公共管理学教案.docx
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公共管理学教案
公共管理学教案
第一章公共管理导论
重点问题:
公共管理的性质
公共管理的研究途径与公共管理学的性质
公共管理与私部门管理的区别和联系
新公共管理
公共管理的时代挑战
1、1公共管理的意义
自20世纪７0年代以后，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷,但何谓公共管理，可以说是众说纷纭，不能定于一案。
皮瑞和克来姆的观点:
公共管理是一种新的途径,它是传统公共行政的规范取向以及一般管理之工具取向的结合体。
公共管理的重点是将公共行政作为一种职业,并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。
卡尔森和欧尔曼的观点：
公共管理是对行政的一般方面科际整和的研究----－-它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相结合。
奥托、海蒂和沙夫里茨的观点:
公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分,其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算制度进行资源分配、 财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。
公共管理将公共行政视为一门职业,将公共管理者视为职业的实践者。
公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。
波兹曼与史陶斯曼的观点：
公共管理就是对政治权威的管理。
如果不考虑组织的性质,大部分管理工作和任务是具有共通性的。
但公共管理的主要领域是在政治系统下,一旦政治权威进入管理戏局,管理的游戏规则就会改变。
休斯的观点：
与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限,因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。
公共行政是服务公众的活动,公务员执行从其他方面产出的政策。
它关注程序、将政策转化为行动以及机关管理。
管理包括行政，但同时意味着以最大化的效率实现组织目标以及对结果的责任。
－-----－公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括的更多。
公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。
本书的观点：
公共管理:
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，而将公共管理者视为这一职业的实践者。
公共管理的性质在于:
公共管理承认政府部门治理的正当性；
公共管理强调政府对社会治理的主要责任;
公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负;
公共管理强调多元价值；
公共管理强调政府绩效的重要性；
公共管理既重视法律、制度,更关注管理战略、管理方法；
公共管理以公共的福祉和公共利益为目标；
公共管理将公共行政视为一种职业，而将公共管理视为职业的实践者。
1、2公共管理学的发展与研究途径
公共管理之发展:
公共管理一词首次出现在20世纪３０年代。
严格来讲，公共管理作为一个研究领域,其正式产生于20世纪7０——80年代,导致公共管理产生的主要原因，有学科发展方面的因素，也有现实的背景。
1、公共管理发展之学科背景：
公共行政学的发展，以行政学家亨利的观点,经历了不同时期的典范变迁:
第一阶段：
政治与行政二分法（1900——1926）
第二阶段:
行政原则（1９27——1９37）
第三阶段：
公共行政即政治学（第二次世界大战后）
第四阶段:
公共行政即管理学（从1９６0年至7０年代起）
2、公共管理发展的时代背景:
导致公共管理兴起的时代因素主要有以下几个方面：
（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。
（2）经济因素与财政压力。
（3）社会问题与政府不可治理性的增加。
（４）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响。
公共管理的研究途径以及特质：
公共管理作为一个相对独立的研究领域兴起于２０世纪70——80年代。
依公共管理学家波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有差异,但就概念的演进而言，大致可分为两种研究途径，即公共政策的途径（Pｕbｌiｃ ｐolｉcyApprｏach,简称P途径）以及企业管理（Buｓiｎess Approach,简称B途径）。
1、P途径下的公共管理
P途径下的公共管理理论研究认为,公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。
它一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者,同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管的管理策略。
依此,自然相当重视公共管理的政治面向。
