应对留守儿童问题的政策工具选择.docx

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应对留守儿童问题的政策工具选择

郑州航空工业管理学院

毕业论文（设计）

2012届公共事业管理专业0812082班级

题目应对留守儿童问题的政策工具选择

姓名段银平学号08

指导教师赵战军职称讲师

二О一二年五月二十三日

内容摘要

随着我国经济快速发展和城市化进程的加快,越来越多的农村富余劳动力进城务工,因而导致大批农村孩子脱离父母的直接监护,成为一种新型的特殊的社会弱势群体——留守儿童。

本文介绍了留守儿童的由来及现状，从公共政策的视角出发探讨了留守儿童当前的问题，以及留守儿童现象所带来的社会问题。

并提出综合运用强制性、混合性、自愿性三大政策工具，从加快户籍制度改革、构建政府统筹机制、建立留守儿童领导机制、为留守儿童立法；整合社会力量多元化治理留守儿童问题、发展寄宿学校、拓宽就业渠道；建立社会呵护机制、借助社工志愿者服务、实施关爱工程等政策建议，来消除留守儿童的户籍制度壁垒，缓解留守儿童的教育、生活、品行、安全和心理等问题。

关键词

留守儿童；政策工具；混合型

PolicyInstrumentChoicetoAddresstheProblemofChildrenLeftBehind

Author:

081208208DuanYinpingTutor:

ZhaoZhanjunlecturer

Abstract

Alongwiththerapiddevelopmentoftheeconomyandtheaccelerationofurbanization,agrowingnumberofsurplusrurallaborsmigrant,resultinginalargenumberofruralchildrenfromthedirectcustodyoftheparents,asanewtypeofspecialvulnerablegroups—left-behindchildren.Thisarticledescribestheoriginandstatusofthechildrenleft-behind,discussestheleft-behindchildrencurrentsocialproblems,andtheleft-behindchildreneffectsofthesocialproblemsfromthePublicpolicyperspective.Andproposestheintegrateduseofmandatory,mixed,voluntarythreepolicytools,fromspeedingupthehouseholdregistrationsystemreform,buildingthegovernmentco-ordinationmechanism,andestablishingtheleadingmechanismofleft-behindchildren,legislationforchildrenleftbehind;Integratesocialpowerdiversifiedmanagementleft-behindchildrenproblems,developmentboardingschools,broadentheemploymentchannels;andestablishingasocialcaremechanism,withtheaidofsocialworkvolunteerservice,implementationofcareengineeringandotherPolicyrecommendations,toeasetheleft-behindchildrenineducation,life,conduct,safety,psychologicalproblemsandothers.

Keywords

Left-behindchildren;policytools;mixedtype

目录

一、留守儿童的现状1

（一）留守儿童的由来1

（二）留守儿童的群体状况2

二、留守儿童现象引发的社会问题4

（一）留守儿童问题对社会稳定产生不良影响5

（二）留守儿童问题形成了教育上的“真空”5

（三）留守儿童问题造成集体道德滑坡6

三、治理留守儿童问题的政策工具选择7

（一）自愿性政策工具9

（二）强制性政策工具10

（三）混合性政策工具12

参考文献13

应对留守儿童问题的政策工具选择

作者：

081208208段银平指导老师：

赵战军讲师

自20世纪80年代始,随着中国城镇化进程的加快,农村剩余劳动力开始大规模地向城市转移。

据估计,目前流入城镇的农民工总数已经超过1.5亿。

伴随着农民工的增长,一个新的弱势群体——留守儿童，由此诞生了。

当城市农民工生存状态等问题一次次引起关注之时,农村“留守儿童”问题也开始进入人们的视野。

而且它不但上升为一个社会热点问题,也成了学术界关注的焦点。

一、留守儿童的现状

（一）留守儿童的由来

1.“留守儿童”的定义

在中国有这样一个群体：

他们的父母为了生计外出打工，用勤劳获取家庭收入，为经济发展和社会稳定作出了贡献，但他们却留在了农村家里，与父母相伴的时间微乎其微，包括内地城市，也有父母双双外出去繁华都市打工。

