工程建设招投标领域存在的突出问题.docx

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工程建设招投标领域存在的突出问题

当前建设工程招投标领域

存在的突出问题、成因及治理对策

2007年9月1日，省政府公布实施了修订后的《湖北省招标投标管理办法》（省政府306号令），对规范招投标市场活动，制约和监督权力运行，保障和服务经济社会发展，从源头上遏制工程建设领域的腐败问题多发高发势头，发挥了重要作用。

近年我市进场交易项目逐年增多，交易范围逐渐扩大，项目的招标率、公开招标率逐步提高。

项目进场通过阳光运行，规范操作，严格监管，三年净节省建设资金1.49亿元。

建立和落实建设项目招投标“五统一”综合监管体制后，市招投标管理办公室、市综合招投标中心先后制止和现场纠正招投标活动中违法违规行为40余起，查处工程建设招投标违法违纪案件3起。

当前由于经济体制还处于转轨的历史阶段，市场经济体制尚未完全理顺，市场发育不成熟，人们现实的价值取向发生扭曲，致使工程建设招投标领域违法违规行为还时有发生。

因此，研究提出当前工程建设招投标领域突出问题的治理对策，对深入推进工程建设突出问题专项治理具有极端重要性、紧迫性和针对性。

一、建设工程招投标领域存在的突出问题

通过总结分析我市近几年建设工程招投标综合监管的实践，我们发现在工程建设招投标中如下四种违法行为危害性极大，必须认真研究加以整治：

1、招标人的明招暗定行为。

招标人的明招暗定行为大多是以邀请招标方式实现的。

邀请招标为明招暗定提供了合法的条件。

从大量招投标档案资料可以看出，采用邀请招标方式的招标人，一般邀请的投标人为三家，多则五家。

不论是三家还是五家，大多是招标人所熟悉的投标人或者招标人已暗定的投标人的请托人。

所以，招标人千方百计以工程时间紧、任务重，上级部门已确定了开工时间和竣工时间为由，串通主管部门或串通负责本工程的上级领导，将法律规定应该公开招标的项目采用邀请招标方式进行招标，将违法活动披上合法的外衣，掩人耳目。

招标人一旦采用了邀请招标方式，就可以很顺利地把项目交给想要交给的对象去施工。

例如，招标人把项目事先确定给A承建，A找B和C陪标，问题就轻松解决了。

明招暗定这种违法行为的危害性更大。

它可以通过抬高工程报价将国家建设资金轻而易举地分流到“利益共同体”手中。

采用邀请招标方式招标的项目一旦进入招投标有形市场后，招标程序是不会有问题的，管理部门在监管过程中也发现不了程序或环节上有什么不妥的地方。

但问题主要发生在招标人在进入招标程序之前，就已经与暗定的投标人商定了隐蔽的勾当。

招投标活动结束后，监管部门实际上成了招标人违法行为的保护者。

所以，对招标方式的核准部门或招投标活动的监管部门，首先要依法核准招标方式和招标范围，依法审查招标文件的合法性、合规性。

对招标提出的招标方案进行严格把关，是招投标监管工作至关重要的第一个环节。

2、投标人与招标人串通招投标行为。

投标人使用各种手段把招标人（或招标代理机构）中起决定性作用的人物“套牢”，使其在未招标前就已经成为招标人的“意向”中标人。

招标人（或招标代理机构）在资格预审、招标文件、投标价设定、考察打分等方面，会围绕“意向”中标人实施倾斜，想方设法促其中标。

有时候为保险起见，“意向”中标人还要通过行贿、代交投标保证金、代做标书，请人陪标。

无论谁中标，都是为“意向”中标人作嫁衣裳。

这是围标、串标者的惯用伎俩，故技依然频频上演。

3、投标人之间串通投标行为。

这是当前一种经常出现的围标、串标形式。

投标人之间一旦结成“利益共同体”，只要围标、串标行为不败露，或者即使败露，其违法的收益也远远大于处罚成本，他们便有长期合作的可能，会一直“串”下去，“围”下去。

共同体成员会不惜一切代价围绕事先议定的“协议中标人”展开“攻关”工作，包括标书的制作，预算的编制、报价的确定、关系的利用等，都要向有利于“协议中标人”的方向努力。

一旦“协议中标人”中标，要么付给共同体成员既定的“合理利润”，要么在下一个工程项目招标中，以同样的方式促成另一个共同体成员中标，这已成为当前招投标领域普遍认可的一种“潜规则”。