以研究取向而言，P途径十分重视非理论性的、非量化的、以实务为基础的规范取向;在研究方法上，大多是采用个案研究法，因此,Ｐ途径代表公共事务管理的“柔性面”，政策分析则代表公共事务管理的“硬性面”。
2、B途径的公共管理
在20世纪７0年代,企业行政管理学院受管理思潮的影响,开始重视工商政策与管理战略,不再着重于内部行政管理的机制与过程，于是纷纷改名为管理学院。
受此影响,一些公共管理学者发展起B途径的公共管理。
B与P途径的公共管理相比，有如下不同之处：
前者之课程设计依商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；
前者并不强调公共与私人组织的差异性,后者则特别凸显公共组织的特殊性;
前者企图与公共行政合流,后则企图摆脱公共行政,而形成一个独立的管理领域;
前者重视策略与组织间的管理,是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事与预算等问题;后者则强调政策与政治问题。
前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。
学者波兹曼对二者提出更深入的看法:
P一心一意想划清与传统公共行政的关系,B的公共管理学者与行政学者,特别是认同“公共行政即管理学”的学者，有较密切的关系与相似理念。
Ｐ的公共管理学者认为公私部门管理有别,Ｂ不认为公私部门的管理有什么质的差异，而主张以较严谨的态度发展实证理论来描述与解释公私部门的异同。
在此前提下,他们偏好、认同并接受企业管理的概念与工具,并将之引入运用于公共部门的管理上。
P几乎完全依赖案例研究为获取知识的工具,B兼采案例研究与量化研究作为教学研究的方法。
P的公共管理者长于个案的处理与分析,B的公共管理者比较重视学术的研究与理论的建构，长于从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法。
P的公共管理学者以高层管理者——特别是政治性任命人员——为主要教学研究对象,B的公共管理学者以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究对象。
公共管理学之特质
（1）公共管理基本上是一个整合性的概念。
（2）公共管理是将私部门的管理手段运用于公共部门,但并未改变公共部门的主体性。
（3）公共管理重视与外部环境的关系,强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
（４）公共管理不完全等于“政府管理”,而意味着一种新治理。
（5）公共管理强调价值调和与责任。
（６）公共管理关注和重视政府改革与再造。
（7）公共管理是一个科际整合的研究领域。
1、3公共管理的特质以及与私部门管理的区别
二者的差异:
在政治权威与经济权威方面：
公共管理的主体乃为政府，政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行者,所以许多公共管理活动本身即有强制性,当人民有违反法令的事情发生时，其便可以在职权范围内依法予以处理,而其他组织则不具有这种公权力。
私部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威非政治权威,非公权力的行使,可称之为市场的权威或经济的权威。
这种权威非制度与法律所授予，而是来自经济性的市场力量。
在多元制衡与自主性方面：
政府部门通常处在各种政治力量相互作用之中,因此，公共管理过程,充满了政治的气氛。
在集权国家，更是受到少数专权者的摆布。
在此情况下,公共管理的自主性自然受到影响。
而私部门的管理,固然也受到外在各种权威的影响,受政治环境的影响,但这种影响与公共管理不可比拟。
公共管理只有有限的管理自主权但却有复杂的政治界面,而工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。
在公共利益与私人利益方面:
政府具有促进和实现公共利益的义务和责任,这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。
公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点,否则,公共管理者便成为私利的谋取者，而不是公益的信托者。
而私人企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。
在法的支配与意思自治方面:
在法治国家,一切组织的运作需在国家法律框架下进行,这是一个基本规则,其目的是更大地保障私领域的权益，从而减少暴政的侵害。
对于私领域的管理而言，相比较于公共管理的严格受法的支配而言，其更多的遵循的是契约自由和意思自治,拥有高度的管理裁量权,其内部管理和外部的交易活动完全可以自己的意思而为之。
在政府与市场方面:
政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。
具体而言：
（1）垄断与市场。
私部门所提供的产品和服务,多有竞争者。
反之，公部门所提供的服务,往往只有一家,往往缺乏竞争的压力。
（2）公共产品与私人产品。
政府部门提供的是公共产品或准公共产品，这些产品和服务具有不可分割性、非排他性;而私部门提供的产品和服务为私人产品,是可以分割的、排他的，价格也是可以衡量的。
（3）自由与依赖。
消费者在购买私人产品时，可以自由选择;而公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主决定的权利。
（4）利润与支持。
