湖北省土地利用总体规划.docx
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湖北省土地利用总体规划
湖北省土地利用总体规划（2006~2020年）
说明
湖北省人民政府
二〇〇九年三月
一、湖北省情概况
湖北省简称“鄂”，地跨东经108°21′42″-116°07′50″、北纬29°01′53″-33°6′47″。
东邻安徽，南界江西、湖南，西连重庆，西北与陕西接壤，北与河南毗邻。
东西长约740公里，南北宽约470公里。
全省国土总面积18.59万平方公里，占全国总面积的1.94%。
全省地势大致为东、西、北三面环山，中间低平，略呈向南敞开的不完整盆地。
在全省总面积中，山地占56%，丘陵占24%，平原湖区占20%。
山地。
全省山地大致分为四大块。
西北山地为秦岭东延部分和大巴山的东段。
秦岭东延部分称武当山脉，呈北西-南东走向，群山叠嶂，岭脊海拔一般在1000米以上，最高处为武当山天柱峰，海拔1621米。
大巴山东段由神农架、荆山、巫山组成，森林茂密，河谷幽深。
神农架最高峰为神农顶，海拔3105米，素有“华中第一峰”之称。
荆山呈北西-南东走向，其地势向南趋降为海拔250-500米的丘陵地带。
巫山地质复杂，水流侵蚀作用强烈，一般相对高度在700-1500米之间，局部达2000余米。
长江自西向东横贯其间，形成雄奇壮美的长江三峡，水利资源极其丰富。
西南山地为云贵高原的东北延伸部分，主要有大娄山和武陵山，呈北东-南西走向，一般海拔高度700-1000米，最高处狮子垴海拔2152米。
东北山地为绵亘于豫、鄂、皖边境的桐柏山、大别山脉，呈北西-南东走向。
桐柏山主峰太白顶海拔1140米，大别山主峰天堂寨海拔1729米。
东南山地为蜿蜒于湘、鄂、赣边境的幕阜山脉，略呈西南-东北走向，主峰老鸦尖海拔1656米。
丘陵。
全省丘陵主要分在两大区域，一为鄂中丘陵，一为鄂东北丘陵。
鄂中丘陵包括荆山与大别山之间的江汉河谷丘陵。
大洪山与桐柏山之间的水流域丘陵。
鄂东北丘陵以低丘为主，地势起伏较小，丘间沟谷开阔，土层较厚，宜农宜林。
平原。
省内主要平原为江汉平原和鄂东沿江平原。
江汉平原由长江及其支流汉江冲积而成，是比较典型的河积-湖积平原，面积4万多平方公里，整个地势由西北微向东南倾斜，地面平坦，湖泊密布，河网交织。
大部分地面海拔20-100米。
鄂东沿江平原也是江湖冲积平原，主要分布在嘉鱼至黄梅沿长江一带，为长江中游平原的组成部分。
这一带注入长江的支流短小，河口三角洲面积狭窄，加之河间地带河湖交错，夹有残山低丘，因而平原面积收缩，远不及江汉平原坦荡宽阔。
湖北省矿产资源丰富，全省已发现矿产136种（不含亚矿种），约占全国已发现矿种数的81%；其中已查明了资源储量的矿产有87种，约占全国已查明资源储量矿产的56%；已发现但尚无查明资源储量的矿种有49种。
列入《湖北省矿产储量表》的矿种有80种（石油、天然气、地热、铀、钍、地下水、矿泉水等未列入）。
已上《湖北省矿产储量表》矿区956个，矿产地1287处，产地数较多的矿产有：
煤、铁、磷、石灰岩、铜、金、硫铁矿、银、矿盐、铌、钽、芒硝、白云岩、粘土、石煤等。
1287个矿产地资源储量规模为中、小型的矿产地占90%，大型、特大型的矿产地占6.9%。
磷、矿盐、芒硝、石膏、铁、铜、金、银、石灰岩等是湖北省具有优势的矿产。
化肥用橄榄岩、碘、溴、石榴子石、累脱石粘土、建筑用辉绿岩居全国首位。
湖北素有“千湖省”之称，境内湖泊主要分布在江汉平原。
面积百亩以上的湖泊约800余个，湖泊总面积2983.5平方公里。
面积大于100平方公里的湖泊有洪湖、长湖、梁子湖、斧头湖。
湖北水能资源丰富，境内除长江、汉江干流外，河长在100公里以上的河流41条，河流总长5.92万公里，可开发水能装机容量3000多万千瓦。
同时，湖北素称“鱼米之乡”，是我国重要的商品粮、棉、油生产基地和最大的淡水产品生产基地。