4、领导干部的“照顾”行为。

这种“照顾”行为分为二种情况。

对承包单位而言，领导干部以“企业要生存”、“职工要饭吃”、“社会要稳定”或“关系要搞活”、“外企要引进”为由，直接打招呼，把建设项目指定给某承包单位去施工。

作为建设单位来说，领导干部以各种政治理由或“正当”理由向项目招标专班“授意”，让项目招标专班人员围绕领导者的“授意”实施招标。

领导干部要求的“照顾”行为，他们虽然没有直接参与虚假招投标活动，但实际上是违法行为的指使者或后台。

现实工作中的项目不招标，先施工后招标，边施工边招标等违法行为都是少数领导干部的“杰作”。

领导干部只要插手干预招投标活动，都会直接导致项目规避招标、不招标、围标串标、虚假招标等违法违纪行为的发生。

二、建设工程招投标领域突出问题存在的原因

通过多年从事招投标的实践活动和对存在问题的观察分析，我们认为，建设工程招投标领域突出问题存在的原因主要有：

1、招投标管理体制不统一。

现行的招投标活动的行政监管体制是国家根据有关部门“三定”规定所设定的多头管理体制。

这种体制一诞生就带有强烈的部门色彩。

它的弊端是分散管理带来了条块分割，导致了部门保护和行业保护，造成了规章制度不统一，妨碍全国统一市场的形成和监管上的不公正。

招投标活动中，省、市、县的项目，按行政隶属分别由省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督，没有一个能代表政府的综合监管机构对行业管理部门监管权力和招投标主体的招投标权力进行有效制约和对产生问题的公正裁定。

各行业行政主管部门之间彼此没有联系，监管依据和处理违法行为的尺度是不统一的，监管行为各行其是。

行业管理部门发现本行业招投标违法问题，不是去严格管理，及时查处和纠正，而是实行行业保护和部门保护，或避重就轻，应付了是。

2、招投标法律法规及配套制度不健全不配套。

法律不健全，制度不配套、不完善，给招投标监管工作带来困难。

一是《中华人民共和国招投标法实施条例》、《中华人民共和国建设工程招投标管理条例》尚未制订出台。

现行的招投标法律对招投标活动的各方主体，只是从大的方面作了原则性规定，如违法行为的认定、行政责任与违法处罚问题等等，都还没有制订具体认定标准和责任追究办法。

湖北也应该迅速制订出台《湖北省招标投标综合监督管理条例》，给综合监管提供法律支撑，制订出台《综合招投标中心管理办法》，对招投标人的行为、经办人员的行为、监管人的行为进行约束。

二是企业资质管理与个人资格管理不配套；三是工程勘察、设计、监理各工程环节的招标投标制度不健全；四是企业信用管理、中标后跟踪管理、合同备案、工程担保等制度不健全。

3、建设工程招投标供求关系失衡。

现在是承包企业多，项目少，从事建设（筑）活动的人员多，有建设（筑）资格的人员少。

社会上“不三不四”的人，一些“混混”，甚至带有黑社会性质的人，涌入建设（筑）市场，借资质、揽工程、转让施工合同。

由于建设（筑）市场竞争激烈，一些承包单位为获取中标工程，不择手段，铤而走险，在招投标各个找关系，不惜一切代价打通关节，导致了恶性竞争和违纪违法行为时有发生。

目前，违法手段的科技化特征更加高明，行为更加隐蔽，给招投标活动的监管和专项治理工作带来一定难度。

4、建设工程招投标监管机制与手段不完善。

一是由于管理体制不顺和监管机制不完善，部门管理的职能作用得不到较好发挥。

就湖北省来说，招投标“五统一”综合监管模式还没有完全建立健全，省、市、县三级“五统一”综合监管模式还没有实现全覆盖，招投标监管机制还没有形成整体合力，或者说监管机制没有实质性的建立和正常运行。

二是建设工程招投标违法行为认定的具体标准缺失；三是对违纪违法问题的惩处力度不大，违纪违法成本太低。

5、建设工程招投标活动中的信用体系不健全。

一是招投标领域的诚信标准缺失；二是招投标诚信平台及平台的诚信资料有待建立健全，诚信信息互联互通及利用没有起步；黑名单制度没有建立和落实，市场退出机制不健全。

三是招投标诚信奖惩机制还没有建立起来，诚信受益、失信受损的市场机制没有形成；四是省、市、县招投标协会组织机构不健全，有的地方根本没有建立起来，协会的行业自律、行业协调、行业服务作用还没有发挥出来。

6、少数项目主管部门负责人和工程业主经不起诱惑，利用工程发包权以权谋私。

建设（筑）工程利润高，承包商为了揽到工程，追求高额利润，往往使用“杀手锏”贿赂发包者。

一方面少数业主负责人在频繁的“糖衣炮弹”面前，崩溃了思想的警戒线，继而将手中的权力变成摇钱树，最终不惜以身试法。

另一方面，现行招投标法律对招标人的权力无限放大，而对招标人的权力运行缺少具体的制约与监督的规定，对招投标监管部门的监管权力也缺少制约和监管的规定。

三、建设工程招投标领域突出问题治理对策

为维护公平竞争的招投标市场秩序，进一步规范招投标活动，我们提出如下“十项”治理对策：

1、理顺招投标管理体制，完善招投标监管体系。

要建立国家和地方各级人民政府独立于部门之外的招投标管理机构，强化政府监管机构对招投标市场和招投标活动的监管职能，从法律层面赋予其监督执法权，行政管理权。

国家和地方各级人民政府成立的招投标管理机构，在政府的统一领导下，行使统一领导、指导、协调和监督管理招投标工作的职责。

就湖北而言，要认真做好“创新招投标综合监管机制”的落实工作，强化招投标综合监管机构的职能，依法细化和落实综合监管机构管理职责，切实理顺招投标管理体制，建立健全招投标监管体系，以成功的探索和实践为全国作出示范。