私部门大都以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意，顾客导向很容易成为其经营的目标；而政府往往缺乏服务的动机。
在多元理性与经济理性方面:
政府治理中的理性往往是多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑,如效率与平等、改革与稳定、个人利益与公共利益的平衡等等。
私部门的管理大多为工具的经济理性的考虑,而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。
１、4新公共管理
自２0世纪80年代以来，西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。
政府管理的运作发生了变化,由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。
这股浪潮，可被通称为“新公共管理”。
著名的公共管理专家胡德曾归纳了新公共管理的七个要点:
（1）即时的专业管理。
（２）标准明确与绩效衡量。
（3）强调产出控制。
（４）转向部门分权。
（5）转向竞争机制。
（6）强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。
（7）强调资源的有效利用。
法汉姆及霍顿综合其他各家的看法，提出新公共管理的特征:
（1）采取理性途径的方式处理问题，亦即在设定政策目标及阐明政策议题时特别强调战略管理所扮演的角色及作用。
（２）重新设计组织结构,其目的在于使政策制定与执行相分离，并且对服务的传输都必须建立起一个赋予责任的行政单位。
（3）改变组织结构,促进官僚体制更为扁平化,授权给管理人员,以利绩效目标的实现。
（４）依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就;发展绩效指标，使组织的成就能够被加以比较和测量，并据此进一步提供信息来作为未来决策的参考。
（5）改变现行的政策,使公共组织能被传统公共服务价值所支配的文化中,转换成“新公共服务模式”,强调与市场及企业价值相适应的文化。
（6）运用人力资源管理技术,其目的在于淡化集体主义的色彩而采取个人主义的途径,包括寻求动员员工的支持和承诺，来持续地进行结构与组织的变革。
（7）试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织,并发展一种将大众视为顾客、消费者及市民的“公共服务导向”，公共服务不再由专业的供给者来支配，而是以回应人民真正的需求来提供公共服务。
（8）以契约关系来取代传统的信托关系。
１、５公共管理:
现时代的挑战
政府治理的环境在现时代变得更为动荡、更为不平衡、更为复杂，更为变化多端。
公共管理面临着更加严峻的挑战：
关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题：
对于当代政府而言，良好的宪政意味着法治权威的确立、政府合法性的建立、政府治理体系的稳定、政府过程的有序等。
良好的宪政秩序对经济发展、社会繁荣、国家竞争力的发展都是不可或缺的。
作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府治理至为关键。
关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题:
公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色,这就是说它要致力于发展、宏扬民主治理过程的合法性。
既然民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序等价值如此重要，人民经过无数的流血与努力争取并将它写入宪法，构成民主法治社会的基本职能,那么，公共管理便有责任维护并发展这些基本价值,尽管这些价值之间可能是冲突的。
关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题:
关于回应全球化的挑战问题：
关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要:
关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题
如何应付越来越多的官僚腐败,重振公民对政府的信任问题
关于重振政府的治理能力问题
关于如何发展有效的组织体制问题
如何构建国家与社会的共同治理模式问题
公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理
重建公共管理的道德秩序
第二章 公共管理者的角色与知能
重点问题:
一般管理者的角色
公共管理者的特殊角色
公共管理者的知能
有效的公共管理者
2、1作为一般管理者的角色
亨利·明茨伯格曾经总结了八种研究管理者职能和角色的途径。
（1）古典学派
（2）伟人学派
（３）企业家学派
（4）决策理论学派
（5）领导有效性学派
（6）领导行为学派
（7）领导权力学派
（8）工作活动学派
管理者的十大角色——明茨伯格的观点
1、人际关系方面的角色：
着重于人际关系的建立与维系，具体包括三种角色：
挂名首脑、领导者、联络者。
2、信息方面的角色：
管理者在其组织内部的信息传递中处于中心地位，事实上是组织的“中枢神经”，他既是获取外部信息的焦点,也是传递信息的来源。
包括下列三项:
监听者、传播者、发言人。
３、决策方面的角色:
管理者对他的组织战略决策系统负有全面的责任,包括以下四个主要角色：
企业家、故障排除者、资源分配者、谈判者。
