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住房保障论文保障性住房论文
住房保障论文保障性住房论文
保障性住房市场公平分配研究
内容摘要：
文章通过对现阶段保障性住房分配公平性缺位的研究，得出解决该问题的有效方法，并得出结论：
在现阶段规制政策执行力缺失及信用违约成本没有制度支持的情况下，保障住房市场的公平分配需要引入罚金与刑罚作为规制的手段，并且加快完善相配套法律及调动地方政府积极性，支持收入状况评定，直到建立行之有效的保障住房专业性机构。
关键词：
保障性住房房地产市场分配公平
保障性住房建设对于加快解决群众住房困难，调整住房供应结构，促进房地产市场平稳健康发展具有重要的促进作用。
国务院副总理李克强关于保障性住房的密集讲话更是引起广泛关注，保障性住房建设已成为中央调控楼市的重要目标。
据估算，2010年保障性住房建设的总投资接近8000亿元，中央推进保障房建设的决心之大，可见一斑。
今年是近几年来保障性住房建设力度最大、任务最重的一年。
住房具有明显的社会保障性质，世界各国政府都对国民的住房问题给予了相当程度的关注，并采取了一系列调控措施，我国政府也不例外，自1998年住房实行货币化改革之后，出台了“富人购买商品房，中低收入者购买经济适用房，最困难的居民享受政府补贴的廉租房”政策，以实现“居者有其屋”的理想。
但在实践运行中，保障性住房市场却出现了不少问题。
我国保障性住房市场现状
（一）保障性住房建设力度有待加强
1997-2008年，尽管经济适用房投资总额从185.5亿元增加到982.6亿元，增长了429%，但其占城市住房投资比例却从12％下降到4.45％。
1998-2007年，经济适用房销售面积虽然从1700万平方米增加到3500万平方米，但从2001年开始，经济适用房的销售面积从绝对额上确是下降的。
根据2008年的统计数据，全国已经建成的廉租房只有350万户左右，廉租房的保障面积尚不足5‰。
中央财政无法全包廉租房资金缺口，只能很有限地解决部分困难地区的廉租房建设资金缺口。
按照相关政策，廉租房建设资金应以财政供应为主。
然而，实际上只有少数城市可以做到。
由于没有固定的经费来源，廉租房的建设和推广远未达到预定目标。
2010年上半年，由于房价过快上涨带来的社会及中央政府压力，各级地方政府开始加快保障性住房的建设。
河北省2010年将新开工建设廉租住房2.5万套，廉租住房保障达到12.71万户；浙江省将重点实施保障性安居工程，这项工程包括全年新增廉租住房保障家庭1万户以上，新开工建设保障性住房300万平方米以上；广州市2010年本级政府性住房基金支出为8.1亿元，用于廉租房基金支出6.7亿元，比2009年多出2.8亿元。
（二）政策保障的目标对象偏离
住房保障政策本应体现为中低收入家庭或低收入家庭的倾斜和支持，但在实施过程中，政策保障对象发生了偏离，导致了不公平现象的发生。
在公积金政策中，住房公积金由个人和单位依照工资一定比例同时缴纳同样的份额，受制于单位经济效益和个人收入，因此导致单位效益好、收入高且稳定的非低收入阶层受益较多，而真正需要扶持的中低收入阶层却收益较少或被排斥在住房公积金的受益范围之外。
在经济适用房政策的具体实施中，则出现“富人买经济房”现象。
根据对北京、西安、太原三个城市的抽样调查，结果显示“经济适用房主要满足了中等收入偏上家庭的需要”。
从经济适用房的受访业主的家庭收入情况看，北京市受访业主中属于较高收入以下的家庭占51.9%，属于较低收入和低收入的家庭占22.3%，属于高收入的家庭占25.8%。
根据《经济适用房管理办法》政策范围的界定，“中等偏下收入和低收入”家庭才是政策保障的对象，对照于对北京的调查结果，只有22.3%的业主属于覆盖范围内。
此外，购买经济适用房的家庭在收入提高后如果不符合资格条件，或由于家庭人口出现变化，享受的保障住房本应退出或者应相应减小面积，但实际中这部分非政策对象群体却依然享受政策保障。
由于非政策目标群体占用了大量的住房保障资源，使得其他群体无法获得政策惠顾，造成了对住房保障公平性原则的损害。
（三）经济适用房申购管理混乱
经济适用房的居住与购买，为何会出现名实不符的情况呢？
