苏州老年人优待办法.docx

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苏州老年人优待办法

《苏州市老年人优待办法》（修订）

立法后评估报告

苏州市民政局

内容概要：

为了对《办法》的实施情况进行全面客观的评价，市民政局成立了以李永根局长为组长的立法后评估工作领导小组，制定了评估方案，主要包括评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排、经费使用和组织保障等。

《办法》对于维护老年人合法权益、提高全社会敬老、养老、助老的意识，具有不可替代的作用。

客观地看，《办法》原先制定的各项优待标准明显偏低，优待内容还须增加、优待范围也须扩大，建议对《办法》进行适当修改，以发挥更大的作用，取得更多的社会效益。

同时，立法后评估内容为了保持与上位法的一致性，鉴于新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》将于今年7月1日起施行，对《办法》的修改应与《中华人民共和国老年人权益保障法》的表述尽可能一致。

一、立法概况

近年来，苏州经济社会取得了突飞猛进的发展，苏州老年人口数也从2000年的不足100万上升到2006年底的118万。

为了更好地维护老年人的合法权益，着力构建多元化养老服务体系，不断提高老年人社会保障水平，努力丰富老年人的精神文化生活。

市民政局着手对2002年制定的《苏州市老年人优待办法》进行修改，在充分征求各部门和各市、区意见后，提交市政府颁发了《苏州市老年人优待办法》（修订）（以下简称《办法》）。

自《办法》2007年立法至今，已经过去了五年时间。

《办法》共12条，包括游览文体活动优待、交通优待、医疗优待、长寿优待、养老服务优待、法律服务优待等内容。

二、立法后评估的基本概况

（一）立法后评估工作的法律依据

《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府令第54号）第三十四条规定：

“制定机关应当开展规范性文件制定后评估活动。

规范性文件制定后评估的具体办法，按照国家和省有关规定执行”。

《苏州市规章立法后评估办法》（苏州市人民政府令第98号）第七条规定：

“规章有下列情形之一的，应当进行立法后评估：

（一）事关经济社会发展全局和涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满三年的，其他规章实施满五年的；

（二）拟废止或者作重大修改的；（三）拟上升为地方性法规的；（四）人大代表、政协委员提出较多意见和建议的；（五）行政复议、行政诉讼反映出较多问题或者公众、新闻媒体提出较多意见和建议的；（六）市人民政府认为需要评估的。

”

第二十八条规定：

“规范性文件或者重大行政决策的后评估工作，可以参照本办法执行。

”

鉴于《办法》实施以来已满五年、涉及老年人切身利益，且拟作出重大修改，故将其列入本次立法后评估。

（二）立法后评估工作过程

为了对《办法》的实施情况进行全面客观的评价，市民政局成立了以李永根局长为组长的立法后评估工作领导小组，负责对《办法》立法后评估的领导工作。

为了保证评估结论的客观性、公正性和专业性，我局根据《评估办法》第六条之规定，通过竞争性谈判的方式，聘请潘良为《办法》立法后评估活动的项目法律顾问，委托专业法律工作者全程参与评估工作。

潘良接受评估委托后，制定了评估方案，主要包括评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤和时间安排、经费使用和组织保障等。

在《办法》立法后评估实施阶段主要开展了以下工作：

1.发布评估公告。

根据《市政府关于印发2012年立法有关工作计划的通知》之要求及《评估办法》第五条之规定，《办法》作为首批进行立法后评估的政府规范性文件之一，由苏州市民政局负责具体实施评估活动。

2012年3月，我局在中国苏州网站、姑苏老年网、苏州市民政局网站、城市商报、老年之声广播等媒体上，发布了《<苏州市老年人优待办法>（修订）立法后评估公开征求意见的公告》，向本市各级国家机关、社会团体、教学研究机构以及其他单位和个人征求意见。