奎恩等人的观点：
2０世纪８0年代以及90年代,以奎恩为代表的一群学者,对管理行为进行了广泛的实证研究，出版了一本巨著——《成为以为卓越的管理者》，界定了八种管理角色:
导师、促进者、监督者、协调者、指导者、生产者、Brokｅr、革新者。
２、2作为公共管理者的特殊角色
学者们对此做了很好的阐发：
阿普里伯认为公共管理者除了不能忽视政治角色与公共性质外,应成为民主价值与公共利益的保卫者和提倡者。
哈特认为公共管理者应先具有公民和良民的身份，并在公共服务使命的召唤下,经由法定程序任命，所以他不仅娴熟政策执行技术,更应坚持与捍卫立国精神,保障和提升公民道德。
1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言”中，对公共管理者在民主社会治理中的角色的阐述,最具典范性。
在他们看来,公共管理者应扮演以下角色:
执行与捍卫宪法的角色、人民受托者的角色、贤明少数的角色、平衡轮的角色、扮演分析者和教育者的角色。
2、３公共管理者的技能
综合学者的研究，公共管理者的技能主要应包括以下几个方面:
1、技术性技能
2、人际关系技能
3、概念化技能:
所谓概念化技能，指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力。
4、诊断技能：
指针对特定的情境寻求最佳反应的能力,也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。
5、沟通技能
２、4有效的公共管理者
波兹曼和史陶斯曼认为理想的公共管理者有七个基本特质：
1、有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者
2、有效的公共管理者必须是不令人讨厌的
3、有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉
4、有效的公共管理者必须具有耐心
5、有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验
6、有效的公共管理者必须以民众为导向
7、有效的公共管理者必须善于分析与思考
2、5 面向未来的、具有前瞻力的公共管理者
莫根在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者如何进行有效的管理,提出了许多深刻而又具启迪的见解。
（1）未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。
（2）未来的公共管理者必须具备前瞻性管理的态度和技能，特别是“前瞻思考”、“由内而外”的管理能力。
（３）未来的公共管理者必须开发自己的领导技能。
（4）在信息社会中,组织的人力资源最为重要，公共管理者必须设法开发和调动组织中每一个人的知识、智慧和创造性潜能。
（５）未来的社会要求组织和成员加强学习、创新和创造性。
（６）组织结构的扁平化要求管理和控制的新路径。
（7）信息技术将改变许多组织的性质和结构,以及组织产品和服务的性质与生命周期。
未来的公共管理者必须理解如何利用人工智能开发新的产品和服务。
（8）未来的公共管理者必须发展一种能使他们应对混乱和不能界定情势的管理哲学和技术。
（９）除了了解和因应已经出现的变化趋势，未来的公共管理者,特别是高层管理者,必须寻找改变这些趋势的方法以便于管理。
第三章 公共部门的角色
重点问题
公共部门的性质
市场失灵的理论
市场经济中的政府职能
政府治理工具与政府治理工具的选择
政府失灵的原因与表现
3、１公共部门的性质与需要
公共部门的性质:
公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果。
公共部门的需要（公共部门存在的必要性）:
公共经济学家马斯格雷夫从经济的角度解释了公共部门存在和需要的原因。
认为：
公共部门的需要部分原因是政府的普遍指导,反映了某些与消费者选择和分散决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，然而这不是主要原因，更重要的是市场机制事实上无法单独地发挥全部的经济作用，在某些方面，需要公共政策的指导、修正和补充:
（１）市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据,这意味着自由地进入市场而不存在障碍,要获取这些条件,就需要政府的调节或其他措施。
（2）在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方,也需要政府调节。
（3）没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。
（４）某些具有生产特点或消费特色的货物,即使排除了竞争上的障碍,亦无法通过市场得到供应，于是发生外在性问题，需要公共部门解决。
（５）因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。
（6）市场机制,尤其在一个高度发达的金融体系中,未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长率,要达到这些目标，则需要公共政策。
（７）从公共和私人观点看,估价将来消费所用的贴现率是可能不同的。
3、2 市场机制、市场失灵与政府干预
在现实经济的运作中，价格的决定在多数情况下并不是人为的操纵，而是“看不见的手”发挥功能的结果。
这双看不见的手就是供需法则。
当某种物品有超额需求时，价格会自动升涨,反之，价格下降。
