行政组织理论00319第十一章.docx

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行政组织理论00319第十一章

简述行政组织编制的含义与我国行政组织编制的种类？

一、行政组织编制是行政组织的结构表现形式，它有狭义与广义之分。

1、狭义的行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。

2、广义的行政组织编制是指国家行政组织的职能划分、机构设置、人员聘用等项工作的总称，它包括职位配置、权责关系、机构设置、规格级别、人员结构、数额、经费预算等。

二、我国行政编制具体管辖的类别有如下几种：

1、行政组织编制。

2、国家权力机关、司法机关的编制。

3、中国共产党各级委员会的领导机关的编制。

4、各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制。

5、各人民团体的领导机关编制。

它包括工会、共产主义青年团、妇女联合会、对外友好协会、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、国际贸易促进会、科学技术协会、哲学社会科学联合会、文学艺术界联合会、社会科学联合会、作家协会、体育运动协会、红十字会、中华医学会、医药卫生协会、残疾人协会、聋哑人协会、工商业者联合会、个体工商业联合会、个体劳动者协会、侨民协会、佛教防会、伊斯兰教协会、天主教爱国会等领导机构的编制。

6、中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制。

7、特殊编制。

即相对于一般编制而言，具有某种特殊性的编制，它包括：

（1）专项编制。

这是指规定适用对象和范围的编制，它不仅规定员额，而且规定特定的适用对象和范围。

专项编制的作用在于直接体现国家及上级编制主管部门关于编制结构的某些积极意图，主要是加强和充实该类机构的人员。

（2）单列编制。

它是指属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制。

（3）临时编制。

指根据单位工作性质、工作内容、工作量的某种临时性或不确定性需要，而下达的具有暂定性质的人员编制。

（4）机动编制。

它是指一级行政组织，在其编制总额内留下一定数额的编制，暂不分给所属单位，以备今后某一单位急需增加编制之用。

保留机动编制的目的是使编制具有一定的弹性，以适应不断变化的情况需要。

它既可保证行政工作的需要，又可减少临时申报增加编制的手续。

简述行政组织编制管理的内容及职能、机构、人员管理三者之间的关系？

1、编制管理的内容包括：

1、职能管理

（1）职能是组织机构得以设立的依据和基础。

（2）职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。

（3）行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。

2、机构管理

（1）机构是职能的载体，职能通过机构及其活动得以实现。

没有一定的机构及其活动，组织目标和职能就不可能实现。

（2）同时，机构又是人员编制的基础，没有机构，人员编制无从谈起。

（3）所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。

3、人员管理

（1）人员编制是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。

（2）人员编制管理是行政组织编制管理中最大量、最经常的工作。

二、职能、机构、人员管理三者之间的关系：

1、职能是组织机构得以设立的依据和基础。

行政职能是政府机构设置和机构改革的重要依据。

改革应根据政府总体职能配置的需要，首先是确定各部门的职能，再根据职能需要确定机构和人员的编制，即定职能、定机构、定人员编制的“三定”方针。

把定职能作为定机构、定人员编制的基础。

2、机构是职能的载体，职能通过机构及其活动得以实现。

没有一定的机构及其活动，组织目标和职能就不可能实现。

同时，机构又是人员编制的基础，没有机构，人员编制无从谈起。

3、人员编制管理是行政组织编制管理中最大量、最经常的工作。

组织目标最终能否实现、职能及机构管理是否科学合理会直接影响并反映到人员编制中来，因此，科学的人员编制管理具有重要的意义。

简述行政组织编制审批要求？

一、批准编制应根据国家有关编制的一系列法律规定以及辅助这些法规执行的方针政策，决定报审的内容是否合理、合法。

二、审批编制工作要由国家法律规定的具有相当权威的编制管理机构进行，任何其他单位和首长个人都不能代替这个机构自行审批编制。

1、在我国就是各级政府内设立的、直接由该级政府首脑负责的“机构编制委员会”，它由行政机关、财政机关、党委机关的负责人联合组成。