大多数人认为，各个环节的监督不力是导致种种怪现象的根源。
文章通过调查了解到按照北京目前购买经济适用房的政策，大致可分为按类领表填表、核定总额、登记备案、网上公示持证购房六个步骤，而现有管理流程却存在诸多漏洞。
在北京，购买经济适用房的条件之一是家庭年收入不超过6万元，而由于我国并没有收入考评体系，使得这一规定形同虚设，很多高收入人群钻了政策的空子。
调查发现，仅从回龙观、天通苑等经济适用房小区暴露出的问题，就可判断一些房主“所在单位核准盖章”为虚假信息大开方便之门。
弄虚作假除了隐瞒收入外，还包括职称“低职高报”，行政级别“突击提拔”等情况，通过一系列的障眼法，达到享受更多经济适用房优惠政策的目的。
北京师范大学管理学院教授董藩指出，诸多怪现象显示经济适用房的建设受到了开发商的“操纵”。
具体表现是：
一些开发商在经济适用房开发中常从自身利益出发，自行定户型、定面积、定销售对象，导致住宅面积过大、总价过高现象。
排队、放号、摇号等都是开发商说了算，留下了很大的炒作空间。
据知情人士透露，在北京一些经济适用房项目上出现的“长队现象”，不排除有开发商故意炒作之嫌。
（四）廉租住房准入与退出机制及相关政策缺失
对低收入家庭采取住房保障的前提是需要一个合理界定收入的办法，这其中最重要的是确定合理的收入标准和有效的收入审核管理办法。
目前全国对于收入监督系统均尚不健全，这对审核居民收入有相当大的难度。
因此，缺乏有效的统计和监管机制是我国目前实施城镇低收入家庭的最大障碍之一。
以江苏苏州为例，申请廉租住房的六个条件之一就是涉及到收入问题。
由于银行不允许查询私人账户，致使一些申请家庭的收入与实际情况不符。
目前，虽然已采取了通过街道居委会公示、监督等方式，但严格界定还是很难做到。
从近几年的实施情况看，不少低收入家庭通过廉租住房制度切实改善了居住条件，但因收入增加或条件不符而退出廉租保障的人却寥寥无几。
退出机制不完善，住房保障就是一个无底洞，一方面政府负担越来越重，而另一方面不该享受的人却不合理地享受了社会资源。
造成保障性住房分配不公的原因
（一）收入标准评估的模糊性
由于我国各地区经济发展水平和城镇居民住房状况千差万别，各地对于经济适用房申请者审核的标准各异。
1994年建设部颁布的《城镇经济适用住房建设管理办法》规定，“中低收入家庭住房困难户认定的标准由地方人民政府确定”。
因而各地方政府在制定实施细则时，有的把中低收入理解为包括70%的城市中的中低收入家庭，有的则理解为涵盖30%的城市中等偏下加低收入家庭（除了作为廉租住房申请对象的最低收入的10%家庭）。
2003年以后，各地政府都把经济适用房政策的目标群体定位在中等偏下的30%家庭，但由于灰色收入等问题的影响，这一界定在操作上仍难以明确规定。
由于目前个人资金管理、信用管理等相关条件还不配套，要调查清楚一个人的家庭年收入并非易事。
这使许多高收人的家庭或具有隐性收入的家庭也进入申请者的行列，这一现象被称为“购买对象失控”，从而使真正的中低收入家庭遭受排挤。
（二）资格审核不严
资格审核是住房保障中公平性最容易受到扭曲的环节。
保障性住房的分配首先要对申请人进行资格审核。
目前资格审核程序表面看似公平，但由于我国金融系统和税务系统的不完善，以及个人信用制度的尚未建立，在资格审核的实际操作过程中住房保障的公平性极易受到损害。
在审核家庭收入之时，目前所能计算的是面上的工资收入，而在工资之外的其他收入则是隐性的，几乎难以计算；住房保障所需的单位收入证明可信度也很差，容易弄虚作假，这就有可能导致实际高收入者也进入经济适用房购买和廉租房承租行列。
虽然制定了保障对象的标准，但缺乏严格的审核制度；或即使建立了审核制度，但缺乏对申请人住房状况和收入状况的真实掌握，无法准确审核保障对象的实际收入，造成了保障供给与保障对象存在一定程度的偏离，影响了住房保障政策的公平性。
（三）监督体系上互动性与时效性不足
首先，从购买销售上来说，在经济适用房分配过程中，坚持了住房申请者的分类体系。
目前由于住房市场的需求大于供给，而且惠及人群的广泛性，这样不可避免出现了经济适用房的热销。