各个市场相互影响，价格会不断变动,而后自动趋于平衡。
因此，价格具有自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联在一起，形成相互依赖关系的这种市场的自动调节功能便称之为“市场机制”。
市场失灵，简单来讲，便是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。
市场失灵包括两种情况：
一是市场机制无法将社会资源予以有效配置,二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。
概括起来，传统上人们列举的市场失灵的清单包括:
1、公共产品的提供
2、市场经济中的垄断
３、市场经济的外部性:
有两种主要情况：
外部经济与外部不经济。
外部经济:
指某一经济活动或某一项目所产生的效益被与该项目无关的人所享有。
外部不经济:
指某一企业的经济活动所造成的经济损失而企业并不承担外部成本的情况。
4、市场波动与经济的不稳定性
５、市场经济下的收入不平等
3、３市场经济中政府的经济职能
概括起来,在市场经济条件下,一般的或基本的角色或职能主要有以下几个方面：
1、提供经济发展的基础结构
政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则以及框架。
他们包括：
界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。
２、组织各种各样公共物品和服务的供给
3、共有资源和自然资源的保护
4、社会冲突的调整和解决
5、保护并维持市场竞争
6、收入和财产分配的调节
7、宏观经济的稳定
3、4政府治理工具的选择
政府的治理工具
治理工具:
又可称之为政策工具或政府工具,它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径，政策工具乃是政府治理的核心,没有政策工具便无法实现政府的目标。
当代政府的治理工具,在公共物品和服务的提供方面,其方式有十种:
政府部门直接提供、政府部门委托其他部门提供、签约外包、经营特许权、补助、抵用券、市场运作、志愿服务、自我协助、政府贩售。
学者林德和彼得斯认为，政府政策工具是多元性的,他们认为，政府的治理工具主要包括:
命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约。
政府治理工具的选择
在经济学上,政策工具的选择因经济主张不同而有所不同。
福利经济学认为:
国家为了大众的福利应该积极干预市场失灵的状况,因此倾向于强制性的工具（如政府管制、公营企业、直接提供产品和服务）以及混合性的工具（如提供信息与劝戒、政府补助、征税）。
而新古典经济学则认为强制性或混合性的工具仅适宜于纯粹的公共产品,国家不应该干预市场。
学者胡德从政治的观点分析政策工具的选择。
他认为政策工具的选择不是技术或经济理论的思考问题,而是信任与政治事务问题。
人们在进行政策选择的时候，通常受制于四个因素:
资源限制、政治压力、法律限制以及过去工具选择的失败的教训。
他同时认为,当代政府已经无法采取强制性的工具，而呈现出采取非强制性的工具倾向。
3、5政府失灵
所谓政府失灵：
指由于政府机制存在的本质上的缺失,而无法使资源配置效率达到最佳的情形。
依据学者的研究,典型的政府失灵的类型及其原因在于以下几个方面：
成本和收益的分离:
过剩和成本提高
政策制定的复杂性和低质的政策
内部性问题：
预算增长；大机构规模,追求工作人员数量的扩张;控制信息使之转化为有价值的产品或权力。
政府组织的低效率
另一种分配的不公平：
由政府活动产生的分配公平,通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力和特权上。
寻租:
指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。
寻租是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻租者从政府那里寻到了某种特权,从而某项资源具有垄断权,或者任何其他方面的政府庇护以保证寻租者按自己的意愿生产。
政策执行的无效率
所有制残缺：
对那些用来确定“完整的”所有制权利束中的一些私有权的删除。
第四章公共部门战略管理
重点问题：
战略管理的性质、特征
战略管理的过程
战略规划与战略管理
SＷＯT分析与战略规划
公共部门战略管理的效果与限制
公共部门战略管理的改进
4、1公共部门战略管理的性质
战略与战略管理
战略:
在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。
从某种程度上来说,战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术,而策略则是使用这些资源中的一部分,以获取整体目标中部分目标的达成。
战略管理：
管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。
也可以被界定为：
制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。
战略管理的基本特征:
（1）战略管理是未来导向的。
（2）战略管理着重于较长远的、总体的谋略。
（3）战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。
（４）战略管理是直觉和理性分析的结合
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