2.开展调查研究，通过多种途径搜集整理评估意见和建议。

我局对《办法》中涉及到的相关群体采取调查问卷、座谈会等形式广泛征集意见。

具体情况如下：

①调查问卷。

为了充分做好基础调研工作，广泛听取各方意见，了解不同的社会群体对于《办法》的认知情况及立法建议，有针对性设计了调查问卷，并组织开展了立法后评估问卷调查活动。

②座谈会。

《办法》涉及的相关社会群体征求意见座谈会是向管理相对人征集意见的又一种形式。

座谈会邀请了办法涉及到的相关政府部门、老年社会团体、各市老龄工作部门以及部分老年人代表，对于《办法》本身、实施后取得的社会效果、管理中存在的问题、对今后立法的建议等有关方面征询了意见。

③文献调查。

包括对与评审对象相关的法律、法规、规章、规范性文件的调查和研究。

3.汇总和分析评估意见、建议，并得出初步结论。

4.召开专家论证会，听取专家对评估报告的意见和建议。

5.召开评估小组讨论会，形成最终的报告文件。

三、立法后评估内容

（一）合法性标准

根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，所谓合法性标准即制定的规范性文件是否符合立法权限、立法程序，是否违背上位法的规定。

1.合法性审查的依据

规范性文件制定应遵循《江苏省规范性文件制定和备案规定》以及《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》的规定。

经审查，根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条第二款第

（二）项的规定以及《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》第六条第二项的规定，市人民政府所属工作部门是规范性文件的制定机关，故本《办法》制定主体符合规定。

《中华人民共和国老年人权益保障法》第四条规定：

“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利。

”

《江苏省老年人权益保障条例》第十九条规定：

“县级以上地方人民政府应当……根据本地区经济社会发展水平为老年人提供社会优待。

”

根据上述规定，本《办法》制定权限符合规定。

3.《办法》制定程序是否符合《江苏省规范性文件制定和备案规定》以及《苏州市规范性文件制定和备案审查规定》的规定。

经审查，《办法》由市民政局制定，由苏州市人民政府于2007年以政府规范性文件的形式按照有关政府信息公开的规定，向社会公布。

故本《办法》的制定程序符合规定。

4.《办法》立法冲突的审查

（1）与《办法》规范客体相近的上位法有：

《中华人民共和国老年人权益保障法》（1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自1996年10月1日起施行；２０１２年１２月２８日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订，2013年7月1日起施行）

《关于加强老年人优待工作的意见》（2005年12月26日全国老龄办等20个部委办局联合颁发，全国老龄办发[2005]46号）

《江苏省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》（江苏省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议于1999年10月30日通过，现予公布，自2000年1月1日起施行）

江苏省政府办公厅《关于进一步做好老年人优待和服务工作的通知》（苏政办发[2007]98号）

《苏州市老年人优待办法》（2002年10月11日苏州市人民政府颁布，苏府[2002]104号）

（2）《办法》与上位法之间无冲突，并在具体优待标准上高于上位法的规定。

（二）合理性标准

根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，合理性标准即公平、公正原则是否得到体现，各项管理措施是否必要适当，法律责任的设定是否与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

通过座谈会和问卷调查，我局认为《办法》在实施以来体现了公平、公正的原则，且适用的对象未提出在实施以来在公平公正性上存在疑问，但是实践中发现还存在一些问题。

1.老年人优惠乘坐公交车仅限于市区，苏州的五个县级市老年人到苏州市区乘坐公交车不能享受优惠政策；

2.外地老年人到苏州乘坐公交车享受优惠政策需要购买保险等手续，形式上看是与苏州老人享受了同城待遇，但实质上是提高了外地老人在苏享受优惠政策的门槛；

3.第二条第三款中，免费参观不含世界遗产地，而世界遗产地恰恰是老年人比较喜欢游览的公园；

4.第七条第二款中“公证机关在办理老年人遗嘱公证时，对持有《老年证》的减半或免收公证费，对持有《高龄证》的免收公证费”，其中对遗嘱公证中涉及财产公证时，理当收取合理的公证费用。

