汶川地震应急处置与救援阶段评估报告.docx
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汶川地震应急处置与救援阶段评估报告
汶川地震应急处置与救援阶段评估报告
前言
公元2008年5月l2日14时28分，天摇地动，山河破碎，生命陨灭。
以四川汶川映秀为中心爆发的8.0级特大地震，不仅是新中国成立以来我国发生的破坏性最严重、受灾区域最广、救灾难度最大的一次自然灾害，也是人类地震史上影响范围最大、破坏力最强的地震之一。
在经历了举国一致、气壮山河的抗震救灾之后，胡锦涛同志在全国抗震救灾表彰大会上指出：
“在这场波澜壮阔的抗震救灾斗争中，我们积累了应对突发事件、抗击特大自然灾害的宝贵经验，也从中收获了许多极其宝贵的启示……自然灾害给人类带来磨难，同时又促使人类更加自觉地去认识和把握自然规律、增强抵御自然灾害的能力，进而推动人类文明进步。
一个善于从自然灾害中总结和汲取经验
教训的民族，必定是日益坚强和不可战胜的。
”
8万多个鲜活生命的代价，近万亿财富的瞬间灭失，应当换来我国政府和人民对于巨灾应对管理的意识的增强、知识的丰富、制度的完善和能力的提升。
为了系统总结汶川地震应急处置的基本经验，完善中国巨灾应对管理体系，进一步提高防灾减灾能力和处置突发公共事件能力，最大限度地减少自然灾害造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全，进一步加强各级党委政府和领导干部的应急管理能力建设，我们借鉴国际做法和惯例，针对我国实际，组织开展了《汶川地震应急处置与救援阶段评估报告》的研究和撰写。
我们力求以一种对历史的负责，对逝者的尊重，对规律的敬畏，对未来的期许的态度来对待这项光荣而艰巨的任务。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件应对包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等活动，本评估报告以汶川地震应急处置与救援阶段为主要评估对象，评估时段从5月12日地震发生时起，至9月19日颁发《汶川地震灾后恢复重建总体规划》止。
鉴于这次汶川特大地震震中在四川汶川，极重灾区10个县（市）均在四川境内龙门山地震断裂带上，本评估报告评估地域范围主要限于四川地震灾区。
“5-12”波川特大地震发生的区域，山川秀美，文化厚重。
震波所及，天翻地覆。
且范围之广，创伤之巨，难以想象；应对之复杂，救援之艰难，超乎寻常。
消息传来，举国共赴，各方驰援。
抗击巨灾于已降，救援生命于濒危。
地震概况
（一）震区的基本情况
1．震区范围广，行政区域多
汶川特大地震震中在四川汶川映秀，但地震断裂带一直延伸到300公里以外的青川。
随后发生的余震，也广泛分布于从汶川到青川的龙门山区。
震区涉及3个省、12个地级行政区域。
地震造成严重受灾县（市、区）共51个，其中极重灾区县（市、区）10个，全部在四川省；41个重灾县（市、区）有29个在四川省。
四川省分布于震区的县（市、区）有39个。
因此汶川特大地震震区范围较广，涉及的行政区域较多。
2．自然条件复杂，自然资源丰富
第一，地貌类型多样、以山地为主，地势高差大。
区域为我国第一级阶梯向第二级阶梯的过渡地带，西部主要为高原边缘、中部为中高山山地地貌、东部为山前平原和低山丘陵。
山地分布最为广泛，地震的核心区龙门山区就是典型的山地。
位于西部的四姑娘山海拔为6250米，为区域内最高点；东南部岷江流出龙门山处海拔则仅为780米，相对高差约5000米，而两地直线距离约50公里，在如此小的区域内出现这样大的高差较为罕见。
内于区域地势上升强烈，岩石总体较为松散，河流侵蚀明显，使区域地表沟谷纵横，地形坡度陡，多“V”形河谷。
第二，气候差异明昂、垂直气候显著。
东部山地基带气候为亚热带湿润季风气候，西部山地为干热河谷气候。
内于区域山地较多而且海拔高，海拔高差大，立体气候昂著，各地气候差别也特别大，气温、降水、光照分布极不均衡。