其次，受益人群也出现难以甄别的状况，目前我国尚未建立科学的个人收入申报制度，从而使得“中低收入家庭”变成一个十分宽泛而模糊的概念。
在社会诚信系统未建立的条件下，购房者家庭年收入等材料都可以通过造假等多种渠道获得。
最后，中国正处于经济高速起飞阶段，人们收入水平界定的不确定因素很大，明确界定中低收入阶层也不是一劳永逸的事情。
这些原因导致经济适用房一部分流入实际上并不缺房而着眼于升值的投资者手中。
对分配公平失真的经济学分析
保障性住房市场的公平缺失需要从整个社会经济角度考虑，本节以经济学上理性人的角度，对个人在市场上的行为进行了简要的分析，并得到在个人选择下公平失真对整个社会的影响模型。
（一）个人角度
从个人角度去分析理性人在市场上的选择行为，只有当收益大于预期成本时才会对该行为进行选择，即：
收入>预期成本。
而对于住房市场申请理性人，在现阶段诚信成本极低的情况下，预期成本即为罚款数目，因而个人需要考虑Max（E-pf），其中E为违规行为的收益，p为违规行为被惩罚的概率，f为惩罚的罚金。
S.t.f=f（w）
P=p（w）
其中，w为违规行为对占用的社会资源。
求一阶导数得：
E'=p'f+f'p
从以上结论可以看出，该违规者得到的边际收益想要最大化，受到两方面因素的影响，边际惩罚严厉程度和边际惩罚概率程度，而当对于两者的弹性等于（）时，该违规者的利益得到最大化。
（二）社会角度
在E>pf的基础上，违规行为对社会造成的危害包括占有的社会资源以及此类行为所需要的社会监督成本，即社会最大价值需要考虑公式：
其中，w为违规行为浪费的社会资源，a（w）为监督w的社会成本，r（E）为w的概率密度。
s.t.E≥pc
在理性个人决策点上考虑社会最大值，则对求p的一阶导数，原公式转变成：
，得到c[pc-w-a（w）]r（pc）=o，最终得到公式P=，此公式代表违规行为的发生概率与所侵占的社会资源的大小成正比，而与所需要付出的罚金即成本成反比，在诚信成本及其他违规成本缺失下，罚款的提高能有效的降低违规行为的发生概率。
保障性住房分配公平的有效规制手段
（一）建立监督机制并增强惩戒力度
社会监督是保证公平性的有效手段。
推行严格的审核和惩戒制度，把好住房保障最后一关。
推行严格的审核和惩戒制度是保障性住房政策顺利实施的重要保证，我们应该明确界定购买对象，资格审核由多重门槛改为双重门槛，即住房条件、工种、收入、级别等条件改为依靠收入和住房条件来衡量，达到其福利保障的目的。
增强惩戒力度，通过行政、法律手段对弄虚作假者进行处罚，增加其欺骗成本，遏制其骗购、骗租的企图。
对通过弄虚作假已骗取住房保障者要通过法律及行政手段严厉惩戒，回收已购或已租住房，取消其在一定年限之内的购房或租房资格，并处以罚款，情节严重的通过法律手段追究其刑事责任，以维护住房保障的公平性。
其经济学的分析为：
s.t.E≥p（f+kS）
其中，s违规行为被查处的刑期，k刑期相对于罚款的折算系数。
在个人利益临界点上考虑社会最大价值：
对公式求s的一阶导数得到p（f+ks）-w-a（w）=0
P=
由此公式可得：
在引入罚款与刑罚的保障住房市场，违规行为的发生的概率与占有的社会资源成正比，与罚款及刑罚的严厉程度成反比，因而在现阶段其他成本无法显性化的现实基础上，我们需要用法律法规确定违规行为需要付出的一定数目的罚金以及刑期，以达到降低违规行为发生的概率，改善市场环境，达到保障住房的公平分配。
（二）住房保障法规的建立与完善
分析美国住房保障的特点，不难看出，美国住房保障的实施有赖于完善的住房保障法规。
美国先后制定并颁布了《住宅抵押贷款法》、《国家住房法》、《住房与城市发展法》、《国民可承担住宅》等法案，从法律制度层面对中低收入居民、特殊阶层、边缘化人群的住房保障问题进行了明确的界定。
在法律的时效期内，制订相应的财政拨款计划、租金控制计划、税收减免计划、抵押贷款贴息计划等等，同时，对各种计划所惠及的人群具有明确的准入限定条件和收入限定标准。
法律条款的完备和有效的监督机制，为美国住房保障政策的实施达到垂直公平的目的奠定了基础。
我国自20世纪80年代启动的住房制度改革，虽然在不同的发展时期，曾经颁发了相应的条例和条令，但是迄今为止，还没有一部专门涉及住房保障的法令，甚至连基本的《住房法》都没有颁布，住房保障主要依靠行政手段加以干预，公共住房政策的实施缺乏立法体系强有力的保障。