（三）协调性标准

根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，协调性标准即规范性文件与同位阶的规范性文件以及国家政策是否存在冲突，要求建立的配套制度是否完备、互相衔接。

《办法》制定当时与同位阶的规范性文件以及国家政策不存在冲突，但在实施过程中出现了冲突，主要有以下几个方面：

1.第一条中“老年人凭老年证、高龄证享受各项优待”，从2011年起，苏州普遍推行市民卡（兼社会保障卡）制度，每个老人都有市民卡，且可以一卡通用，应当增加使用市民卡即可享受各项优待政策。

2.第二条中苏州博物馆半价购票，而现实是苏州博物馆已对所有人免费开放；

3.第二条“上款

（一）

（二）项的参观游览免费或优惠，均不含重大园事活动，并限于各参观游览点的第一道门票”，其中对重大园事活动没有进行明确定义，为公园拒绝给予老人免费或优惠政策提供了理由。

4.第四条第三款“其他老年人按有关规定每三年免费体检一次”，从去年起，人社部门已经修改为“每两年免费体检一次”。

5.第五条长寿优待中“

（一）本市户籍年满100周岁及以上的老年人，每人每月可领取不低于200元的长寿补贴；在每年老年节期间再发给每人不低于1000元的敬老金。

（二）本市户籍90~99周岁的老年人，在每年老年节期间发给每人不低于600元的敬老金。

上款各项补贴均由老年人居住地县级市、区人民政府负责发放，其中平江区、沧浪区、金阊区按市、区财政比例共同承担，在养老服务事业费中列支”。

由于我市从2011年3月起，长寿优待更名为尊老金制度，发放年龄已从90周岁以上降低到了80周岁以上，标准也都有了相应提高。

6.第六条第一款中：

“对生活自理有困难的，年满60周岁的“三无”、低保、低保边缘孤寡老人、市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨，年满75周岁的当地（苏州市范围内，下同）无子女照顾、子女残疾的老年人提供居家养老援助服务；对生活不能自理需要进机构养老的“三无”老人，由当地政府安排进机构养老；对生活困难且不能自理需要进机构养老，年满60周岁的市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨、无子女亲属的孤寡老人，年满75周岁当地无子女照顾、子女残疾的老年人,当地政府给予按入住养老机构收费标准（不含医疗费、伙食费）的20%减免”。

而现行政策中无论是养老援助对象的年龄、还是援助对象的范畴、优待的方式、标准等均有较大幅度的改变；

7.第六条第三款中：

“本市户籍“三无”、“五保”老人去世后，其基本丧葬费用全免；持《低保边缘救助证》的老人及低保家庭中的老年人去世后，按殡仪馆规定的基本丧葬服务费用减免50%”，现行政策是“基本丧葬费用全免”。

（四）可操作性标准

根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，可操作性标准即规定的制度是否切合实际、易于操作；规定的措施是否高效、便民；规定的程序是否正当简便。

《办法》第三条第三款中：

“火车站对老年人实行优先购票、检票的优待服务”，实际上没能得到很好执行。

特别是在高铁检票服务上，没有对老年人实行提前检票，检票时间仅提前几分钟闸机放行，老年人如果乘坐高铁，很有可能因时间太短无法上车。

（五）立法技术性标准

根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，立法技术性标准即立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规范性文件的正确、有效实施。

经评估，《办法》存在如下问题：

苏州市区划发生改变。

《办法》第四条：

“上款各项补贴均由老年人居住地县级市、区人民政府负责发放，其中平江区、沧浪区、金阊区按市、区财政比例共同承担，在养老服务事业费中列支”。

现应变更为“上款各项补贴均由老年人居住地县级市、区人民政府负责发放，其中姑苏区按市、区财政比例共同承担，在养老服务事业费中列支”。

六个“老有”的目标修改为五个“老有”。

《办法》第八条：

“实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的目标”现应修改为“实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐的目标”（源自《中华人民共和国老年人权益保障法》的内容）。