油菜籽、淡水鱼产量全国第一，棉花、水稻排位也在前列，农副产品的生产及其加工有着巨大的潜力。
湖北是全国重要的交通枢纽。
以省会武汉市为中心，距北京、上海、广州、重庆、西安等大城市均在1000公里左右，具有极强的市场集散功能和辐射能力。
京九、京广、焦枝、枝柳铁路纵贯南北，沪蓉、汉丹、襄渝等铁路横穿东西。
省内有7个机场，武汉天河机场是我国中部地区最大的航空港，已开通日、韩等国际航线。
省内宜昌、襄樊、恩施等城市的机场也开通了连接全国各地的空中通道。
湖北省共有内河港口51个，泊位2085个，其中1000吨级以上泊位763个。
武汉港客运总站，是我国内河最大的客运站。
武汉、黄石、沙市、宜昌等港口先后对外开放，海轮从以上港口可直达香港、日本、泰国、马来西亚等地区和国家。
湖北省公路通车里程91131公里，其中高速公路1649公里。
湖北是我国重要的工业基地。
已建立起以冶金、机械、电力、石油化工、轻纺为主体的沿江工业基地；以武汉、襄樊、十堰三市为支点，建立了汽车工业走廊。
湖北已成为我国最大的联碱、农药和磷、盐化工及纤膏生产基地，也是国家光电子信息产业基地、中药现代化产业基地和最大的水电基地。
湖北自然风光绚丽，名胜古迹众多。
举世闻名的长江三峡列中国十大著名风景名胜之首，神农架、武当山和明显陵分别被联合国教科文组织列入“人与自然保护圈计划”与“世界文化遗产”目录。
湖北是楚文化的发祥地，文化沉淀丰厚，文物古迹众多。
二、上轮规划回顾
（一）主要目标实现程度
1、经济发展目标提前实现。
上轮规划预测1997~2010年全省GDP年均增长7.8%，1997~2005年实际年均增长11.2%，高于预期目标3.4个百分点。
2007年全省GDP达到9230.68亿元，提前实现上轮规划预期目标。
2、人口目标预测过高。
上轮规划预测2010年全省总人口为6570万人，城镇人口2945万人；2005年全省实际总人口为6031万人，城镇人口2467万人。
3、土地生态环境初步改善。
上轮规划实施以来，通过生态退耕、荒山造林、水土整治等，初步改善了土地生态环境，全省水土流失面积占土地面积比例由1996年的42.6%降低至2005年的34.4%。
4、耕地保护目标基本实现。
上轮规划确定2010年全省耕地保有量为476.28万公顷，2005年实际耕地面积为467.52万公顷，如不计农业结构调整减少的10.08万公顷耕地，全省耕地面积为477.6万公顷，基本实现了耕地保护目标。
5、基本农田数量有增加，质量有提高。
上轮规划国家批复全省基本农田保护面积为400.91万公顷，2005年全省实际基本农田面积为403.34万公顷，比保护目标多2.43万公顷。
粮食单产水平由1996年的339.4公斤/亩提高到2005年的356.8公斤/亩，提高了5.13%。
6、地均产出水平增长较快。
上轮规划预测至2010年全省地均产出水平为3.38万元/亩，年均增长4.2%；2005年实际地均产出水平为3.18万元/亩，年均增长5.9%，高出规划预期1.7个百分点。
7、建设用地指标有盈余。
根据1997~2005年变更调查数据，建设用地、城镇工矿用地、交通水利及其他用地年均增加规模分别占规划年均指标的81.78%、44.92%、23.88%。
年均占用耕地规模是规划年均指标的71.6%。
8、城镇工矿用地增长较为合理。
“十一五”期间全省城镇工矿用地年均增速为1.83%，同期城镇人口年均增速为1.68%，城镇工矿用地扩展系数为1.09，在合理的系数范围（1.12）内，但城镇工矿用地略显紧缺。
9、农村居民点目标过高。
按照规划，全省农村居民点应减少13.69万公顷，人均居民点用地控制在159平方米以内。
而规划实施农村居民点不减反增，1997~2005年实际增加了0.71万公顷，人均居民点用地由1996年的174平方米增加至2005年的202平方米。
