权力行政向责任行政的范式转化.docx

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权力行政向责任行政的范式转化

“权力行政”向“责任行政”的范式转化

　　改革开放以来，为了顺应世界公共行政发展的潮流，我国政府的行政方式正在向公共行政靠近，但与合理的公共行政体系建立的差距还很大，一个突出的问题是“责任行政”的范式还未真正建立起来，“责任缺失”的现象还比较严重。

研究表明，造成“责任缺失”有两个层面的原因：

第一，我国行政体制在设置上造成积极的行政责任规定不明确，比如：

责任主体在几个部门的重叠、交叉；责任内容在几个部门之间的分割，甚至有的责任就没有明确的主体等。

第二，行政体制与法规对消极的行政责任的追究严重不力，这具体表现在五个方面：

一是常常以空洞的集体责任方式来代替对个人责任的追究；二是常常以党纪、政纪等较轻的责任方式取代较重的法律或政治责任；三是常常以主观上“良好”愿望或“为公”动机为由代替对消极责任的追究；四是常常以“总结经验、吸取教训”的模糊责任方式代替对具体责任的追究；五是常常以教育方式代替各种形式的惩戒和处罚。

　　不管是积极的行政责任规定不明确，还是消极行政责任追究的不到位，都反映出我国行政行为的责任缺失，而这种责任缺失是与我国传统社会主义条件下所建立起来的行政范式――“权力行政”密切相关的。

　　一、“权力行政”是我国传统行政的主导范式

　　托克维尔对欧洲封建专制制度下的政府职能有一代表性的描述，他说：

“在旧制度下，像今天一样，法国没有一个城市、乡镇、村庄、小村、济贫院、工场、修道院、学院能在各自的事务中拥有独立意志，能够照自己意愿处置自己的财产。

当时，就像今天一样，政府把全体法国置于管理监督之下，如果说这个蛮横的字眼当时尚未造出，至少它在事实上已经存在了。

”[1]（P43）对于古代东方社会的政府行政，学者施学华也说：

“在社会事务国家化的情况下，东方社会的政府职能的总体规模也显得特别庞大。

原因在于，巨大的社会公共工程需要集中大量的社会资源（人力、物力、财力），而在自给自足自然经济下，东方社会生产力水平很低，社会剩余劳动产品总量极为有限。

要举办和维护社会公共工程，只有动员和集中全社会有限的剩余劳动产品。

既然靠社会（村社）本身难以做成这件事，那么，强制性征集巨大的社会资源的职能就自然而然地落到了政府的肩上。

”[2]（P197）通过分析我们知道，不论是东方还是西方，古代封建专制国家的政府行政具有以下三个基本特征，即国家至上理念（社会事务国家化）、全能政府模式（政府职能庞大）、强制行政方式（强制性征集资源），即以国家权力作为后盾实施国家对社会和公众的全面控制，这就是比较典型的“权力行政”范式。

权力行政也是有责任的行政，只不过其责任的指向是君主，它符合“主权在君”的原则。

“范式”一词是托马斯?

库恩在《科学革命的结构》中广泛使用的概念。

尽管“范式”的概念在学术界引起了许多歧义和纷争，但库恩在这种千头万绪中却表达了一种非常深刻的见解，即把“范式”看作是介于科学共同体和外部自然界之间的有一定层次、结构和功能的独立系统。