这些本应是父母掌上明珠的儿童集中起来便成了一个特殊的弱势群体——留守儿童。

要给留守儿童下一个比较恰当的定义,必须首先确定它的基本特征,第一,其父母的双方或一方外出这个问题对留守儿童的影响大小。

在父母双方均外出（或者单亲家庭中父或母外出）的情况下,儿童往往被寄养在亲戚、朋友、老师家里,父母需要付出一定的抚养费、生活费、医疗费等给儿童所寄居的家庭。

而出现付费的情况表明父母与儿童的寄居家庭之间不再单纯是亲戚、朋友的关系,而加入了雇佣关系的因素。

而在父或母一方外出的情况下,留守儿童往往还是居住在自己的家里,不用寄人篱下,还有父或母一方在身边监管（尽管这种监管可能不是那么有力）,在我们定义留守儿童的时候应该考虑这个因素。

第二,“留守儿童”和“流动儿童”存在一定的关系。

当他们的父母在城里站稳了脚跟并有了一定的经济实力,父母希望孩子能够享受城市较好的教育时,“留守儿童”就成了“流动儿童”。

反之,当我国经济出现萧条和危机时,父母无力在城市里立足时,“流动儿童”有可能返回农村成为“留守儿童”。

在定义留守儿童的时候我们还应该考虑到一些因素：

父母双方或一方外出多长时间才可以算作留守儿童,这个时间是一次性的还是可以累加的?

过去有过留守经历,但现在不是留守的儿童,他们可能算作留守儿童”吗?

根据我国中小学生上学四个月为一学期的时间特点,定义留守儿童的时间界限是必须在四个月以上。

2.留守儿童产生的原因

留守儿童是随着国家经济发展,“民工潮”的涌现而出现的,是我们这个正逐步走向工业化和融入国际化的国家在特定时期的“时代产物”,也是农民在传统农业生活方式受到冲击时选择新的生活方式过程中所带来的“副产品”。

尽管我们可以说“富了家却负了孩子”的做法是一种不顾及未来的短视行为,但却没有理由和资格将这个问题的责任全部推给那些背井离乡的农民工。

其首要原因是严峻的城乡二元结构形势以及管理缺位和社会保护的缺失。

马克思说过,生存问题始终是人类考虑的首要问题。

在我国广大农村地区,农民凭借传统的农业耕作已很难解决一家人的基本生活需要,所以,外出务工成为其唯一的选择,舍下老人孩子更是无奈之举。

（二）留守儿童的群体状况

1.留守儿童群体规模状况

2０世纪80年代中期以来，我国的现代化和城市建设不断地加快，农村的剩余劳动力开始大规模地向城市流动，形成了庞大的流动人口。

依2000年普查的人口数据推算，全国农村留守儿童（指14周岁及以下的儿童）约为1980万，流动儿童为农业户口的约有1000万。

根据2005年中国1%人口抽样调查数据推断，中国农村留守儿童约5800万人，其中14周岁以下的农村留守儿童约4000多万人，约占69%。

2010年第六次人口普查大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为261386075人，其中市辖区内人户分离的人口为39959423人，不包括市辖区内人户分离的人口为221426652人。

同2000年第五次全国人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加116995327人，增长81.03%。

2005年在全部农村儿童中，留守儿童的比例达28.29%，平均每四个农村儿童中就有一个留守儿童。

有报告显示，在我国全部农村留守儿童中，学龄前（0～5周岁）、小学学龄（6～11周岁）、初中学龄（12～14周岁）和大龄（15～17周岁）4个年龄组的儿童占全部留守儿童的比例分别为27.05%、34.85%、20.84%和17.27%。