表1上轮规划主要指标与实施对比分析
指标类型
上轮规划
（1997-2010年）
规划实施
（1997-2005年）
增量
年均
增量
年均
经济社会
指标
1、国内生产总值（亿元）
（8500）
7.8%
（6520）
11.2%
2、总人口（万人）
（6570）
/
（6031）
/
3、城镇人口（万人）
（2945）
/
（2467）
/
4、城镇化率（%）
44.82
/
43.2
/
土地利用
指标
5、耕地面积（平方公里）
-1867
-133.36
-2743.66
-304.85
6、基本农田（平方公里）
40091
/
40333.5
/
7、建设用地（平方公里）
1190
85.00
625.58
69.51
8、城镇工矿用地（平方公里）
1205
86.07
347.95
38.66
9、农村居民点用地（平方公里）
-1369
-97.79
71.35
7.93
10、交通水利及其他用地（平方公里）
1344
96.00
206.28
22.92
11、建设占用耕地（平方公里）
967
69.07
445.12
49.46
12、开发整理复垦增加耕地（平方公里）
1700
121.43
765.15
85.02
效率指标
13、地均产出水平（万元/亩）
3.38
4.2%
3.18
5.9%
14、人均居民点用地（平方米）
（159）
/
202
/
生态指标
15、森林覆盖率（%）
（39.4）
/
（31.5）
/
注：
1、地均产出水平=国内生产总值/土地总面积；2、（）为年末数据。
（二）取得的主要成效
（1）农用地特别是耕地保护得到强化，减缓了非农建设占用耕地规模。
上轮规划确定至2010年全省耕地保有量为476.28万公顷，2005年全省实际耕地面积为467.52万公顷，如不计农业结构调整减少的10.08万公顷耕地，全省耕地面积为477.6万公顷，实现了耕地保护目标。
1997～2005年，全省非农建设年均占用耕地0.49万公顷，比1991～1996年年均2.37万公顷降低了79.2%。
（2）建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会发展的必要用地。
1997～2005年，全省建设用地增加了6.26万公顷，二三产业GDP增加了3184.15亿元，每增加1000公顷建设用地可增加二三产业产值50.9亿元，可使二三产业GDP增长1.6个百分点。
2005年与1996年相比，单位建设用地二三产业产值从1.15万元/亩提高到2.65万元/亩，增长了2.3倍。
（3）土地整理复垦开发力度加大，实现了耕地占补平衡。
1997～2005年全省新增建设占用耕地4.45万公顷，同期补充耕地7.65万公顷，实现了耕地占补平衡，并有盈余。
（4）国土综合整治稳步推进，初步改善了土地生态环境。
1997～2005年，全省累计实现生态退耕86.0万公顷；沙地面积减少0.4万公顷；裸土地面积减少0.15万公顷；治理石漠化土地0.49万公顷；植树造林136.67万公顷，森林覆盖率达到31.5%，提高了3.5个百分点。
（三）存在的主要问题
1、用地布局不尽合理，区域发展用地需求的差异性未充分体现。
一是用地布局相对均衡，建设用地指标完全按人均分配，地区发展的不平衡性和差异性体现不足。
1997～2005年全省实际年均建设用地仅为规划的81.78%，规划期内用地规模还剩余47.4%。
武汉市实际年均用地是其规划指标的2.3倍（上轮规划安排给武汉市建设用地指标只占全省的9.7%），实际用地占全省的31%。
目前，年均规划指标使用完的只有武汉和黄石，其他地区有大量剩余。
二是基本农田保护与建设的协调不够。
城镇周边、交通沿线的耕地多划定为基本农田，没有预留一定的缓冲空间，发展往往受到基本农田的制约，布局不尽合理。
2、土地利用仍较粗放。
一是土地利用还不充分。