（六）绩效性标准

根据《苏州市规章立法后评估办法》的规定，绩效性标准即规章是否得到普遍遵守和执行，是否有效地解决行政管理中存在的问题，是否实现预期的立法目的，实施后取得的经济社会效益是否明显高于规范性文件制定和执行的成本。

⑴调查问卷。

为充分做好基础调研工作，广泛听取各方意见，了解管理方、发布人与公众对《办法》的了解情况及立法建议，我局有针对性地设计了调查问卷，共发放调查问卷150份，收回150份。

⑵座谈会。

我局先后召开了老龄委成员单位、各市区老龄办、老年人代表座谈会，了解《办法》贯彻执行过程中的意见建议。

⑶《办法》实施以来的绩效

《办法》实施以来，全市对老年人的优待范围不断扩大、优待幅度更加广阔、优待标准逐步提高，达到了预期的立法目的。

比如：

长寿补贴从90周岁以上降低到80周岁以上，健康体检从每三年一次缩短到每两年一次，基本丧葬费用从只对特殊对象减免扩大到全部免除等。

四、评估结论及立法建议

（一）评估结论

从社会评价角度，《办法》实施效果为“好”。

社会各界对优待办法的贯彻执行情况总体是满意的，各项规定均能得到较好地贯彻落实。

从管理客体角度，《办法》实施以来，各级人民政府、老龄委各成员单位认真贯彻落实各项优待工作，实现了让老人优先享受经济社会发展成果的立法目的。

根据上述分析，《办法》对于维护老年人合法权益、提高全社会敬老、养老、助老的意识，具有不可替代的作用。

客观地看，《办法》原先制定的各项优待标准明显偏低，优待内容还须增加、优待范围也须扩大，建议对《办法》进行适当修改，以发挥更大的作用，取得更多的社会效益。

（二）立法建议

为了保持与上位法的一致性，鉴于新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》将于今年7月1日起施行，对《办法》的修改应与《中华人民共和国老年人权益保障法》的表述尽可能一致。

1.第一条中“老年人凭老年证、高龄证享受各项优待”，修改为“老年人凭身份证（市民卡、老年证、高龄证）均可享受相应优待项目”。

2.第二条中“收取门票的旅游景点和苏州博物馆，按次购票半价优惠”，应修改为“收取门票的旅游景点按次购票半价优惠”；

3.界定“重大园事活动”的范围，且限制每年重大园事活动时间不能超过60天。

4.第四条第三款“其他老年人按有关规定每三年免费体检一次”，修改为“60周岁以上老年人每年免费体检一次”。

5.第五条长寿优待中“

（一）本市户籍年满100周岁及以上的老年人，每人每月可领取不低于200元的长寿补贴；在每年老年节期间再发给每人不低于1000元的敬老金。

（二）本市户籍90-99周岁的老年人，在每年老年节期间发给每人不低于600元的敬老金。

上款各项补贴均由老年人居住地县级市、区人民政府负责发放，其中平江区、沧浪区、金阊区按市、区财政比例共同承担，在养老服务事业费中列支”。

修改为“

（一）本市户籍年满100周岁及以上的老年人，每人每月可领取不低于300元的尊老金；在每年老年节期间再发给每人不低于1000元的长寿补贴。

（二）本市户籍90-99周岁的老年人，每月可领取不低于100元的尊老金。

（三）本市户籍80-89周岁的老年人，每月可领取不低于50元的尊老金。

上款各项补贴均由老年人居住地县级市、区人民政府负责发放，其中姑苏区按市、区财政比例共同承担，在养老服务事业费中列支”。

6.第六条第一款中：

“对生活自理有困难的，年满60周岁的“三无”、低保、低保边缘孤寡老人、市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨，年满75周岁的当地（苏州市范围内，下同）无子女照顾、子女残疾的老年人提供居家养老援助服务；对生活不能自理需要进机构养老的“三无”老人，由当地政府安排进机构养老；对生活困难且不能自理需要进机构养老，年满60周岁的市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨、无子女亲属的孤寡老人，年满75周岁当地无子女照顾、子女残疾的老年人,当地政府给予按入住养老机构收费标准（不含医疗费、伙食费）的20%减免”。