住房法律制度的完善是保证住房货币化改革顺利实施的基础，住房法律为住房保障明确了保障目标、保障模式、保障计划、保障实施策略，这为解决城市边缘化群体的住房困难问题提供必要的法律依据。
因此，我国应该借鉴美国住房保障的经验，尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对住房保障的实施计划、惠及对象、供应标准、资金运作方式、运作机构、保障措施进行法律界定。
（三）分权化治理进入和退出甄别机制
住房保障制度针对的是无力在房地产市场购买商品房的中低收入困难家庭，而不是面向全体社会成员的普惠制度，因此，准确界定购买对象是实施住房保障制度得以成功的关键。
但是，由于国家没有建立完善统一的个人收入金融管理机制，个人收入的实际数额很难确定。
而且，由于不同地区经济发展水平的差异，个人收入高、中、低的标准也难以统一。
这就直接导致了无论是经济适用房制度还是廉租房制度，都无法由中央政府制定统一的准入标准。
另外，各个地区中低收入家庭的户数、居民拥有的房产、保障性住房建设用地面积、实际的需求与供给规模等信息不同，中央政府如要全面掌握就显得勉为其难，而且这些信息还处于不断变动的状态之中。
而地方政府在这个方面有着中央政府无可比拟的优势。
无论是信息的收集、整理，还是对信息变化的追踪和反应，地方政府都比中央政府更准确、更快捷。
因此，住房保障的分权型体制能够发挥地方政府对本地的信息优势，从而减少中央政府的信息成本。
（四）建立严格的收入考评制度
为了保证符合条件的中低收入者买到经济适用房或租到廉租房，杜绝不符合条件的人“搭便车”，一个最基本而又十分重要的工作就是通过严格的收入考评搞清楚申请者的真实收入状况。
为此，一是要建立收入考评机构。
近年来税务、社会保障、民政、建设等部门都根据各自工作的需要在一定范围开展家庭收入调查。
笔者认为，为了减少信息搜集成本和提高工作效率，有必要建立一个机构或者由某个部门承担这项工作，或者几个部门联合开展工作，资源共享。
二是建立家庭收入申报制度。
国家税务总局在《个人所得税管理办法》中明确提出要建立个人收入档案制度，以提高纳税人信息来源的真实度。
这是一项非常重要的工作，其意义不仅仅是有助于税务部门合理征税，对于社会保障管理部门和银行也是非常重要的。
税务部门建立的收入档案其对象是纳税人，但除此外还有许多不符合纳税条件的家庭和个人的收入状况需要掌握。
应当统筹考虑这个问题，可采取统一管理、部门分工、任务衔接的办法，比如由国家发展和改革委员会牵头，税务部门负责掌握符合纳税条件的家庭和个人的收入状况，其余家庭的收入状况由社会保障和建设等部门负责调查。
（五）建立行之有效的保障住房专业管理体系
在公共住房制度比较成熟的国家，都有一套行之有效的专业管理体系，这个管理体系由不同的机构组成，这些机构从功能上可以划分为决策层和执行层。
决策层指为公共住房专门成立的决策协调机构，负责制定政策和长期发展计划，整体负责与计划、财政、金融、土地、法律、建设等部门的协调运作。
执行层来具体落实公共住房建设和运行。
例如，韩国设立了国家住房政策审议委员会，作为公共住房的决策协调机构。
执行层为建设交通部，下设韩国住房住宅公社和大韩土地开发公社，专门负责建造面向中低收入阶层的出租屋的同时尝试成立专门的住房保障部门，加强宏观指导。
美国的HUD（HousingUtilitiesDepartment），新加坡的住房发展局，中国香港的房屋委员会和房屋署等机构在本国、本地区住房保障中的积极作用，都可以给我们重要的启迪。
结论
综上所述，发达国家住房保障制度的演变过程表明，居民的住房保障问题，是一个长期性问题，随着具体情况的变化而不断发展。
我国的保障性住房分配不公的问题与政策缺失以及社会发展程度有关，所以我们在分析的时候需要结合实际，首先在制度上规范准入与退出市场，加大惩罚力度，然后加快完善相关法律，建立严格的收入考评制度，逐步建立行之有效的保障住房专业管理体系。
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