2005年全省建设用地地均二三产业产值为2.65万元/亩，低于全国的平均水平（3.33万元/亩），在中部六省中居第三位，仅高于湖南（2.60万元/亩）、江西（2.42万元/亩）和安徽（1.82万元/亩）。
据调查，城镇闲置低效土地有0.4万公顷，废弃的工矿用地有2.5万公顷，还存在着土地征而不用、征多用少的现象。
二是村庄建设缺乏引导。
在城镇化快速发展的同时，村庄用地不减反增，出现了“空心村”、“路边店”、“独家院”。
按照上轮规划，全省村庄用地应净减少13.69万公顷，而1997～2005年实际净增加0.71万公顷；农村人均占地应下降至159平方米，而2005年实际为202平方米。
3、土地整理复垦难度大。
上轮规划全省土地整理复垦开发增加耕地17万公顷，年均增加1.21万公顷，而规划实施年均增加耕地0.85万公顷。
耕地后备资源潜力小，资金投入不足限制了土地开发整理复垦的实施。
4、规划实施缺乏引导和激励政策。
上轮规划过于强调对目标的控制，忽视了规划过程对目标的引导，规划缺乏对城乡用地结构调整、村庄用地整理、农业用地结构调整等的政策引导和激励机制，未充分体现市场在资源配置中的基础性作用。
（四）规划修编的必要性
1、是实施促进中部崛起战略的需要。
国家中部崛起的区域发展战略和武汉城市圈“两型社会”建设机遇，为我省社会经济发展带来重大机遇和挑战，将使我省土地需求结构和区域土地利用发生显著变化，规划确立的土地调控重点需要有针对性地加以调整。
2、是“两型社会”综合配套改革实验区建设的需要。
2007年12月，武汉城市圈经国务院批准成为全国资源节约型和环境友好型社会（简称“两型社会”）建设综合配套改革试验区，这对于我省节约集约用地、统筹区域土地利用、协调城乡发展、保护环境等提出了新的要求，迫切需要修编现行规划以科学地协调“发展与保护，供给与需求”的关系，推动国家区域协调发展战略。
3、是加强土地供应参与宏观调控的需要。
当前，我省经济发展中存在地方政府放松投资审批门槛、大批廉价供应工业用地、放松环保标准；与企业合谋，规避国家制定的产业政策、土地政策或环保政策等问题。
迫切需要通过规划修编切实控制建设用地供应的总量、布局、结构和时序，真正管住建设用地总量，加大土地宏观调控作用，落实国家宏观调控要求。
4、是协调相关规划目标的需要。
上轮规划实施以来，我省编制了产业发展规划、交通发展规划、水利发展规划、城镇体系规划、生态建设规划等相关规划，这些规划提出的用地需求，需要通过土地利用总体规划进行协调和用地控制与引导。
5、是适应行政体制改革的需要。
上轮规划实施以来，我省进行了市、县、乡体制改革，行政区划和城镇体系发生了显著变化，需要通过修订规划，合理调整城镇用地布局，促进城镇建设用地节约集约利用。
三、规划编制过程
湖北省土地利用总体规划修编始终坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作，先后经历了“准备工作、专题研究、规划大纲、规划成果”四个阶段。
（一）准备工作
2004年6月，按照国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发〔2004〕133号）要求，我省启动了湖北省土地利用总体规划修编工作。
成立了规划修编专班，制定了规划修编工作方案和技术方案，明确了规划修编的任务和要求；召开了全省土地利用总体规划修编工作会议，部署全省规划修编工作。
（二）专题研究
根据国土资发〔2004〕133号文的相关要求，结合湖北省实际，从2004年8月，我省先期组织开展了《土地利用现状与潜力研究》、《中部崛起战略与湖北土地利用研究》、《土地利用与区域协调发展研究》、《城镇化发展趋势及其用地需求研究》、《基础设施发展趋势及其用地需求研究》、《耕地保护目标与对策研究》、《土地生态建设目标及措施研究》等13个基础性专题研究，通过招标方式确定了专题研究承担单位（详见表2：
专题研究承担机构一览表）。