修改为“对日常生活需要介助或介护的三无、五保对象、低保和低保边缘孤寡老人、市级以上劳动模范、优抚对象、归国华侨，二无（无子女、无劳动能力）困难老人、独生子女家庭的困难老人、苏州市范围内无子女照顾或子女残疾的困难老人，按照介助老人500元、介护老人700元的标准，每月发放养老援助券”。

7.第六条第三款中：

“本市户籍三无、五保老人去世后，其基本丧葬费用全免；持《低保边缘救助证》的老人及低保家庭中的老年人去世后，按殡仪馆规定的基本丧葬服务费用减免50%”，应修改为“本户籍老人去世后，基本丧葬费用全免”。

8．增加资助“三项保险”的内容。

具体为：

资助70周岁以上老年人人身意外伤害保险、养老机构综合责任保险、居家养老护理责任保险。

市福彩公益金每年安排相应经费给予保障。

《苏州市老年人优待办法》（修订）

为弘扬中华民族敬老养老助老的传统美德，不断提高老年人的生活质量，切实构建和谐社会。

根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《江苏省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》和江苏省人民政府办公厅《关于进一步做好老年人优待和服务工作的通知》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第一条凡具有本市户籍、年满60周岁的公民，均属优待对象。

凭本人居民身份证，60至69周岁的老年人可申请办理《老年人优待证》（以下简称《老年证》）；70周岁以上的老年人可申请办理《高龄老年人优待证》（以下简称《高龄证》）。

苏州市的《老年证》、《高龄证》统一印制，由各县级市、区老龄办负责免费向老年人发放。

第二条游览、文体活动优待

（一）凡年满70周岁及以上的老年人凭《高龄证》或身份证等有效证件，可免费参观游览我市的公园、风景名胜区、旅游景点和公益性文化设施。

（二）本市、省内60至69周岁的老年人凭《老年证》或身份证等有效证件，可免费参观游览我市的公园（不含世界遗产地）、风景名胜区和公益性文化设施。

收取门票的旅游景点和苏州博物馆，按次购票半价优惠。

（三）苏州东园、怡园、盘门等景点早晨向持证晨练的老年人免费开放。

（四）公共体育场馆设施为老年人健身和老年文艺团体活动提供方便及优惠服务。

苏州市区影剧院要为老年文艺团体演出和老年组织举办大型活动优惠提供场地，并在每周二上午为老年人实行票价减半优惠。

上款

（一）

（二）项的参观游览免费或优惠，均不含重大园事活动，并限于各参观游览点的第一道门票。

第三条交通优待

（一）本市市区户籍（指七个区，下同）60至69周岁以上的老年人，在购买专项乘车保险后，可购买IC卡老年月票，乘坐市区指定线路的公交车。

（二）本市市区户籍70周岁及以上的老年人，在购买专项乘车保险和办理乘坐市区公交车高龄卡后，持卡免费乘坐市区公交车。

（三）火车站、长途汽车站和轮船码头，对持有《老年证》和《高龄证》的老年人实行优先购票、检票的优待服务；各地候车、船室应当设置一定数量的老年人专用席位。

第四条医疗优待

（一）医疗机构应为老年人就医提供方便和优先优惠服务。

提倡各级医疗机构减免老年人普通门诊挂号费和贫困老年人家庭病床出诊费。

（二）各级各类医疗卫生机构要积极创造条件开设老年病门诊，并在挂号、就诊、划价、收费、配药、住院等窗口设置“老年人优先”标志，对老年人优先照顾；有条件的医疗卫生机构应为患有慢性病或行动不便的老年人设立家庭病床，提供上门服务。