2、健全建设工程招投标法规制度体系。

一是要健全招投标人、招投标监管部门、招投标各类服务机构的管理制度，加强对行为人权力的制约和监督；二是明确工程总承包法律地位，防止招标人在法律的框架下从事违法活动；三是要制订建设工程招标投标违法行为的具体认定标准；四是完善建筑企业农民工工资支出保障、工程合同、企业资质标准和审批配套、个人注册执业等制度。

3、严格基本建设程序和招标程序。

工程建设项目一定要坚持先勘察，后设计，再施工的原则；建设单位应严格履行法定建设程序；项目招标必须坚持法定条件、法定程序和法定要求。

项目建设不能违反客观规律，项目招标不能违反程序和规定，更不能以权代法。

4、严格市场准入清退制度。

一是建设工程企业应严格在资质许可范围内从事相关经营活动；二是应强化注册人员法律责任意识；三是加强企业资质动态监管；四是建立注册执业执法检查制度；五是推行招标代理人员持证（招标师）上岗，坚决取缔“挂靠”招标代理机构；六是对违法企业和从业人员依法清出建筑市场和招投标市场。

5、建立健全建设工程招投标综合监管协调沟通机制。

在湖北来说，政府成立的独立于部门之外的代表政府管理本地招投标市场的综合监管部门，必须加强与各行业行政主管部门的协调沟通，加强与检察、监察机关和有关行政部门的协调配合，强化综合招投标中心与施工现场的联动管理，强化资质审批、招标事项核准、招投标过程监管、招投标书面证明、施工许可、质量安全、合同履约与备案、财政资金拨付、审计监督等行政主管部门行政许可权力的使用，形成有效的监管机制和监管合力。

6、建立健全招投标诚信体系。

一是建立完善和使用招投标信用评价体系与评价标准；二是组织开展信用评比活动；三是建立和完善信用平台基本数据库，迅速建立和推行招投标信用互联互通互认诚信体系，并将诚信信息纳入全国统一的企业和个人征信系统；四是强化招投标市场“黑名单”诚信制约，让失信者无立足之地。

7、加强对招标投标市场活动的监督管理。

一是在监督对象上，以国有资金投资的项目为重点，以涉及公共安全、公共利益的项目为重点；二是在监管主体上以招标人、招标代理机构、评标委员会成员以及招投标管理部门的管理人员为重点；三是进一步研究和建立防范串通招投标的机制与制度：

如提高招标信息发布的透明度，采用招标方式确定招标代理机构，规范资格审查，加强招标文件、资格预审文件、招标公告合法性、合规性审查，实行投标人强制到位制度，投标人名单保密制度，投标文件编标人员明确制度，提高建设质保金交纳比例制度，投标保证金由综合招投标中心统一收退制度，规范招标代理人员从业行为制度，评标专家监管制度等。

四是强化招投标全过程监管。

政府成立的各级招投标管理办公室要明确监管责任、监管内容和监管方法，分清综合监管和行业管理在招投标全过程管理中的职责范围，明确招投标“事前”、“事中”和“事后”管理的内容和方式。

五是认真抓好招标投标质疑和投诉处理工作。

六是切实加强工程项目“标后”监管，对发现存在“挂靠”及围标串标等违法行为及时依法处理和纠正。

七是处理好行业监管和综合监管的关系，明确和细化双重监管的工作职责。

8、加大对违纪违法行为的查处力度。

一是加快推进工程建设招投标监管信息化建设；二是按照责权对等原则，严肃追究相关违法人的法律、民事、纪律责任；三是迅速出台相关管理办法和配套制度。

要迅速制订出台《湖北省招标投标综合监管条例》、《湖北省综合招投标中心管理办法》等；四是严肃追究有案不查、瞒案不报违纪违法责任。

9、建立健全招投标管理机制。

一是建立健全信用机制；二是加快推进工程担保制度；三是加快推进工程保险制度等。

10、进一步加大招投标法律、法规和管理制度的宣传教育力度。

把招投标法律法规和管理制度的宣传教育与党风廉政建设、腐败风险预警防控体系建设结合起来，招投标活动的内容与招标结果实行全社会公开，接受社会监督。

通过这些活动，进一步提高党员干部和全民的招投标法律意识，提高招投标监管部门腐败风险防控意识和依法行政的责任意识。