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公共服务视域下的新农村社区建设及其模式创新
公共服务视域下的新农村社区建设及其模式创新
龚世俊李宁
[摘要]：
新时期的农村社区建设是激活农村社会机体的生命力、实现城乡公共服务均等化的一条重要途径。
农村社区作为我国乡村社会生活共同体曾经发生过两次较大的转型，当前建设新农村社区成为社会转型期的当务之急。
我们应该重构农村公共产品和服务供给体制，健全、完善社区服务体系，依靠政府公共服务的强力支持，辅以农民的民主自治和自我服务，着力建设以服务为中心的农村新社区。
全国各省市区有关农村社区重建模式的尝试，已取得了可贵的经验，其特色与优势是明显的。
关键是根据农村状况的复杂性和多样化，采取多元化模式建设农村社区，建成服务型社会生活共同体，以增强社区农民的认同意识和归属感。
[关键词]：
农村社区建设；公共服务；创新模式
长期以来，由于历史和制度性等种种原因，导致我国城乡社会之间形成了二元格局，城乡分治的政策使得农村逐步边缘化，而城市成为国家各项优惠政策的最大受益者，与之相反，农村则无法获得其发展所必需的包括公共服务在内的各种优势资源，从而造成了城乡之间发展严重不平衡，二者差距越拉越大，农村社会各项矛盾日益凸显。
这不仅带来了农民权力和利益的被掠夺，也割裂了城乡间双向互动和阻碍了各类资源要素的优化配置，进而影响着我国的现代化与和谐社会建设的进程。
因此，统筹城乡社会发展，推进城乡社区建设一体化，构建适应时代发展要求的新型农村治理体制成为当务之亟。
2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
党的十七届三中全会进一步将推动城乡统筹发展，推进农村改革发展纳入国家长远发展规划。
无疑，新时期的农村社区建设是激活农村社会机体的生命力、推动农村各项事业发展、实现城乡公共服务均等化的一条重要途径，对于国家政治稳定和社会发展具有重要意义。
一、社区涵义与我国农村社区的演进历程
关于“社区”的概念，最早是由德国社会学家F·滕尼斯（FerdinandTonnies，1855—1936）提出的。
1887年，他在《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》（又译为《社区与社会》）一书中，首次对社区作出较为系统的描述，将“由自然意志占支配地位的联合体称为共同体（Gemeinschaft）”。
这里所谓“共同体”即“社区”，是指一种基于自然情感与血缘关系的社会有机体，滕尼斯主要是针对传统的乡村社区提出的。
20世纪前期，美国社会学芝加哥学派将社区研究延伸至城市，而以研究都市社区所闻名。
自滕尼斯之后，人们对于社区——社会生活共同体的定义、特征、特点和存在形式进行了大量的研究。
其中，由于视角的不同，对于社区的定义不免有所分歧，但人们普遍承认，“一定的地域”、“共同的纽带”、“社会交往”以及“认同意识”是一个社区最基本的要素和特征。
而此四项基本要素无论在城市社区还是在农村社区无不与公共服务紧密相关，因此可以说，农村社区建设是实现城乡公共服务均等化的重要载体，是城乡统筹发展中不可或缺的重要内容。
费孝通将传统中国社会结构关系的特征称之为“差序格局”，在这种特殊的社会结构里，从己到天下是一圈一圈推出去的。
传统社会圈子中，除了“家庭圈”、“亲属圈”和“家族圈”，还有邻居、朋友等以地缘为特点的社会圈，形成传统的社会关系网络以及圈内人的人情、认同、信任和圈外人的排斥、疏离、不信任等。
当然，传统社会的农村基层共同体还必须为乡民提供水利、耕作、治安、防卫、祭祀、信仰以及娱乐等等的支持和保障，由此获得人们的认同和信任。
如此，也就产生了以血缘、亲缘、地缘关系为基础所形成的“共同纽带”、“社会交往”和“认同意识”等乡村社区特征。
上世纪60年代以来，我国乡村社会生活共同体曾经发生过两次较大的转型。
一是新中国成立伊始，在全国农村创建了新的社会政治及经济制度，基于传统的血缘、地缘关系建立起来的家族组织被迅速解体，而代之以农村党群组织和基层政权。
从合作社到人民公社，乡村社区和共同体的基础结构发生了重大而根本的变化。