（三）本市户籍100周岁及以上的老年人每年免费体检一次；其他老年人按有关规定每三年免费体检一次，由各地相关部门组织实施。

第五条长寿优待

（一）本市户籍年满100周岁及以上的老年人，每人每月可领取不低于200元的长寿补贴；在每年老年节期间再发给每人不低于1000元的敬老金。

（二）本市户籍90~99周岁的老年人，在每年老年节期间发给每人不低于600元的敬老金。

上款各项补贴均由老年人居住地县级市、区人民政府负责发放，其中平江区、沧浪区、金阊区按市、区财政比例共同承担，在养老服务事业费中列支。

第六条养老服务优待

（一）政府对特殊困难的老年人实施养老援助服务。

对生活自理有困难的，年满60周岁的“三无”、低保、低保边缘孤寡老人、市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨，年满75周岁的当地（苏州市范围内，下同）无子女照顾、子女残疾的老年人提供居家养老援助服务；对生活不能自理需要进机构养老的“三无”老人，由当地政府安排进机构养老；对生活困难且不能自理需要进机构养老，年满60周岁的市级（含）以上劳模、重点优抚对象、归国华侨、无子女亲属的孤寡老人，年满75周岁当地无子女照顾、子女残疾的老年人,当地政府给予按入住养老机构收费标准（不含医疗费、伙食费）的20%减免。

（二）符合享受城乡最低生活保障条件的70周岁以上的老年人，其保障待遇在最低生活保障标准的基础上增加20%;城市“三无”老人和农村“五保”老人其保障待遇在最低生活保障标准的基础上增加40%。

（三）本市户籍“三无”、“五保”老人去世后，其基本丧葬费用全免；持《低保边缘救助证》的老人及低保家庭中的老年人去世后，按殡仪馆规定的基本丧葬服务费用减免50%。

（四）本市户籍的贫困纯老年人户，符合廉租房保障条件的优先纳入廉租房保障范围。

（五）经县级以上民政部门认定的敬老院、托老所、老年公寓、社会福利院等为老服务的社会福利机构，所使用的水、电、煤气费按照当地居民价格标准收取；电话费按居民住宅电话费标准收取；有线电视初装费按半价收取。

（六）水电、燃气、电信、邮政、商业等各个行业和社区服务单位，应为老年人提供优质、优惠、优先的服务和照顾，提倡为有特殊困难的老年人上门服务，满足老年人的特殊生活需求。

第七条法律服务优待

（一）各级法律服务机构优先向老年人免费提供法律咨询。

对侵犯老年人合法权益的申诉、控告和检举，司法机关应当及时受理，优先办理。

对符合法律援助条件的老年人，各级法律服务组织应当及时提供法律援助，其应承担的诉讼费用，可以申请减免。

（二）公证机关在办理老年人的扶养、赡养的协议公证及申办遗嘱公证的，对持有《老年证》的老年人减半或免收公证费，对持有《高龄证》的老人免收公证费。

第八条本市各级人民政府（管委会）及有关部门，应当根据经济社会发展的情况，逐步增加对老年事业的投入，完善对老年人的社会保障制度，改善和保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，提高为老年人优待服务的水平，使老年人共享经济社会发展的成果，实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的目标。

第九条本市各级国家机关、企事业单位、社会团体、群众自治组织和公民，都应当按照本办法履行优待服务老年人的职责和义务，并在服务场所设置对老年人优先、优待等标志。

各有关部门应当在各自的职责范围内协同实施本办法，不得以任何理由和借口，取消老年人应该享受的优待项目和内容。

第十条市老龄工作委员会负责对本办法在全市范围贯彻落实的指导和协调。

市老龄工作委员会办公室要加强与各地区各部门的联系，并做好贯彻落实本办法的检查和督促工作。

第十一条各县级市、区人民政府（管委会）可根据本办法，结合当地实际，制定老年人优待实施细则，并认真贯彻落实。

第十二条本办法自2007年12月1日起实行。

2002年制定的《苏州市老年人优待办法》同时废止。