2、在行政机关内，还有人事部门、财政部门、经济综合管理部门的负责人参加。

3、该委员会下设一个精干的办事机构，管理日常事务，即机构编制委员会办公室，它既是各级政府的工作机构，也是各级党委的工作机构。

三、审批工作应根据编制程序法严格执行。

在程序法中对编制方案的制定、审批、试点到实施过程，都有基本规定，尤其是对编制的审批权限有严格的规定。

1、一般而言，各级政府编制的增加，只能报上级政府主管编制的委员会审批，本级政府的编制委员会无权审批。

2、同级政府编制委员会只有权审批同级政府编制的内部凋剂、划转问题。

四、应严格执行编制程序法中有关编制管理的纪律。

编制程序法的重要内容就是规定编制纪律。

凡违反法规擅自增加机构人员编制者，应按照编制程序法分别给予不同的处分，包括政纪乃至法律处分。

简述人员编制管理的具体要求及行政组织编制管理的性质和意义？

1、人员编制管理的具体内容：

1、制定各级政府的编制比例和编制标准。

（1）编制比例是指编制员额与核定编制所依据的事物数量之间的比例关系。

各级政府所辖的面积、人口数量、经济发展水平都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系，这个数量比例关系的确定是编制管理走向科学化、规范化的重要内容。

（2）编制标准是指按编制比例确定的各级政府机构和人员的总数额规定。

它是对各级政府和属于行政缟制范围的各类组织的编制的具体规范。

编制标准还应该包括一定年限内合理的增减幅度，以适应政府职能不断变化的需要。

（3）编制比例和编制标准是使编制管理走向规范化、法治化的重要手段，因此对其科学性要求很高。

2、核定各部门人员编制总额。

（1）根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额。

（2）编制总额是为完成组织目标，履行本层级、本单位职能所必需的核定人数，它受社会需要、国家财政收入和编制标准的制约。

3、确定人员编制结构。

（1）即确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。

它包括领导职数与被领导职数的比例、业务人员与辅助人员的比例、文职人员与工勤人员的比例、不同年龄层次的比例、各种学历以及文化程度的比例等。

（2）确定人员编制结构的目的是使各种人员能够得到最优的结合，使行政组织整体力量大于个体力量之和。

二、行政组织编制管理的性质：

1、政治性。

2、服务性。

3、系统性。

三、行政组织编制管理的意义：

1、科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率。

2、科学的编制管理，有利于节省财政开支。

3、科学的编制管理，有利于整个行政组织管理的法治化。

简述当代国外行政组织编制管理的特点？

1、行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构。

不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。

在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。

二、政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。

三、编制管理法规与技术并重。

1、重视、强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在科学的职位结构体系的基础之上。

2、努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法治性和有效性。

3、重视编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。

4、重视新方法、新手段的研究和运用。

四、注重编制管理的刚性约束。

1、对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严，均有法定文件规定，规定各级政府、各个部门的领导职数和人员数量，并每年核定一次。

2、发挥经济手段对编制的约束，严控编制膨胀。

采取定员预算、定开支、超支自负、节余提成自用等

手段激励各级组织控制编制增长。

五、积极探索新的编制管理理论与方法。

1、根据信息社会行政组织的特点，提出“柔性组织”概念，突破了传统的科层制组织的编制管理的刚性约束，增加了行政组织编制的灵活性。

2、适应组织的“扁平化”趋势，简化了行政组织的层级管理，对传统的编制管理的层级倾向带来了挑战与冲击。

3、适应现代社会多元化发展的需要，将多元化管理原则艺术性地融进组织的所有方面，多元化管理的努力带来了新的组织体系和结构，并使组织进入新的市场，一些经济方法与理念开始影响到行政组织的编制管理。

