打造新型地方政府投融资平台部分省市的做法.docx
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打造新型地方政府投融资平台部分省市的做法
搭建新型融资平台公司的相关工作
近期，根据公司安排，通过互联网认真查阅、学习、研究了全
国省市关于政府融资平台建设的有关文件，重点是 2010 年 6 月份国
家开始清理整顿规范地方政府融资平台之后的做法。
现将多个省、
市、县的做法归纳，希望对公司搭建新型平台公司有所借鉴。
一、市政府层面的工作：
1、统一思想、提高认识，充分认识并明确新形势下政府融资平
台公司的工作原则和任务目标。
新平台公司的搭建要严格按照国家
现行金融信贷政策，实行政府主导、企业化运作，面向市场，自主
经营，自负盈亏，建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、
运营机制和内控机制，坚持集中力量办大事，构建“融、用、管、
还”一体化、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，
做大做实做强投融资平台公司，增强其融资能力，使其逐步发展成
为全市城市建设投融资主渠道和建设实施发动机，由市投资开发公
司根据市政府授权履行出资人职责。
2、建立联席会议制度或者市级协调机构。
为加强投融资平台建
设管理工作，应建立市级联席会议制度或者市级协调机构，并作为
政府投融资管理的决策机构，负责研究、审议政府性城市建设项目
中、长期规划和年度计划；确定建设资金的投向和融资方案以及预
算平衡方案；根据市政府确定的年度建设项目投资计划及指令性项
目任务，负责协调推进项目建设进度、统筹论证投融资方案、督促
落实重大投融资计划；等等。
联席会议由分管副市长担任召集人，
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设立联席会议办公室，负责日常协调工作，统一协调融资平台公司
及与市直部门、金融机构的关系，建立长效合作机制。
3、确定融资平台公司的定位和发展方向；若有多个平台公司，
分别授予不同的经营范围或侧重领域；平台公司要以科学发展观为
指导，紧紧围绕市委市政府确定的经济社会发展目标和发展规划，
按照公益性、引导性、发展性的要求，整合集约政府国有资源，运
用市场化手段，广泛吸引社会资本参与，不断壮大自身实力，逐步
形成布局合理、功能齐全、分工明确、主业突出、运营规范的投融
资平台体系，为重大基础设施建设、重大产业发展及其他政策性项
目提供优质的投融资服务，促进全市经济社会跨越式发展，为打造
鲁苏豫皖交界地区可续发展高地做出贡献。
明确新型平台公司为：
（1）融资平台。
授权平台公司创新融资机
制，拓宽融资渠道，采取多种间接融资和直接融资方式。
（2）投资
平台。
授权平台公司成为政府性项目建设的投资主体，履行政府委
托投资人的责任，负责市政府指定的城市基础设施建设和重点项目
的投资，对所投资的城建项目资金进行全过程管理。
（3）开发建设
平台。
授权平台公司按照公益性、引导性、发展性的原则，探索参
与城市综合开发和土地开发整理经营的途径和办法，加快提升资金
积累和再投入的能力；承担市政府指定的城市重点建设项目业主职
责，管理建设项目的相关业务。
（4）资金结算中心。
授权平台公司
成为市政府城市建设资金管理的责任主体，支持平台公司加快建设
便捷、高效、规范运行的资金结算中心。
经市政府批准的城建资金
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统一由平台公司统筹调度，负责受理、审核、拨付城建资金，确保
重点工程、重大项目的资金投入。
4、建立预算管理制度。
按照发展规划确定的年度建设计划，核
算融资规模和融资规划，拟定年度融资工作任务目标及措施，积极
开展融资工作；融资规划要纳入政府预算管理，确保“借的来、还
得上”，确保举债有度；
5、建立融资项目储备制度；新搭建的平台公司的融资行为必须
规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司
作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。
融资项目必须符合国
家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准
和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核
准或备案手续。
要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经