区域降水分布季节不均，夏秋季节降雨较多，特别集中于5—10月降雨，易发生暴雨和洪涝灾害。
第三，河川纵横、水利工程密布。
区域河流较多，主要有岷江、沱江、涪江和嘉陵江等，均为长江支流。
区域建设了较多的水库、塘坝、水力发电站等水利工程，较为著名的有都江堰、紫坪铺、亭子口水利权纽工程、武都引水工程、宝珠寺水电站等。
据中国科学院成都山地灾害与环境研究所统计，在30个重灾县中，2007年底已建各类水库、塘坝等蓄水工程132563座，总供水能力为33．92亿市方米。
第四，生物资源丰富、旅游资源富集。
区域有高等植物达到5000多种。
拥有国家一级保护植物和动物分别为10种和14种。
汶川地震区是大熊猫主要牺息地和大熊猫野生种群的分布区，分布有全国大熊猫种群的70％。
区域建设了较多的自然保护区，其中国家级自然保护区数量达到10个，卧龙、九寨沟和黄龙寺被列入了世界人与生物圈保护网。
区域蕴藏了丰富的生态和历史文化旅游资源。
该区域有九寨沟、黄龙寺、都江堰一青城山、大熊猫牺息地4处世界遗产，有国家级风景名胜区9处。
还拥有2处国家5A景区、12个国家4A景区、9个国家地质公园、l5个国家森林公园、39个国家重点文物保护单位、8个中国优秀旅游城市。
拥有都江堰、阆中两座国家级历史文化名城，拥有绵阳、什邡等9座省级历史文化名城。
因此该区域是我国旅游资源最为富集的地区之一。
3．人口总数多，农村人口比重大，是我国羌族唯一聚居区
2007年，区域户籍人口1757.0万，人口密度为177.8人/平方公里。
农业人口和非农业人口分别为1345.3万和411.7万，分别占总人口的76.6％和23.4％，因此，农业人口占绝大多数。
区域居民主要为汉族，除此之外，还有大量的羌族和藏族，是我国唯一的羌族聚居区，我国羌族人口约32万，主要就集中在这里。
四川震区城市11座，绵阳市是区域唯一的大城市。
此外，区域还有28座县城。
区域的工业城镇映秀和汉旺规模也较大，人口过万。
区域还广泛散布着大量小城镇和农村居民点和工矿点。
4．经济发展水平差异较大
四川震区2007年地区生产总值（GDP）达到2166.06亿元，占全省的20.62％。
区域人均GDP为12328元，略低于全省12893元的平均水平。
但内部发展差异明佩，区域中的都江堰市、彭州市、什邡、绵竹、广汉、德阳市旌阳区、绵阳市涪城区、江油市、广元市利州区、汶川县、理县、九寨沟县、石棉县、宝兴县等14个县级区域人均GDP高于四川省平均水平，什邡、绵竹等为四川经济10强县；而其余25个县级区域人均GDP则低于四川平均水平。
2007年，区域人均GDP最高的县级区域为绵阳市涪城区，达到3.41万元，最低的广元市朝天区，为0.56万元，前者为后者的6.09倍。
5．历史悠久，文化厚重，藏羌文化特色明显
区域历史悠久，成都平原是我国长江流域的文明发源地之一。
长期以来，成都平原一直是我国西南地区重要的经济、文化中心。
在漫长的历史发展过程中，区域积淀了丰富的历史文化，保留了大量的历史文物古迹。
龙门山还是我国道教发源地，有道教圣地青城山。
成都平原和剑门蜀道也是我国三国文化的核心区，在中国文化中具有巨大的影响力。
区域是我国重要的藏羌文化走廊，是我国唯一的羌文化保护区，保留了大量的羌族特有的建筑、音乐、服饰、语言等文化，形成了一些羌族特有的文化活动。
（二）震情和灾情的基本特点
1．震级大，震源浅，烈度高，破坏力强
龙门山地震带位于四川盆地与青藏高原东缘之问。
由于印度板块与欧亚大陆板块碰撞及其向北推挤，造成了青藏高原的地壳向东挤出，使得应力在龙门山推覆构造带上高度积累，以至于沿映秀一北川断裂于2008年5月12日14时28分突然发生错动，产生强烈地震。
这是一次千年不遇的特大地震，震级大，震源浅，烈度高，地面运动强烈，破坏力极强。
震级达到里氏8.0级；震源仅为14公里；震中位于北纬31.0度，东经103.4度，即四川汶川县映秀旋口地区；最大烈度达到11度。
地震释放的能量相当于5600颗广岛原子弹爆炸所产生的能量。
而1976年，唐山大地震的能量释放约为400颗广岛原子弹的能量。