其显著特点就是从主要以血缘、亲缘或地缘认同为基础的社会生活共同体转变为以集体经济为基础的生产和经济共同体；从一种自然或自发形成的社区共同体转变为由党和国家权力深度干预、控制而形成的政治共同体，基层社队组织成为一种集经济、生产和政治于一体的农村基层共同体。
虽然不可否认“在人民公社时期人们曾表现出较强的集体意识和社区认同，但是，从根本上说，这种集体意识和社区认同不过是集体所有的产物，是基于对于集体经济的依赖以及对权力的服从而已”。
⑨就其本质而言，并不是如滕尼斯等社会学家所说的独立和自由选择的社会生活共同体。
二是改革开放以后，随着家庭联产承包责任制在广阔农村的全面实施，人民公社体制迅速解体，而代之以乡镇政府及其主导下的村民委员会自治组织，与此同时，建立在集体经济基础上和政治控制下的农村基层社区或共同体也趋于衰落。
通过全体村民民主选举产生村民委员会，无疑是农村基层社会的制度创新和重大进步。
村委会作为新的社区自治组织，按理说应该有利于社区村民增强认同感和信任度，但是现实情况却与之相反。
由于村委会是在原有的生产大队或生产队的基础上组建的，因而往往习惯性地延续着行政化思维倾向，而导致了服务意识的缺失。
于是，处在农村集体资源缺失和福利供给贫乏的经济社会转型中的村委会，其社会控制和组织能力大大弱化了。
同时，家庭联产承包责任制使农民获得了经济上的自主权和人身的自由权，社区农民的流动性和独立性日益增强。
改革开放及市场经济促进了农村多种所有制和多种经营的发展，也促使农村社区中人们的职业、利益、观念和生活方式等逐步分化、多元化，而农民对于其居住村落社区的认同和归属感已趋于淡化，可以说农村社区作为农民生活共同体正陷入信任与认同危机。
因此，建设新农村社区成为当前社会转型期极为紧迫的农村工作要务。
有鉴于此，党和国家适时地提出了“积极推进农村社区建设”的决策，以进一步推动城乡统筹发展，根本解决“三农”问题。
二、农村社区的重建与城乡公共服务均等化
如前所述，我国农村社区在计划经济体制下，曾经长期以基层社队形式组成一种集经济、生产和政治于一体的农村基层共同体。
这种农村组织形式实质上是权力干预下的政治共同体和经济共同体而非真正意义的社会生活共同体，因而当其集体经济的纽带断裂之后，社区农民的归属感和认同意识的淡化则不可避免了。
新农村社区的重建应当回归到社会生活共同体的基本要义，从“社会生活”的诉求出发，健全与完善服务体系，以之增强农村社区的凝聚力、人际交往和社区农民的认同意识。
就“服务”这一主题而言，既涵盖政府层面的公共服务，也包含社区的自我服务，而前者较之后者对于农村社区建设更为重要。
然而建国之初，为了加速我国的工业化发展，国家采取了重工轻农、以农养工的策略和政策，这一政策的长时期延续导致城乡分割、重城轻乡的城乡二元化体制形成，其后果是农村社会发展严重滞后。
政府的财政投入在教育、文化、医疗、体育及社会保障等诸方面都向城市倾斜，国家公共服务体制也形成了一种城市优先发展的格局，由此造成城乡之间基本公共服务水平严重失衡，严重制约了农村基层社区组织向农民提供公共服务的能力，也严重损害了农民公平享受公共服务的权利。
公共服务（PublicService），乃是由政府机关为主的公共部门生产的、为满足社会公共需要而提供全社会所有公民共同消费、平等享受的产品和服务。
其本质在于：
其一，公共服务是满足社会公共需要的社会产品。
它是政府运用公共资源，根据权力、正义等公共价值，积极回应社会公共需要，为实现社会公共利益最大化而提供的社会产品与服务。
美国著名公共行政学家丹哈特夫妇提出：
“公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。
这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。
更确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。
”因此，“公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。
”⑥其二，公共服务是公民平等拥有的社会产品。