2005年6月，按照《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发〔2005〕32号）的有关规定，我省在13个专题研究的基础上，又组织开展了六个重大问题研究，在以上专题研究的基础上，编写了专题研究综合报告。
12月，根据《关于做好土地利用总体规划修编前期工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》（国土资发〔2005〕182号）的有关要求，我省开展了“四查清、四对照”工作，并形成了《“四查清、四对照”及实施评价报告》。
根据工作需要，2006年9月，又组织开展了《湖北省高速公路建设用地专项规划》。
2008年3月，国土资源部下发《关于湖北省土地利用总体规划修编前期工作成果审查意见的函》（国土资厅函〔2008〕198号），对我省规划修编前期工作给予了充分肯定。
表2专题研究承担机构一览表
编号
专题研究名称
专题承担机构
一
13个基础性专题研究
1
土地利用总体规划实施评价
湖北省国土资源厅
2
土地利用总体规划基础数据研究
湖北省国土资源厅
3
土地利用现状与潜力研究
湖北省土地勘测规划院
4
“中部崛起”战略与湖北土地利用研究
华中科技大学经济学院
5
土地利用与区域协调发展研究
武汉大学资源与环境科学学院
6
耕地保护目标与对策研究
武汉大学资源与环境科学学院
7
城镇化发展趋势及其用地需求研究
华中农业大学土地管理学院
8
农村居民点用地问题及对策研究
武汉精诚土地科技有限公司
9
基础设施发展趋势及其用地需求研究
湖北工业大学
10
土地生态建设目标及措施研究
湖北省林业科学研究院
11
土地利用规划环境影响评价
湖北省环境科学研究院
12
土地利用战略研究
武汉永业塞博能规划勘测有限公司
13
土地利用规划动态管理系统研究
中国地质大学信息工程学院
二
6个重大问题研究
1
统筹区域土地利用政策研究
湖北大学
2
优化城乡用地结构和布局政策研究
湖北省城市规划设计研究院
3
加强耕地与基本农田保护政策研究
武汉大学资源与环境学院
4
协调土地利用与生态环境建设政策研究
湖北省林业科学研究院
5
促进土地节约集约利用政策研究
武汉精诚土地科技有限公司
6
湖北省规划管理保障措施研究
华中农业大学土地管理学院
（三）规划大纲
以严格保护耕地为前提，保障经济社会可持续发展；以合理控制建设用地为重点，促进城乡协调发展；以节约和集约利用土地为核心，促进土地利用方式和经济增长方式的转变；以强化规划实施为落脚点，提高规划实施保障能力。
在专题研究的基础上，结合国民经济社会发展规划及相关行业发展规划等，拟定了规划方案，提出未来15年我省土地利用目标、任务和要求，并根据区域发展战略，结合各市（州）经济社会发展趋势和土地资源特点，将规划主要调控指标分解到各地区。
在此基础上，完成了《大纲》，2008年12月，国土资源部下发《国土资源部办公厅对湖北省土地利用总体规划大纲审查意见的函》（国土资厅函〔2008〕896号），审查通过了《湖北省土地利用总体规划大纲（2006~2020年）》。
（四）规划成果
在《大纲》通过审查后，湖北省国土资源厅以《大纲》为基础，根据国土资源部对《大纲》修改完善意见，重点对土地利用战略、空间管制、规划实施保障措施等内容进行了细化和完善，编制完成了规划成果。
2009年1月，《湖北省土地利用总体规划（2006~2020年）》征求了省发改委、交通厅、水利厅、建设厅、农业厅、林业局、环保局、计生委、武汉铁路局、省电力公司、省民航等部门和单位的意见，各部门和单位均原则同意《规划》。
2009年2月24日，湖北省人民政府在武汉组织有关专家对《规划》进行了论证，专家对《规划》给予了充分肯定。
四、经济社会发展目标
（一）经济发展目标