简述行政组织编制设计的原则与依据？

1、行政组织编制设计的原则：

1、职能决定原则

（1）职能是任何法定组织或机构在一定时期内根据社会需要而具有的职责和功能。

职位的设置和配置是组织机构得以成立的依据和基础，是组织目标的具体体现。

组织有什么职能以及职能大小决定着机构的成立有无必要，决定着组织性质、规模、级别、名称，决定着所需人员的数量与质量。

（2）必须对职能进行科学的划分与配置，剔除不合理的部分，将交叉重复的职能和应由社会组织承担的职能剔除出去。

对保留的职能要进行逐步分解，按其性质和地位，编制成一个相互协调的职能体系。

只有科学地界定并配置职能，才能使编制设计真正建立在客观需要的基础上。

2、职位设置原则

编制设计是职能确定原则的具体化。

为此，必须做到：

（1）要对各单位的工作进行系统、周密的调查，要将该单位的职能逐步分解为-项项的具体任务，根据工作任务找出该单位有多少职位、每种职位的职数，以及各种职位职数之间的责权关系，形成一个分工明确、流程规范、协作良好的职位体系。

（2）要根据该单位的各个职位、职数，配置其所需的不同资格的各种人员，使人适其所。

3、协调平衡原则

（1）编制是整个行政管理工作的物质载体，而行政管理工作具有整体性、开放性。

它本身是一个由各级行政系统组合而成的、互相衔接、彼此依存的体系，而且与社会、政治、经济、文化等系统相互影响、相互依赖，进而构成一个更大的外在整体。

这就决定了编制的设计必须坚持行政组织内外协调平衡的原则。

（2）在行政组织内部，要保持部门之间、层级之间、部门与层级之间、部门内部各个单位之间的协调平衡，以保证系统间的工作具有沟通性、衔接性、比例性，从而达到协调平衡的目的。

（3）在行政组织外部，要使行政组织的编制与整个社会对行政系统的需求相适应，与国家财政的承受能力相平衡，与国民经济发展水平及速度相平衡，与整个国家、地区的政治、经济、科技、文化教育体制和发展状况相平衡，使行政组织的编制既能为社会所承受，又能更好地为社会服务。

4、动态调整原则

（1）一定时期的编制是根据一定时期内政治、经济、文化等各方面社会因素的需要而制定的。

由于社会在不断变化发展，所以在一定历史时期所制定的编制也应根据政治、经济形势的发展作出适当的调整。

（2）动态调整原则还应该考虑编制发展总趋势。

5、经济原则

（1）编制精干是行政组织运转灵活、效率高的一个前提条件。

编制管理目的不只是在于数量上的增减，而更在于职能的优化和结构的简化，在于发挥编制管理的经济效益。

（2）从管理效益的意义上讲，编制设计也应该注重投入与产出的问题。

在设计编制时，必须有一个节约人力、财力的观念，坚持精简节约的原则。

6、依法管理原则

（1）编制应由法定的机构依法定的程序进行管理，编制的调整也必须依据法定事由与程序进行，以杜绝随意性。

（2）要做到依法管理必须做到以下几点：

首先需要有一套有关编制的法律，做到有法可依；其次是要将编制当作法律来遵守，做到有法必依；再次是对违反编制法的行为应坚决依法处理，做到执法必严，违法必究，不枉不纵，确立编制法规的权威性。

