、《政府信息目录》，政府部门主动公开信息目录达10.67万条，收到申请8799个，答复率为99%；北京市电子政务网上审批平台于2004年11月开始正式运行，市级平台互联互通27个委办局及2个区县平台，有350项业务可以在网上办理[13]；“中国广州”在网上可办理事项618项[6]。
政府电子政务能力的增强，为更多的用户使用电子政务创造了条件。
（二）能力、应用及其实际绩效的矛盾
我国电子政务建设快速推进的同时，
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