其中处于小学学龄的儿童比例最高，其次是学龄前儿童，两者比例合计超过了60%。

由以上数据可以看出，留守儿童的数量看涨，并且年龄越来越小，6～11岁居多。

留守儿童的分布十分集中，而且多数居住在中南各省。

四川、安徽、河南、广东、湖南和江西6省的农村留守儿童在中国农村留守儿童总量中所占比例超过半数，达到52%。

2.留守儿童的管理状况

留守儿童的管理者有家庭、学校、社会、政府等。

管理对象是对留守儿童的生活、教育、安全、心理、道德等进行管理和影响。

由于留守儿童父母一方或双方外出务工，留守儿童因父母缺位、家庭功能缺位或缺失，就算还有监护人的看管，但是大多数都是年老的爷爷、奶奶及姥姥、姥爷，老人们要承担繁重的家务劳动，由于年纪大且精力有限，照顾孩子就不如孩子的母亲精细，孩子们也就得不到父母的有效监管，也就导致了留守儿童的的生活中存在安全隐患，学习成绩差、厌学、逃学、辍学，心理扭曲、性格变得孤僻、任性、冷漠、内向、孤独、自卑。

由于学校并没有意识到留守儿童与非留守儿童在学习、生活、情感上有什么不同，对留守儿童也没有特别的关爱与措施，并且农村的教育制度以及教育方式落后还有师资水平较低，只注重学习而忽视其他方面，使得留守儿童的生活、心里及道德教育受到一定的负面影响。

由于学校的管理只限于校园内，留守儿童的课外生活就处于无管制的状态，而农村的闲散少年及问题少年日益增加，留守儿童由于年龄较小，其对善恶好坏缺乏一定的分辨能力，加之于他们的好奇心，使得他们易使社会中的不良风气影响，出现小偷小摸、或寻衅滋事的情况，并发展到抢劫、流氓斗殴等刑事案件。

由于政府不能及时的制定出相应的政策措施以及进行政策制度的改革（如户籍制度），使得留守儿童的一些权利无法得到保护。

3.留守儿童监护状况

调查发现，33.1%留守儿童父母出外打工超过五年，64.6%的留守儿童知道父母外出打工所从事的工作，有35.4%的留守儿童不知道父母外出打工所从事的工作。

而70.2%的留守儿童父母要“半年以上”才回家一次，有的甚至要三年才回家一次，且只有46.3%的父母一星期主动与其联系一次，有接近12%的留守儿童与父母“一个月以上”才联系一次

。

并且联系的内容大多数是学习、健康、衣食和安全，很少问及内心想法及交友情况。

调查发现，在父母外出打工之后，53.6%的留守儿童都由“爷爷、奶奶”照看，12.7%的由“姥姥、姥爷”照看，隔代监护的比例达2/3，“兄弟姐妹”照看的占21.3%，3.7%的人由“邻居”照看。