地震引起了地表位移与地裂，引起地表最大垂直位错量6.4米、最大水平位错量5.5米，并触发了大面积的滑坡、崩塌、堰塞湖、泥石流、地裂缝、地震陷坑和砂土液化，造成映秀、北川等城镇毁灭性破坏，使房屋倒塌，滑坡掩埋村庄、堵塞道路。
地震瞬间，地动山摇，山河改貌。
地震影响范围极广。
地震造成我国除新疆、黑龙江、吉林之外的31个省级行政区域有明显震感，其中以四川、甘肃、陕西三省震情最为严重。
大地震甚至波及到国外，泰国首都曼谷、越南首都河内、
菲律宾、日本等地均有震感。
地震造成的破坏范围极大。
地震烈度6度以上区域面积合计达440442平方公里，其中：
11度区面积约2419平方公里，以四川省汶川县映秀镇和北川县县城为两个中心呈长条状分布；10度区、9度
区、8度区面积分别约为3144平方公里、7738平方公里、27786平方公里；7度区和6度面积分别为84449平方公里和314906平方公里。
而1976年发生的唐山大地震，烈度11度区、10度区公里面积分别约为47平方公里和320平方公里，远远小于汶川地震同烈度区面积。
2．受灾面积广，大部分是农村地区
受灾总面积约44.04万平方千米，涉及四川、甘肃、陕西、重庆、云南、宁夏6个省（自治区、直辖市）。
其中四川省灾区面积27万平方公里。
四川灾区主要涉及阿坝、绵阳、德阳、成都、广元等20个州市，140个县（市、区），3765个乡（镇），灾区人口7067.15万人、2041．64万户，其中受灾人口4624万人。
这次地震导致北川县城成为废墟，汶川映秀镇、绵竹汉旺镇等城镇房屋建筑全部毁坏，都江堰市大部分房屋毁坏或破坏。
四川全省有1595个社区居委会房屋倒塌、受损，占居委会数量的30.20％。
这地震的极重灾区主要分布于龙门山的广大农村，四川全省有12939个村委会房屋倒塌、受损，占全省村委员会的30.98％。
3．人员伤亡严重
地震导致大量的人员伤亡。
四川、甘肃、陕西、重庆、贵州、云南、湖南、湖北、河南等9个省（直辖市）均有人员在地震中遇难。
截至2008年10月，“5·12"汶川地震全部灾区69227人遇难、374643人受伤、17923人失踪。
截至2008年7月15日，四川地震灾区已确认因灾遇难68684人、遗体安葬68669人、失踪18238人，受伤360358人。
截至2008年8月20日，灾后新增“三孤”人员1438人。
四川除攀枝花市和宜宾市之外的19个市州均有人员死亡，尤其以阿坝州、绵阳市、德阳市、成都市、广元市人员死亡和受伤特别严重，这5个市州人员死亡均超过4000人，其中前三者超过万人。
4．经济损失严重
第一，直接经济损失巨大。
地震造成的直接经济损失8451亿元，占我国2007年GDP的3.43％。
其中：
四川省直接经济损失7717.7亿元，占总损失的91.3％；甘肃占5.8％；陕西占2.9％。
主要的损失包括产业损失、房屋损失和基础设施损失三个方面。
其中，工业、农业和服务业直接经济损失占总损失的18.077％；在财产损失中，房屋的经济损失很大，民房和城市居民住房的损失占总损失的26.25％，城镇非住宅用房的损失占总损失的20.81％；交通、城建、水利和通信系统等基础设施系统的直接经济损失占到总损失的19.43％。
这三类损失加总占总直接经济损失的84.56％。
具体情况：
一是房屋倒塌和受损多。
四川地震灾区城市居民住房倒塌1933
万平方米，严重破坏6876.6万平方米。
农村居民住房倒塌160.6万户，l5449万平方米，严重受损房屋187万户，17980万平方米。
非居住用房损坏也极为严重，其中工业厂房、农业用房、服务业用房分别受损面积为4731万平方米、422.5万平方米和1697万平方米；城镇基础设施用房、社会公益事业用房、党政机关事业单位用房分别受损面积为645.9万平方米、5114.8万平方米和2816.8万平方米。
各类房屋倒塌和受损面积合计达到57666万平方米，约为2007年全省建筑企业房屋建筑竣工面积（9630.6万平方米）的6倍，其中农村倒塌和受损房屋面积占全部的58.0％。