营。
6、建立、完善融资补偿制度。
对平台公司因承担政策性、公益
性建设项目融资任务而发生的亏损，先由平台公司经营性收益进行
弥补，缺口部分由平台公司提出弥补方案，经审核，报市政府审定
后列入财政预算进行弥补。
对平台公司承建的政策性、公益性项目，
非经营性的项目，与政府签订回购协议，或以土地、经营性资产进
行补偿。
7、支持平台公司做大做实做强。
采取增加平台公司资本金，增
大资产规模，降低资产负债率，做大现金流，提高盈利能力。
（1）采取政府注入现金，注册公司或增加公司资本金；
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（2）加大资源整合力度，注入经营性资产；对市政府拥有的市
直国有企事业单位的相关经营性资产，在不改变行政隶属关系和现
行管理体制、不改变企业及主管部门的现有利益格局、平台公司不
承担经营及管理责任的前提下，在清产核资和审计评估的基础上，
经市政府批准后，逐步划转到平台公司。
将今后主要由平台公司融
资投资建设形成的资产划拨到平台公司，包括项目形成的经营性和
非经营性资产。
将部分市国有股权划拨到平台公司持有，由平台公
司履行出资人职责，其收益纳入国有资本经营预算，用于增加平台
公司的资本金。
（3）增加平台公司的土地资产；（或者完善土地收储机制，授
予土地整理开发权,或设立土地储备分中心，资金封闭运行，实行土
地收储、出让资金在平台公司的账面上全过程反映，以增加其现金
流；）
（4）授予特许经营权，如市政设施户外广告权、冠名权、桥梁
下方空间及城市地下空间综合开发利用经营权，经营收入归平台公
司，相关职能部门审批；
（5）授予或转让矿业权；
（6）对应上交的国有资本收益先上交，再以国有资本金注入，
或者给予财政补贴；
（7）建设性城建资金作为经营收入拨付平台公司，增加其现金
流。
等等。
8、准予提取融资建设管理费。
为提高平台公司承担财政性基本
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建设资金投资的建设项目融资工作的积极性，可以给予一定比例
（投资概算总额 1-1.5%）的建设单位管理费、融资管理费、代建单
位服务费和其他管理费用补偿，纳入项目投资成本，并在投资概算
中安排。
9、给予平台公司税收实行减免优惠政策。
对其上缴的增值税、
营业税、企业所得税市本级留成部分实行减免优惠，并可以进行核
算后将减免金额以资本金的形式注入平台公司；
等等。
二、各政府部门的工作
政府各相关部门如市发改、经信、财政、金融、国土、规划、
建设、国资等，作为市级联席会议单位或协调结构成员单位，按照
统一领导、明确职责、分工合作的原则，认真研究把握当前金融信
贷政策，提供融资信息支持，制定年度融资规划，拟定年度融资工
作任务目标及措施，协调各金融机构参与融资工作，制定金融机构
奖励、政府融资及债务管理办法，建立完善政府融资长效机制等。
同时，要顾全大局，根据市政府的统一安排，积极配合做好市
政府确定的经营性资产、矿业权等的划拨、过户、确权、工商变更、
账务处理等工作，简化程序，并在费用收取方面给予减免，属市本
级收入的一律免收。
市国土资源、建设、规划等主管部门根据市政府确定的城市建
设发展总体目标，提出分年度投资建设项目计划及资金需求和来源。
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市发展改革、财政部门对相关部门提出的年度项目计划和资金
需求进行审核、汇总、平衡后，报联席会议审议并向市政府提出项
目计划、资金预算建议方案;负责监督实施市政府批准的项目计划、
资金预算。
市规划部门按照职责实施政府性城市建设项目的规划编制、审
核确定和监督实施。
市国土资源部门负责相关建设用地收购、储备、前期开发和供
应，对市政府明确由平台公司进行前期开发的地块按规定做好相关
工作。
市审计部门依法负责政府平台公司和项目的审计监督以及问题
整改工作。
人民银行和银监部门负责对政府投融资平台信贷行为的监测和
指导；加强信用建设，对项目的储备、项目招投标中的信用评定进
行监管。
等等。
三、新平台公司的工作
按照国家投融资和信贷政策的要求，以建立政府融资、投资、
建设、运营、管理平台和存量国有资源为基础，通过市场化途径，
综合运用各种融资方式和手段，通过融资创新，逐步建立符合社会
经济发展的投融资长效机制，确保平台公司的持续投融资能力，充
分吸纳各类资金用于城市基础设施建设，最大限度地将政府资源资
本化，使之成为政府引导社会投资、实施政府投资职能的主要力量，