（3）只有使编制具有法律效力，用法律手段管理编制，在编制管理中树立法治意识才能保证编制管理的规范化和权威性。

二、行政组织编制总体设计依据：

1、职能种类。

2、人口数量、质量与人口密度。

3、地域面积及地势地貌。

4、经济发展水平。

5、行政区划。

简述行政组织编制单元设计的含义及其依据？

一、编制单元设计是指一级行政组织的宏观编制总体设计确定后，具体设计一级行政组织的各个部门机构和部门机构内部的编制，这就是微观层次的定编。

二、设计依据：

1、部门设计的依据

（1）要根据各地的实际业务需要设置机构。

（2）要将业务的种类与工作量大小相结合。

（3）上下级业务对口，但机构不一定对口。

（4）根据机关的不同性质核定编制。

2、机构

内部编制设计的依据

（1）以最少的职位完成最大的工作量。

（2）尽量将业务相同的工作任务交给一个具体的单位或个人去完成。

（3）员额的结构要合理。

简述行政组织编制设计程序？

一、发现问题，确定目标

1、首先要发现现有行政组织编制管理中的问题。

只有发现了问题，才能知道我们的目标是什么；也只有确定了目标，才能制定和选择方案。

2、在发现问题的基础上，就可初步确定编制设计的目标了。

确定目标包括以下内容：

（1）设计目标体系。

（2）既要设计中长期目标，又要设计目前可以实现的目标，要将目标的需要与现实的可能性结合起来。

（3）要将目标尽量数量化，如机构数量、人员数量、编制经费数量及其在当地财政开支的比例数量等，都需要有个极限规定。

二、拟制方案，分析选优

1、拟制方案，就是拟订达到目标所要采取的步骤和方法。

而这只有在充分了解信息的基础上才有可能，故这个阶段的调查研究工作比上个程序还要繁重，还要细致、深入。

2、在调查研究的基础上，再制定方案。

一般而言，制定方案要分三步走：

（1）第一步是尽量设想出各种可能的方案，不要遗漏可能的方案。

（2）第二步是进行初步筛选和具体设计。

（3）第三步是分析评估，最后选优。

、

三、试行实施，反馈调整

1、方案确定后，先在局部单位试行。

试行的目的是为了进一步完善方案。

这个阶段的基础仍是调查研究、收集反馈信息，了解方案在实施过程中有哪些好的和坏的反映。

（1）好的反映就是正反馈，即反馈信息与原方案的目标基本保持一致；

（2）坏的反映就是负反馈，即反馈的信息与原方案的目标发生背离。

2、在反馈信息的基础上，对原方案进行修正、补充，达到完善方案的目的。

四、依法呈报，核定实施

1、在完成上述三个阶段后，编制设计方案工作基本结束。

在最后完善的方案基础上，按照编制法规规定的报批程序，上报给有关部门审查核批。

2、上报的材料要完全，论证要充分，分析要准确，文字要简练。

一般包括如下的资料：

项目任务、调查报告、原始资料整理、可行性分析报告、论证意见书等。

简述编制管理工作规范化要求及编制管理手段？

一、编制管理工作的规范化：

1、标准化

（1）根据行政组织设计的原则和依据，制定出各个层级的行政组织人员编制的总额、机构总额、各种人员比例结构、动态调整幅度等四项指标。

（2）根据这四项指标对各级行政组织编制进行监督、控制、调整，制定每项指标的详细衡量与评价标准，并以此标准检视行政组织的每个部分。

通过标准化的推行，确立了评价体系，能较好地控制编制管理的随意性问题。

2、程序化

（1）编制管理本身是一个有机联系的完整系统。

编制管理按照这个客观系统的要求，制定出一套相互衔接、相互协调、相互配套、完整的编制工作程序。

通过这个程序使编制管理工作具有简单、明确、易操作的特点。

（2）编制的总体设计、单元设计、局部调整的程序化一般主要是遵循三个程序：

①方案设计的程序。

在调查研究的基础上，发现问题，确定目标，拟制多种方案，从多种方案中选择一个最优方案。

②优选的方案经由本单位的直接领导部门同意后，由该部门向同级政府编制委员会申请。

③同级编制委员会根据问题的性质和法定的权力，决定是由本级编委会审批，还是申报上级编制委员会审批。

（3）编制方案只有经过这三个程序，并在内容上符合设计原则和依据才获准实施。

否则，即使方案内容正确，但不符合这三道程序，也难以进入实质性的组织建立阶段。

3、制度化

（1）编制管理的制度化，就是将以上这些关于编制工作的行为要求，制定成规章条例，使之规范化，成为一种人人都要遵守的、严格的、统一的、稳定的制度。

（2）它是克服编制管理工作中的官僚主义、主观主义倾向，提高编制管理科学性的有力保证。

二、编制管理手段：

1、法律手段。

机构编制管理的法治化是依法行政的前提，也是现代行政组织编制管理的主要手段。

用法律手段进行编制管理，是指运用宪法和法律，通过颁布编制法规，依照这些编制法规对编制工作进行管理。

2、经济手段。

即以经济利益为杠杆，激发行政单位控制编制、节约编制经费的积极性。

这里主要是指用国家行政预算的方法来调节、控制行政编制的增长。

3、行政手段。

行政组织一般是依靠自己的权力，通过下达命令、指示的办法来管理行政编制。