二是基础设施毁坏严重。
地震及其引发的滑坡、崩塌等次生灾害，使四川省灾区交通基础设施损毁十分严重。
重灾区交通设施全部遭到不同程度的破坏，几乎没有一条完好的交通线。
全省损毁高速公路299公里；损毁干线公路3026公里；损毁农村公路18800公里。
通往汶川、茂县、北川、绵竹、青川、平武等重灾县以及254个乡镇公路交通一度完全中断。
成都铁路系统受损线路2572公里。
市政设施严重受损、重灾区大部分城市陷入瘫痪。
城市供排水管道损毁7006公里，城市燃气管道损毁3275公里，市政道路损毁3112公里，城市桥梁损毁1040座，生活垃圾收集处理设施2609座。
由于城市市政设施的破坏，许多城市断水、断电、断气，城市居民生活完全瘫痪。
电力与通信遭到重创，极重灾区多数区域通讯一度完全中断。
国家和四川电网35干伏及以上变电站一度停运420座，15座全毁；10千伏及以上输电线路停运2733条。
内于输电线路受损，导致用户停电。
截至2008年5月27日14时，成都、德阳、绵阳、广元累计停电用户244.2万户。
地震致使极重灾区8个县及109个乡镇通信中断。
三是农业受灾面积大。
粮食作物受灾面积214.5万亩、损失32.6万吨；经济作物受灾面积257.2万亩。
林木损毁面积493万亩，全省森林覆荒率由30.7％下降为30.2％，下降了0.5个百分点。
全省损失畜禽3383万头（只），经济损失699196万元。
全省因灾造成天然草原植被破坏面积197.16万亩，退牧还草破坏面积21.44万亩，经济损失21677万元。
农业生产没备和基础设施破坏也较为严重。
农机具损毁86986台（套）、提灌站损毁13070座、39.6万千瓦，机耕道损毁2.2万千米，大棚设施损毁面积2441．2万平方米，办公及生产用房损毁面积90．9万平方米，沼气池损毁52.4万口。
四是工业受损企业多。
四川全省16280户工矿企业受灾，厂房损毁面积4731万平方米，其中，中央在川企业房屋损毁面积l099.1万平方米，设备设施损毁36万台（套），产品和材料损失261.0亿元。
主要受灾产业包括装备制造业、磷矿开采及化工产业、电子信息产业、能源电力和采矿业。
一些企业在原址难以恢复，需要异地重建，如东方汽轮机厂。
五是服务业严重受损，其中旅游业最为严重。
四川省商务系统有51429个网点和服务点受损，营业房损毁面积1110.5万平方米。
粮食系统仓库损坏19712个、罐容损坏701.9万吨，粮油损失7万吨。
供销系统房屋损毁面积293.5万平方米。
邮政局（所）损毁面积47.6万平方米。
金融及银行业营业房和办公用房损毁面积181.5万平方米，系统网络及设备损失4.7亿元。
地震对区域内的风景名胜区造成了巨大的破坏。
景区受损482个，宾馆饭店损毁3708个，办公用房损毁面积l3万平方米，车辆损毁66辆。
直接损失466亿元，相当于2007年全省旅游收入的40％。
六是社会事业广泛受损。
全省受灾学校12707所，受损校舍面积3765.5万平方米，倒塌校舍面积141.4万平方米，经鉴定不能继续使用校舍面积1105万平方米。
卫生服务机构受损11386个，占全省总数的16％。
房屋损毁面积708.6万平方米，设备损毁6.8万台，药品损失3.5亿元。
重灾区部分县农村三级卫生服务网的房屋几乎伞部倒塌或成危房，基本医疗服务能力消失殆尽。
全省3990个文化市场、文化产业机构和设施受损，房屋受损面积55.8万平方米。
各类民政事业单位受损1598个，房屋受损面积35．2万平方米，损毁没各损失2．2亿元。
广播电视系统台站受损1220个，办公用房和机房损坏面积50.5万平方米，光缆线路损坏6.7万千米，专业没备损坏17.8万台（件、套）。
七是环境遭到破坏，生态功能下降。
灾区泥石流堆积灾害迹地达343万亩，堆积量达42.96亿立方米。
森林水源涵养功能降低30.24亿吨，水土流失潜在条件使将进入长江的泥沙达到10.74亿市方米；
森林碳汇储备能力每年损失78.1万吨，损失价值2.5亿元，森林释放氧气能力降低67.38万吨，损失价值2.7亿元。