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完成政府确定的融资、建设目标任务，促进城市基础设施建设和重
点项目建设。
1、按照市政府确定的职能定位、发展方向积极开展企业经营，
接受市级联席会议或协调机构的领导和市相关职能部门的指导。
2、建立健全现代企业法人治理结构，明确公司架构，加强规章
制度建设；
3、建立有效的决策、执行、风险防控、约束、激励机制，确保
公司健康快速发展；
4、拓展融资渠道，创新项目融资方式，构建多元化融资机制；
积极开展间接融资（银行融资）、直接融资（企业债、中期票据等）
和以 BT/BOT 等为主的项目融资。
5、建立偿债保障制度；按照“谁举债，谁偿还”的原则，完善
偿债保障机制。
市政府在出资范围内对平台公司承担有限责任，平
台公司对政府投融资项目的融资资金承担偿还责任，偿还来源为土
地增值收益、项目投资收益、国有资产置换和回购收益以及经营城
市资源的各项收益等。
要确保实现现金流平衡、净资产与负债平衡、
投入与资金来源平衡，举债规模与掌控资源总量相匹配。
6、坚持经济效益与社会效益相结合，加强投资项目建设的工程
监管；
7、创新用人机制，加强专业人才的开发和引进工作，按照业务
重点组建专业团队，增强发展活力和潜力。
以上仅是个人理解，不当之处，请批评或讨论。
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二〇一二年十一月二十六日
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土地融资模式选择
中国地产市场作者：
罗舒雯
北京市 2011 年度土地储备开发计划中提到的“积极探索土地债
券等融资方式”让许多中短期投资者兴奋不已，他们非常看好介入
地方土地储备开发可能带来的收益。
随着经济发展以及资本市场的
成熟，探索规范而适宜的土地融资模式和渠道已经成为亟待解决的
重大问题。
狭义的土地融资概念是指以土地为载体的开发和建设融
资模式，包括土地债券融资、土地项目融资、土地开发融资和土地
储备基金。
土地债券融资
土地债券，即地区土地储备中心以土地为抵押物，发行信托类
债券，委托银行提供担保并承担销售，信托公司代为募集，募集成
功后，资金将以信托贷款的方式指定投向土地储备中心。
土地债券的投资人需要获得固定收益，而土地增值便成了这种
模式运行的前提。
与土地储备贷款相似，土地出让金是主要还款来
源。
这种融资方式的优点是可以在银根收紧的情况下，广泛吸引社
会资本投入土地开发，通过银行和投资公司的包装，安全地扩展土
地储备融资渠道。
土地债券在西方发展已经较为成熟。
我国的土地债券融资此前
只在内蒙古试点过。
目前提出积极探索土地债券，既符合宏观政策
方向，也体现了地方对土地储备融资长效机制的思考。
但在某种程度上，土地债券融资模式意味着变相的地方债。
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前地方融资平台的清理工作仍在进行，发行土地债券必然要确定担
保人、融资抵押标的、偿债资金第二来源等问题，如何定性也将无
从回避。
此外，土地储备开发是一个资金密集、周期较长的过程，
在土地市场受调控影响可能陷入低迷的时候，如果得不到充足的资
金补充，这一制度本身将受到影响。
土地项目融资
作为一种近年来产生的新融资方式，项目融资尤其是中长期的
项目融资，在国际上日益受到借款人的欢迎。
具体到土地项目融资操作，土地储备中心在年初将全年的土地
储备计划按资金、地块、位置并结合可能参加的项目公司实力等进
行项目分组，确定各个项目的开发计划、储备范围等，然后在土地
交易中心（市场）挂牌招商，招聘项目公司进行土地的拆迁、收购、
储备。
土地储备中心可与当地的金融机构合作，利用银行的信息优
势整合各分散的投资者组建项目公司。
在担保上，可采用类似浮动
抵押的形式将土地储备中心及其产生的金钱、连同公司所有的不动
产、权利包括日后公司可能取得的财产都作为支付本金与利息的担
保。
目前项目融资的应用还存在一些障碍。
首先是土地储备机构的
性质限制。
土地储备中心是事业单位，依据现行的法律、法规，土
地储备中心不能以储备的土地和自己的财产以及未来的土地设定浮
动抵押，在实际操作中只能以自己的信誉作为筹资担保，从而大大
降低了土地储备中心的融资能力。
因此，土地储备机构的公司化改
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革有必要尽快开始尝试。
其次是浮动抵押的法律限制。
我国《境外进行项目融资管理暂
行办法》第一条规定，境内机构不得以建设项目以外的资产、权益
和收入进行抵押、质押或偿债，不得提供任何形式的融资担保。