我们也需要特別注意，有3.2%的留守儿童“自己一个人”在家。

并且留守儿童与监护人的关系较为融洽。

二、留守儿童现象引发的社会问题

留守儿童由于得不到家庭的有效监管，较之非留守儿童，其安全、学习、品行、心理和生活方面的问题更为突出。

在人身安全方面，主要表现为：

由于得不到亲情照顾而产生的安全问题，受到他人的人身侵害和自己行为失控导致的安全问题。

学习方面则学习习惯差，自觉性差，家庭与学校合作难。

心理方面则主要表现为：

性格极端化，盲目反抗或逆反心理，对父母充满怨恨，有被遗弃的感觉，品行容易朝消极的方向发展。

（一）留守儿童问题对社会稳定产生不良影响

由于经济欠发达不少农民外出务工，由此产生大量留守儿童。

大量父母外出务工的同时，留守儿童存在问题随之产生，如：

监护缺失、家教缺失和亲情缺失。

假如这类问题得不到根本解决，势必会造成不良影响，因此我们早行动，阻挡不良影响的发生。

由于“三缺”的产生加之连锁反应的加入，引发了新的社会问题。

从小缺少母爱父爱，使留守儿童的心里遭到了创伤，身心发展不足，从而容易产生心理不平。

父母是孩子的“第一教师”，孩子的发展是跟着父母的前进而前进的，由于父母常年不在家，留守儿童的监护情况主要有两种。

第一，隔代监护就转移给了爷爷奶奶辈，对留守儿童采用这种监护的方式在农村比较多。

但这种监护方式却有着难以克服的问题。

一是由于血缘、亲缘关系，监护者多采用溺爱的管教方式，较多地给予物质、生活上的满足和过多的宽容放任，而较少精神、道德上的管束和引导；二是祖孙辈年龄差距大，观念不一样，对待许多事物的看法往往存在很大的差异，“代沟”明显，难以相互沟通。

三是上代监护，即留守儿童的叔父等亲戚或他人抚养的监护方式。

由于监护对象并非己子，监护人在教养过程中难免有所顾虑，不敢严格管教，容易养成儿童任性的心理行为。

而对于较为敏感的儿童来说，又容易产生寄人篱下的感觉，从而形成怕事、孤僻、内向的性格，久而久之心理不平便显现出。

社会的一些不良行为的侵入，使本生控制力不强的青年，产生好奇心，越过“雷区”，从而导致犯罪行为，并且青少年违法犯罪日益增多，并呈上升趋势，年龄上呈下降趋势。

（二）留守儿童问题形成了教育上的“真空”

家庭教育和家庭环境的影响为个人一生的命运奠定了基础，家庭环境因素对个人的观念、心理和行为习惯会发生潜移默化的深刻影响，子女将来的人格形成、行为习惯、心理素质、智力发育等都会受到亲子关系的影响。

农村留守儿童父母长期不在身边，在他们成长的关键时期缺少父母的关怀和抚慰，亲子关系疏远，很容易使留守儿童感到紧张、焦虑、缺乏安全感、人际交往能力差，形成悲观、内向、孤僻的性格。

而监护人或抚养人因为忙于生计常常忽视留守儿童内心需求问题，孩子遇到问题不能及时解决，遇到挫折又会使他们心理失衡、情感脆弱、消极孤僻、自暴自弃等，此种情况恶性循环，时间久了将严重影响孩子的人格与智力发展。

由于家庭生活的不完整，留守儿童在心理发展上存在很多的困惑与问题，在孩子的成长中，社会、学校、家庭不能融为一体，形成齐抓共管之势。

加之农村基础教育薄弱，学校资源不足,国家资金投入不足，对留守儿童的教育问题以前一直未能引起足够重视。

只知道自从孩子父母外出打工之后，孩子有变化，很多方面在朝着不良的方向发展，学校老师急，但迫于升学压力，只能选择放弃教育而抓住学习成绩好的同学不放松。

家长眼看孩子性情、品行、学习等方面朝不良方向发展，又不懂怎么教育，只能方法单一，干着急没办法。

特别是在放假之时、星期天以及放学后，形成了教育上的真空时段，久而久之，学生受到社会上不良风气和网络游戏的诱惑，最终变成了“问题儿童”。

（三）留守儿童问题造成集体道德滑坡

伟大的人民教育家陶行之先生说过：

“道德是做人的根本”，“没有道德的人，学问本领愈大，就能为非做恶愈大”。

然而，农村留守儿童的道德价值观扭曲，出现拜金主义、享乐主义等不正之风，甚至攀比谁的零花钱多，谁更富有。

留守儿童家庭结构的变化导致家庭教育缺位、留守儿童社会化程度不高。

改善家中经济状况是大部分农民工外出打工的原因，父母不在孩子身边，孩子感情上缺位，为了弥补孩子，父母给孩子更多的零花钱，隔辈监护人对孩子也更多地是生活上照顾，疏于对孩子习惯养成的引导，导致留守儿童之间奢侈享乐之风盛行。

道德情感是人们对客观事物作是非善恶判断时引起的内心体验，是对客观事物爱憎好恶的主观态度，是一种巨大的动力。

道德认识转化为道德行为需要道德情感的调节。

农村留守儿童亲子互动频率低下，亲子间缺乏及时有效的沟通和交流，大多数留守儿童在校学习成绩差，得不到教师的关爱，留守儿童情感需求得不到重视和满足，导致留守儿童性格发展出现异常。