　　作为一个系统，“范式”可以在不同层次上归结为三种类型：

（1）观念范式，即一套根据特有的价值观念和标准所形成的关于外部世界的形而上的信念。

（2）规则范式，即在观念范式基础上衍生出来的一套概念、规则、方法等规则系统。

（3）操作范式，即一些公认的或具体的科学成就、经典著作、工具仪器、已解决的难题以及未解决但已明确了解决途径的问题。

这三种类型的范式不是平行孤立的，它们相互作用并形成一个特定的、有层次的系统[3]。

后来，库恩关于“范式”的理论被引进很多领域，公共行政领域也引进了这一理论模型，用来概括不同历史阶段公共行政的基本走向与特征。

笔者之所以把古代封建社会的行政模式概括为“权力行政”，正是基于库恩的范式理论。

这一理论的应用使我们对“政府共同体”与“社会共同体”之间（在库恩那里则是“科学共同体”与“外部自然界”之间）非常复杂的关系明了化。

第一，在古代东方，政府共同体与社会共同体之间在长期的相互作用与影响下，已经形成了一种“不言而喻、心照不宣的心契”（库恩语）。

这些“心契”不仅形成了政府共同体的一套信念，即“官老爷”意识与“为民作主”的信念，而且也内化为社会共同体的一套信念，即“父母官”意识与“替我作主”的信念。

所以，我们把这些程式化了的政府共同体与社会共同体之间的作用方式就概括为“权力行政”。

第二，这套“权力行政”范式是一个系统，它由三个层次的范式构成：

一是观念范式，即一套建立在政府与社会关系基础之上的政府的价值信念，即在政府与社会的关系中，政府是主导的与至上的，而社会却是服从的与不至上的，这就决定了官与民的关系必然是“官主民从”。

二是规则范式，在政府主导的观念范式的基础上，自然就形成了一整套固定化了的政府及其官员的行为规则和程序规则，比如：

国家至上、全能政府、强制行政、权力万能等。

三是操作范式，即一些具体的、可操作的解决政府与社会之间冲突，以及政府对于社会进行管制的手段与途径。

在这个“范式”系统中，观念范式是核心，规则范式是中层结构，而操作范式是联结政府与社会关系的“外围”路径。

在“范式”的这种系统结构中，观念范式是最稳定的，不易发生变化。

一旦观念范式发生变化，则整个“范式”系统便会发生一次“格式塔的转换”。

　　从理论上看，随着人类社会的发展，生产力的进步使社会日益强大起来，国家与社会的关系将发生重大改变，在国家与社会的力量对比中，重心将会逐渐向社会倾斜。

特别是在社会主义条件下，建立了人民当家作主的国家制度，广大劳动人民既是社会的主体又是国家权力的主体。

因此，社会主义国家政府的行政模式应该发生重大的变化，它必然要形成“一切向人民负责”、“一切对人民负责”的一种新型的行政管理模式，即“责任行政”的范式。

但是，这种“责任行政”取代“权力行政”范式的“格式塔转换”却没有发生在社会主义制度对专制制度的否定之后。

相反，传统社会主义国家在加强国家的阶级统治职能的同时，却陷入了“权力行政”范式的窠臼。

社会主义制度建立以后，虽然从法律的角度确立了“一切权力属于人民”的宪法准则，也确立了“全心全意为人民服务”的政府理念；但是，在现实中，行政管理并没有转换原有的“政府本位”的观念。

也就是说，作为一种行政范式，其核心的“观念范式”还是政府本位，还没有确立社会本位的观念，与之相应的“规则范式”与“操作范式”实际上体现的也是政府本位的观念。

　　进一步研究表明，传统社会主义行政模式的特点是：

第一，奉行社会国家化的理念，用国家来统摄社会，比较典型的就是“全民国家”。

一位前苏联学者说：

“只要国家还存在，我们就必须绝对地尊重它，把它作为保障个人权利和自由，保证它们最大可能地、全面地、和谐地发展的历史性的过渡形式，也就是将它视为这样的一种机制，它的最高意义就在于最有效地服务于所有公民的利益。

”[1]（P200-201）第二，政府职能庞大。

在传统社会主义模式中，国家对社会的渗透与控制是扩展和强化社会主义国家职能的一个重要原因。

一位前苏联学者列举了下面一些社会主义国家应该行使的职能：

“组织经济――即经济职能；管理生产资料――即社会职能；文化一教育――即意识形态职能；保卫社会主义法制――即政治法律职能；保卫祖国及与世界上其他社会主义国家进行互助合作、支持民族解放运动及与发展中国家进行合作、保卫和平及与资本主义国家进行和平共处是社会主义国家的对外职能。

”[1]（P201）第三，强调国家对社会与公众的管理与领导。

整个社会的国家化自然而然地带来了国家权力关系对社会的渗透及对其他社会关系的替代，行政关系也就成为一种对社会进行协调与控制的、唯一起作用的关系，至于像市场关系、宗教关系、血缘关系等，在全社会的规模上几乎不发生任何作用，由此，“行政性国家”扩展成为“行政性社会”[1]（P195）。