第二，间接经济损失大，难以估量。
受地震影响，2008年5月四川经济运行主要指标明显回落，经济增长速度减缓。
当月GDP同比下降4.5％（2007年全年为l4.2％），规模以上工业增长速度由4月的24.6％回落到3.6％，全社会固定资产投资下降7.1％，消费品零售总额增长11％，比4月份回落10％。
经济发展的环境遭到破坏。
一方面基础设施大量损毁，交通不畅，信息不通，物流阻塞；另一方面投资环境的恶化使得2008年第二季度四川全省全社会固定资产投资增速回落，工业投资增速创近5年来新低。
地震对四川工业生产的影响明显。
2008年5月，四川省规模以上工业盈利水平大幅降低，当月实现利润20.6亿元，同比下降69.4％。
地震还导致企业停产，投资项目停工，失业增加。
2008年上半年，全省登记失业率为4.8％，同比上升0.5％，比2008年一季度上升0.7％。
地震给灾区市场服务体系造成严重破坏。
地震使农产品批发市场、农贸市场、物流配送中心、重要商品储备库等具有社会公益性的流通基础设施受损十分严重，对灾区的市场供应和居民生活造成了很大影响。
2007年，四川旅游收入l217.31亿元，2008年为1091.52亿元，呈现负增长局面。
国外游客进入大幅下滑，在全国的排名从2007年第11位下降到2008年的第24位；同期创造的旅游外汇收入也从5.12亿美元下降到2.15亿美元，下滑58.1％。
5．对灾区居民的生活及身心影响明显
地震及次生灾害集中爆发，迫使灾区居民大规模转移。
地震发生后，由于余震和崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害的威胁，为保障灾区居民生命财产的安伞，各地震灾区总计有1510.62万灾区居民被迫大规模转移。
地震使大量职工失去工作，零就业家庭增加，出现了大批失去土地和农业收入来源的农村劳动者。
据民政部统计，整个地震灾区接受政府临时生活救助的闲难群众有907万人，其中“三无”人员（无生产资料、无生活来源、无住房）891.33万人，“三孤”人员（孤儿、孤老、孤残）31.11万人。
由于身体受伤，肢体残疾，亲人亡故，部分灾民表现出麻木、悲伤、焦虑、恐惧、愤怒等反应。
灾区教育系统蒙受巨大损失，校舍损毁和人员伤亡情况严重。
339.99万学生读书面临困难。
四川40个县和甘肃17个县市区宣布延期高考。
其中，四川重灾区约有9.6万名高考考生。
6．次生、衍生灾害严重，加重了地震的灾难
由于汶川特大地震主要发生在龙门山区，引起的次生地质灾害极多。
汶川特大地震次生、衍生灾害主要有地质灾害（包括滑坡、泥石流、岩石崩塌等）、堰塞湖、火灾等。
根据震后初步统计，四川震区已发生地质灾害9556处，其中滑坡5117处、崩塌3575处、泥石流358处，岷江干流河谷沿岸茂县至漩口段目视范围内约70％的山体滑坡，岷江支流杂谷脑河汶川至理县薜城段河谷沿岸约30％的山体滑坡。
据调查，汶川特大地震形成堰塞湖104处。
最大堰塞湖是位于涪江支流湔江河道、分布于北川县城曲山镇上游的唐家山堰塞湖。
该湖威胁着下游130万人的生命和财产受到威胁。
地震导致了个别化工厂泄露事件。
同时，还产生了大量的地震废墟。
根据国家减灾委报告，全国因川地震出险水库2473座，其中四川1803座，震损水库出险形式多种多样。
在四川出险水库中，坝体产生裂缝的水库占66.3％，坝体出现渗漏的水库占34.4％，大坝坝坡滑塌的水库占12.4％，起闭设备变形的水库占8.1％，其他出险形式的水库占16.1％。
总之，汶川特大地震引起的灾难巨大。
面对突如其来的特大灾害，全国人民在党中央、国务院的领导下，团结一致，奋力抗震救灾。
灾区各级政府迅速组织救援、奋起自救，军队、专业救援、志愿者、外国救援等各路救援大军迅速集结灾区，把抢救人的生命摆在第一位，共从废墟中抢救生还者83988人，紧急转移受灾群众1190万人，救治伤病员400万人次。
紧接着，中央和各级政府把解决无房户过渡住房问题作为最紧迫的任务，集中力量、集中资源，在2008年8月初之前，解决了450万户、1000多万人的过渡住房问题。