他们缺乏对他人的信任，表现冷漠，只知接爱，不知施爱，使得留守儿童道德情感淡漠。

处于义务教育阶段的少年儿童，行为在很大程度上还处于他律阶段，自我管理能力还很差。

由于父母长期不在身边，监护人对孩子的行为监护不到位，他们对孩子的行为多采取认同态度。

由于缺乏及时有效的约束管教，部分留守儿童存在行为偏差。

许多留守儿童在家里不听祖辈教导，在学校不遵守规章制度，常有迟到、旷课、逃学、说谎打架等行为，有的迷恋网吧和电子游戏。

留守儿童因为缺乏父母的监管，更容易纠集在一起，甚至呈现道德集体滑坡的趋势。

三、治理留守儿童问题的政策工具选择

公共政策问题在现实的社会生活中是客观存在的，是某种不理想、不规范、不能令人满意的社会状态。

当公共权力主体意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展，充分了解公众的公意性并认同这种公众的政策诉求时，公共问题就变成为公共政策问题。

农村留守儿童问题已成为一个引起各界关注的公共性社会问题。

公共政策是对社会价值进行权威性分配的工具，对实现社会的公平正义肩负着不可替代的责任。

而社会弱势群体作为弱势利益集团。

组织化程度较低甚至是无组织，拥有较少信息、财力和文化资源，且由于制度设计的缺陷，缺乏正常的利益表达和补偿机制。

基于公平正义的核心价值理念，弱势群体应该成为公共政策格外关照的对象。

农村留守儿童属于儿童弱势群体，遭遇了政策制定过程中利益表达与采纳的双重弱势。

他们面对的学习机会和过上快乐、安全、健康幸福生活的机会相对其他儿童而言都比较小。

原因在于，一方面，政府为农村提供的社会公共服务和基础设施非常有限：

另一方面，农村留守儿童的父母自身就是社会的弱势群体，机会的不平等导致了结果的不公正，由于长期的代际自我复制和代际传递趋向，可能导致新的机会不平等，出现了所谓的“不平等陷阱”。

在解决社会问题（如留守儿童问题）时公共部门或社会组织采取的具体手段和方式的总称是政策工具。

政策工具就是达成政策目标的手段。

政策工具选择主要发生在政策执行阶段，在政策执行中占据重要地位。

公共政策工具分为三类：

直接提供

家庭和社区

志愿性组织

私人市场

信息和规劝

补贴

产权拍卖

税收和使用费

管制

公共事业

国家干预程度

强制性工具

混合性工具

自愿性工具

低高

图3-1豪利特和拉米什对政策工具的分类

资料来源：

迈克尔﹒豪利特，M﹒拉米什，公共政策研究.政策循环与政策子系统[M]，三联书店，2006：

144页

鉴于农村留守儿童引发的社会问题,建议对农村留守儿童应注重儿童身心与社会协调发展，整合社会资源，以前期预防为主，后期保护为辅，预防和救助并重。

对于完善农村留守儿童保护机制和对策，提出的总体建议是：

整合国家、社会和家庭资源，构建融职能保护、社会呵护、学校监管、亲属监护为一体的社会关爱机制。

农村留守儿童问题成因是多方面的，从根本上说，是由中国经济社会转型过程中的城乡二元结构的割裂造成的。

要解决农村留守儿童问题，需要依靠一个全社会支持的体系。

而在这个支持体系里，政府应该义不容辞地发挥其主导作用，探索有效的政策工具。

具体政策工具建议如（图3-2）：

立法

领导机制

户籍制度改革

政府统筹

妇联、关工委

社工志愿者

社会呵护

多元化治理

拓宽就业渠道

寄宿学校

关爱工程

国家干预程度

自愿性工具

混合性工具

强制性工具

高低

（一）自愿性政策工具

解决留守儿童问题需要家庭、学校、政府等各方面力量的通力合作，建立健全政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系。