　　这些特点表明，传统社会主义的政府行政从形式看并没有超越“权力行政”的范式，这与社会主义政府的价值取向发生了矛盾。

当整个社会主义阵营经济体制改革向深度和广度拓展时，这种矛盾表现得更加尖锐。

因此，为了适应社会主义市场经济的内在要求，实行我国政府由“权力行政”向“责任行政”的范式转变，是社会主义国家行政改革的基本目标。

　　二、“权力行政”向“责任行政”范式的转化

　　一方面，行政管理依靠的是一整套精密的等级组织结构和一整套的行政权力体系运行的，公共政策的制定与实施完全依赖于权力的运作，政府机器乃至对整个社会的管理全依赖于自上而下的行政命令。

加之，传统社会主义行政奉行国家至上理念、全能政府模式和强制行政方式，使得中国传统的行政呈现出“权力行政”的特点，这种“权力行政”过分强调了权力的管制功能。

另一方面，公共行政并不仅仅是权力的领域，它还是责任的领域。

公共行政的科层制在对政府权力进行“形式合理性”分割的同时，也对政府及其官员的行政责任进行了“形式合理性”的规定与设计。

政府组织的权力是自上而下层层分解的；相应地，责任则是自下而上层层负责的。

权力与责任的统一是公共行政最起码的理论逻辑。

正是基于对“权责统一”这一理论逻辑的深刻认知，近代以来，“责任行政”取代“权力行政”的范式革命才有可能由理论变成现实。

　　对于“责任行政”范式的认识与理解，从理论上我们可以寻求到三个逻辑前提，它们分别是：

第一，社会契约。

社会契约是把政府权力的正当性建立在政府与公民之间签订契约的基础上，它是指政府及其行为存在于社会公众的期望中，因此，政府在行使权力时，不要忘记自己对社会的责任。

第二，人民主权。

人民主权是指国家最高权力由人民自己掌握并直接行使。

政府对人民负责或对议会负责的政治或法律制度正是“人民主权”这一思想的产物。

离开人民主权这一理念，公共行政的责任也就无从谈起。

第三，道德施动。

所谓道德施动是指政府及其行政人员在实现自身价值的同时，有义务引导社会道德向健康的方向发展，做社会道德的引导者[4]。

　　我国传统的行政模式在强调权力作用与功能的时候，却忽视了相应的责任要求与规定，权力的授予往往缺少具体明确的责任规定，或者没能从法律上与制度上对权力的行使课以相应的责任。

因此，有权无责、权大于责、权重责轻、权责不明的现象比较普遍。

近几年来，尽管党和政府下大力气试图消除这些现象，却仍然无法杜绝这些行为的发生。

因此，必须把“权责统一”的理论逻辑变成现实中“权责统一”的制度体系，切实在公共行政领域建立起“责任政府”和“责任行政”的体制，只有这样，才能重塑政府的良好形象。

对“责任行政”范式的价值选择，也是在新的经济形态与公民社会的背景下，我国政府行政改革的基本目标，这一目标的选择也是我国政府价值的自我求证。

当前，我国行政范式由“权力行政”向“责任行政”的转换，可以从以下三个方面人手：

第一，从权力结构上，要实现“国家权力”和“社会权力”的二元分立；第二，从政府功能上，要实现“全能政府”向“有限政府”的职能转变；第三，从行政方式上，要实现“领导行政”向“服务行政”的观念转换[5]。

　　“行政范式”作为政府共同体与社会共同体之间相对稳定的有意义的系统，对于政府共同体及其成员具有积极的塑造作用。

虽然范式是由人类实践创造的，但它反过来又可以通过建构人的价值观和规范人的行为等途径来规定人、塑造人。

由此，行政范式对于政府共同体及其成员的塑造作用表现在以下两个方面：

　　第一，范式对于政府共同体成员心理价值的建构与主导。

库恩在其理论中表达了范式对科学活动主体――科学家的再塑，从而使科学家成为真正的“科学家”。

范式中，尤其是居于核心地位的观念范式作为共同体的共有信念，它不是一个冷冰冰的、空泛的概念，而是一个包含着特定内涵的价值体系。

在行政管理的领域