近年来，湖北经济社会发展和体制机制创新累积了加快发展的重大潜能，传统经济的优势得到发挥，新的经济增长点加快形成，基础产业和基础设施建设不断加强，国家“促进中部地区崛起”战略全面推进、武汉城市圈获批成为全国“两型社会”综合配套改革试验区等都为湖北加快发展提供了重大战略机遇，将为“湖北经济进入新一轮快速增长期”提供强有力的支撑条件。
从人均水平来看，2005年湖北省人均GDP约为1545美元，2007年超过2100美元，根据国际经验，我省当前正处在“经济高速增长通道”的“黄金发展阶段”。
就湖北省而言，2005～2020年既是我省经济社会“黄金发展时期”，又是以资源环境约束加剧为主要特征的“矛盾凸显时期”，土地供需矛盾日益尖锐。
这就要求规划必须通过科学控制和引导土地资源利用方向、规模、结构和布局来适应国民经济和社会发展的需求。
从工业化进程看，湖北目前正处于工业化中期阶段，以资本、技术密集为特征的现代制造业将取代传统工业成为产业发展的重中之重，以光机电为代表的产业将进一步成为工业发展的核心支撑，重工业畸形发展的结构特征逐步被技术密集和高加工度的特征取代，三产业比重由1996年的17:
43:
40调整为2007年的15∶45∶40，预计2010年达到11:
46:
43，二、三产业协调发展的格局更为明显，对土地利用结构调整提出了新的要求。
从现代化建设的发展进程来看，2010年湖北人均GDP将达到2500美元以上，处于加速实现基本现代化的发展进程中；经济发展水平快速提升的同时，基础设施建设规模扩大，建设速度在加快，处于奠定现代化基本框架的关键时期；城镇化和新型工业化快速提升，处于整合区域资源要素，实现城乡一体化发展的历史进程中。
根据1996-2007年湖北省经济水平，采用灰色系统模型预测2010年湖北省GDP为13500亿元，2012年为16300亿元，2015年为19546亿元，2020年为25300亿元。
2006-2020年增速为9.5%。
表3湖北省GDP预测目标
年份
GDP（亿元）
2005年
6520
2007年
9231
2010年
13500
2012年
16300
2015年
19546
2020年
25300
从经济总量来看，2007年全省生产总值达到9230.68亿元，增长率为14.5%，是1979年以来增幅最高的一年。
2008年将突破万亿大关，“十一五”规划确定的10610亿元经济发展目标会提前实现。
表4湖北省与全国经济增速比较
2000年
2001年
2002年
2003年
2004年
2005年
2006年
2007年
全国
8.0%
7.3%
8.0%
9.1%
9.5%
9.9%
10.7%
11.4%
湖北省
9.3%
9.1%
9.1%
9.4%
11.3%
11.4%
12.1%
14.5%
从经济发展速度来看，我省经济增速高于全国水平。
目前绝大多数学者认同我国潜在经济增长率在9%左右，这说明我省2006~2020年年均9.5%的增速是比较容易达到的。
因此，经济目标的确定充分考虑了我省经济发展面临的机遇和挑战，也考虑了国家宏观调控的要求，同时也符合经济发展的客观规律。
（二）人口及城镇化水平
1、人口统计口径
根据不同的统计口径，人口分为户籍总人口和常住总人口。
户籍人口是指户籍在湖北省的人口；常住人口是指在湖北省实际居住半年以上的人口。
城镇人口是指实际在城镇居住半年以上的人口。
按人口普查和抽样调查规定，主要包括：
（1）户籍在城镇，并在城镇居住半年以上的人口；
（2）户口在外地（户籍在本省农村和户籍在外省），但在城镇居住半年以上的人口。
按照人口统计口径，城镇化率计算方法应为：
城镇人口/常住总人口*100%。
根据2005年湖北省1%人口抽样调查公报，2005年湖北省总人口为6031万人（含外来常住半年以上的人口），常住总人口5710万人，城镇人口2467万人，城镇化率为43.2%。
2、人口规模确
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