1.构建基层社会呵护机制，让关爱农村留守儿童行动落到实处。

乡镇、村居委会要尽快做好留守儿童档案的建设工作，全面掌握留守儿童的有关情况。

对于那些生活较困难和问题突出的留守儿童要特别关注，建立社区帮扶中心，并组织干部到留守儿童家里慰问，切实帮助留守儿童解决实际问题。

要加强农村基层未成年人思想道德教育工作，统筹乡村学校的老师、村妇代会主任、退休老同志、共青团员等各方面力量，给予留守儿童“一对一”的特别关怀，组织他们开展有益的集体活动，培养他们的集体主义精神和良好的行为习惯。

2.采取建档案、结对子，借助社工志愿者等服务方式。

部分地区的留守儿童要么数量少，要么不具备条件而无法开展寄宿学校。

可借助乡村妇联作为载体，对留守儿童作全面的统计汇总，然后委托学校老师，逐个建立档案和联系卡。

在此基础上，分片承包管理，采取老师和留守儿童结对子，留守儿童和非留守儿童结对子的方式，定期进行家访、谈心、对比、沟通，将留守儿童问题化解到萌芽状态。

此外，专业社工志愿者走进农村，运用专业知识开展心理咨询、建立成长档案、进行个案辅导、对临时监护人进行培训等活动也能有效促进留守儿童问题的化解。

上述措施如能长期有效地开展，农村留守儿童问题将会逐步解决。

3.社会应净化环境,实施关爱工程。

开展结队帮护活动社会各方面应密切协作,共同为解决留守儿童安全问题出谋划策,多办实事,形成关心留守儿童健康成长的良好社会氛围。

一要净化环境,大力开展农村精神文明创建活动,弘扬文明新风尚,加强文化市场管理,为孩子提供健康向上的书籍和音像制品,使他们远离不健康的网吧、游戏厅、娱乐城等娱乐场所;二要实施关爱工程。

建议由关工委牵头,协调教育、共青团、妇联、公安、司法、财政、劳动、卫生、民政、工商、新闻媒体等相关部门联合实施留守儿童关爱工程;三要组织社会力量开展各种类型的结队帮护活动。

4.充分发挥妇联、关工委的作用。

妇联、关工委等部门要继续做好家庭教育研究工作。

要建立和完善留守儿童家长学校，要针对大部分监护人员文化程度和家教水平不高的问题，充分利用家长学校加大对留守儿童监护人的教育培训力度，开展优秀家长教子经验交流等活动，使他们掌握教育和培养孩子的方法，提高监护能力和水平。

利用各种节假日，开展以关爱留守儿童为主题的社会活动，尤其要对那些优秀教师、先进工作者、爱心妈妈、知心姐姐以及健康成长、成绩优秀的留守儿童进行表彰鼓励。

（二）强制性政策工具

农村留守儿童问题是在我国经济社会转型过程中的城乡二元结构的产物。

在我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，解决农村留守儿童问题，需要政府立足民生、以人为本、着眼于农村留守儿童的未来通盘考虑，立足于公共政策的制定、调整与执行，通过政策的支持和引导积极促成我国农村留守儿童问题的解决。

1.加快户籍制度改革,消除城乡差别。

丧失了居住和迁徙自由几十年的中国农民,大都不知道自己还有居住权和迁徙自由权,他们误以为中国历来如此,世界普遍如此。

其实不然,从世界各国来看,当今世上,只有朝鲜、贝宁和中国三个国家实行限制公民居住和迁徙自由的“异常严格的户籍制度”,除此之外,世界各国普遍实行居住和迁徙自由。

“无论从制度的效率,还是从公平角度来看,具有传统色彩的户籍制度与现时代的社会发展需要已显得不相称,因此,致力于户籍制度创新,使其有利于降低公民生活成本,关心和体现弱势群体的需要,已势