同时组织各种力量夜以继日抢修抢通生命线，在较短时间内实现了道路、通信、供水、供电的基本恢复，为抗震救灾和灾后恢复重建顺利推进创造了条件。
坚持专群结合、进村人户、不留死角、彻底防疫，确保了大灾之后无大疫。
成功处理堰塞湖，妥善处置震损水库，有效避免了新的损失。
及时组织农民抢收抢种，帮助工业企业恢复生产能力，及时恢复商贸流通和旅游业。
在党中央的正确领导下，科学组织抗震救灾，经过全国人民的艰苦努力，将地震的灾害降到了最小，完全控制了因地震诱发的新灾害的发生。
发生如此大的地震，但灾区没有发生饥荒，没有出现流民，没有暴发疫情，没有引起社会动荡，堪称抗灾救灾史上的一大奇迹。
特大地震考验了中国应对前所未有突发事件的体制机制，丰富了应对特大自然灾难的经验知识，提升了实施艰巨复杂的应急处置和大规模救援的行为能力。
正确认识和科学总结抗震救灾的伟大实践，从弥足珍贵的经历和过程中，肯定成功的经验，获得宋贵的启示。
基本经验
（一）快速反应，统一领导，应急体制运转有力
根据《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》的有关规定，中国的应急体制是“在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用”。
特大地震突如其来，对应急体制的首要考验就是能否快速启动应急响应。
震后40分钟，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛即作出重要指示，并在两天内连续主持召开两次中共中央政治局常委会研究部署抗震救灾。
震后两个多小时，国务院总理温家宝即赶往四川灾区，当晚即召开了国务院抗震救灾总指挥部会议，部署抗震救灾工作。
接着，温家宝率领总指挥部成员实地考察了若干重灾区，5天内连续召开了6次总指挥部会议。
此后，胡锦涛等党和国家领导人奔赴灾区一线，研究灾情、果断决策、指挥救援。
震后第一时间，各受灾省、市、县，国务院相关部门，解放军总参谋部及灾区驻军，都迅速启动相关应急预案，组成指挥机构，组织和派出救援力量。
中央高层快速反应，全国上下迅速响应，很快形成了全国性的抗震救灾高潮。
应急体制的应对之策是否快速做出和高效实施，是对应急体制的又一严峻考验。
在应对汶川特大地震中，我国应急体制呈现出以下运行特点：
第一，重大事项高度集中决策。
这一特点在应急初期更为突出。
因需要在全国范围内伙速调集应急资源（特别是军队），必然会更多地依赖中央级主体的高度集中决策，甚至会倚重最高首长的相机决断。
另外，这种高度集中还表现在决策事项的紧迫性导致的决策程序简略化，危机（事态）信息的模糊性导致的决策内容的原则性（大方向明确下的不确定性），国务院总指挥部靠前指挥（特别是初期半个月左右）而导致的中央与省在决策事项或内容上的极大相似性（或有差别下的一体化）。
此后，随着事项的紧迫性降低和地方性因素增多，一些事项的决策权被下放或分散，但仍须在总的决策原则指导下进行，例如唐家山堰塞湖处置中的人员疏散决策、过渡性安置具体方式的选择性决策等。
第二，高度统一的运转模式。
国家抗震救灾总指挥部由中共中央政治局常委、国务院总理温家宝担任总指挥。
地方各级党委书记直接任当地抗震救灾指挥部的指挥长。
各地驻军及武警部队首长进入抗震救灾指挥部。
各级抗震救灾指挥部一般下设由有关部门、军队、武警部队和地方党委、政府主要负责人参加的救援组、预报监测组、医疗卫生组、生活安置组、基础设施组、生产恢复组、治安组、宣传组等工作组。
抗震救灾总指挥部统一指挥全国的抗震救灾工作。
上述人员构成，既有各个层级党委的主要成员，又有政府首长、政府主要部门的负责人，还有当地驻军的首长。
同时，按宪法“国务院统一领导全国行政工作”规定，上下级政府是命令服从关系。
这就从体制上保证了上下纵向和左右横向在运转上的统
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