我
国《担保法》上没有浮动担保这种担保方式，显然阻碍了土地储备
中心提供担保。
这种情况下进行项目融资是很困难的。
土地开发融资
土地开发融资一般与开发区的建设挂钩或者配套，根据损益主
体的不同，可以分为以政府为主体和以企业为主体的土地开发模式。
以政府为损益主体的开发模式，是指政府作为土地开发的主体
承担最终的损益。
收入为土地出让收入，支出为征地、拆迁配套和
财务费用。
但由于土地开发的加速，政府不可能拿出足够的财政资
金投入土地开发，因此需通过一个承债主体融资，解决资金需求。
该模式有利于政府的招商，集责权利于一体，土地让利和损益
由政府承担，而政府可通过财税来平衡。
同时，该模式还有效地解
决了开发的融资问题，有利于企业的市场化运作，而避免政企不分
导致的一系列问题。
以企业为损益主体的开发模式，是指政府委托（授权）开发公司
作为土地开发的主体，并由开发公司承担最终的损益。
政府所收的
土地出让金全部以支付开发成本的方式转入开发公司。
一般公司开
发的园区没有财政收入，往往通过财政的专项补贴解决。
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该模式中，开发公司的压力较大，可促使提高开发效率，同时
有利于发挥开发商的招商积极性，提高招商能力（尤其是非全资的开
发机构）。
但是，政府招商工作往往与公司的效益目标产生矛盾。
该
模式适合土地开发有可能有净收益的园区，或政府的财政收入偏低、
而须借助开发公司完成一部分非赢利性项目的园区。
土地储备基金
土地储备基金是政府部门（土地储备机构）、银行、企业三方协
作，管理三位一体，资金封闭运作的土地一级开发融资模式。
基本
思路是通过土地二级市场回款成立一个土地储备基金，为土地一级
开发时间超过两年的项目提供银行贷款担保，或者直接参与资金短
缺的项目。
许多项目周期要超过两年，或开发完以后未必能马上取得收益，
更多的是通过政府部门的参与成立一个土地储备基金，为其提供部
分还款资金的担保。
总体来说，土地储备基金运作就是形成一个以
政府主导、企业参与、市场化运作、统一规划、利益共享、风险共
担的完善模式。
如果土地储备基金有一个很好的利润回报模式，还可以吸引外
资进入土地一级开发中，共同把这块“蛋糕”做大。
土地储备基金的建立，可以有效解决土地开发企业融资难、银
行贷款风险大、政府资金不足等问题。
土地储备基金是解决土地一
级开发资金的一种有效方法，但并不是所有城市都可以设立土地储
备基金。
城市发展水平低下、地价较低、土地增值空间较小的城市，
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不适宜于使用土地储备基金来筹措土地一级开发所需资金。
总之，各地选择土地融资模式时要根据自身的实际情况，等配
套制度和相关机构都准备到位后再开始尝试。
经济大环境的变化，
金融体系的不断进步和完善，将会对土地融资模式的探索产生巨大
影响。
（作者单位：
中国人民大学公共管理学院土地资源管理系）
近日由国土资源部、财政部、央行和银监会四部委联合下发
《关于加强土地储备与融资管理的通知》，要求地方加强土地储备机
构管理、规范土地储备融资行为。
我们关注了其中几个方面的要点：
1、《通知》加强了对土地储备机构的管理，将建立土地储备机
构名录，进行名单式管理与监测；
2、对应土地储备机构，制定年度土地储备计划以控制新增规模，
地方土地储备融资纳入地方性政府债务统一管理；
3、规范土地储备融资行为，融资规模上由省级财政部门向土地
储备机构核发年度融资规模控制卡，银行金融机构以此控制土地储
备融资规模；
4、规定土地储备机构融资贷款用途必须符合土地储备资金使用
范围，不能用于城市建设以及土地储备业务无关项目；
5、纳入储备的土地不能为土地储备机构以外的机构融资担保。
我们认为：
在国土部和银监局四部委规范地方土地储备及融资
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后，长期角度看有助于规范并降低其中市场风险。
当前融资平台从
事土地收储开发相关业务平台众多，对土地储备相关业务的依赖性
有增无减，如果暂时不能及时进入地方土地收储名录可能会产生不
利影响，但《通知》也留下一些执行的缓冲期。
而在土地融资的担
保限定方面，考虑到历史上债券市场对土地担保效果看并不十分认
可，因此在《通知》规范可能有助于部分改进土地担保方式的增信
能力。
因此整体上看，我们认为《通知》规范土地储备及融资对市
场利大于弊。
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