其目标是平等地解决社会成员的基本生存、基本生活问题，平等地改善公民的生活状况、提高公民的生活质量，通过公共服务以造就精神心理健康且有能力的公民。
公共服务被认为是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，它除了国防与外交、公共安全之外，主要包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。
公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利，追求公共利益。
在我国城乡二元结构的社会环境下，尤其首要的是推进城乡基本公共服务均等化，农村社区建设这一系统工程则是政府为新农村建设提供公共产品和服务的重要载体。
公共服务的基本特征决定了它具有权利性、普遍性和公平性的本质，公共服务权是公民的一项基本权利，是每个公民都绝对享有的法定权利，公共服务必须覆盖城乡全社会。
同时，全体公民应当平等地享有公共服务权利，即在基本公共服务待遇面前人人平等。
但是，自我国市场经济和分税制改革后，中央政府下放了对农村公共产品的供给职能，而承接者地方政府或因财力不足或因逐利动机驱使，也没有尽到提供公共服务的职责。
社区农民迫于生产生活需要只得自行填补政府在公共产品供给中的缺位，造成公共产品供给的“个体化”和公共服务的严重缺乏，不仅加重了农民负担，更影响了农村社区的重建。
我们应该重构农村公共产品和服务供给体制，形成包括中央政府在内的各级政府、市场等多方合作的公共服务供给结构，大力推进城乡基本公共服务均等化，甚至在某些方面适当地向农村社区倾斜，使其平等地享受到改革开放的丰硕成果，以促进城乡经济社会协调发展。
在当前社会转型期，各级政府应由管制型政府向服务性政府转型，在公共服务方面扮演好主体的角色；城乡社区则应由行政化色彩向全面服务型转变，在公共服务支撑下健全、完善社区服务体系。
在市场经济的改革中，我国城市社区已比较成功地率先实现了社区建设的转型。
那众多原本是各级各类机关、企事业单位管理的单位职工宿舍，现如今已经转变为社会性管理和居民自治相结合的城市社区。
尤其是新建社区，通过业主和公共服务的合力建设，形成了一个个小区环境优美，教育、文化、卫生、娱乐和治安等各种设施与服务具备的社会生活共同体，在体育方面甚至建有包括游泳池在内的会所。
同时，居民委员会和业主委员会的成立，也激活了社区居民自我参与的民主管理。
这些都使得市民们在淡化业缘、无血缘亲缘的情况下，在参与社区管理、社区活动和人际交往中，强化了社区认同意识和归属感。
农村社区的重建无疑应该借鉴城市社区的建设经验，与城市社区形成互动，在“工业支持和反哺农业、城市辐射和带动农村”的发展新阶段，依靠政府公共服务的强力支持，辅以农民的自我服务，着力建设以公共服务为中心的农村新社区。
三、服务型农村新社区的创建模式分析
相对于城市社区来说，农村社区的重建更加复杂和艰巨。
农村社区居民的主要经济活动大多从事农业，社区人口密度相对较低，并具有地域广阔，家族血缘关系浓厚，思想观念传统保守，生活节奏缓慢等特点。
同时，我国农村社区又呈现出形式多样化的特征。
譬如表现在村级经济体制上的差异：
既有集体经济较差甚至没有集体经济的村庄，又有村集体经济发达，村民福利、生活水平甚至超过城市的超级村庄；表现在产业形式上的差异：
既有农业、牧业、渔业等传统产业社区，又有工业、旅游、商贸等非农产业社区；表现在非农化程度上的差异：
既有以农业传统产业为主的乡村，也有以二三产业为主的乡村。
④然而无论农村社区重建的情况如何复杂，坚持服务型宗旨即公共服务供给和服务体系建构应是关键。
近十年来，我国大部分省市都开展了农村新社区建设的试点工作，从中积累了不少可贵的经验；相关专家学者们也对此进行了实证研究与深刻探讨，并总结归纳出农村社区的创建模式。
由于观察分析的角度不同，所归纳出的模式也出现多样化。
而主要有三种说法：
一是从社区与行政村建制相关角度出发，区分为一村多社区、一村一社区和多村一社区等三种不同模式⑧；二是从城镇化发展情况出发，区分为城郊型、集镇型、乡村型等三种不同模式。
三是从不同地区具体情况出发，区分成三种不同模式。
第一种是珠江三角洲地区城市化扩张下的农村社区建设。
主要包括：
城郊乡镇政府直改街道办事处或“城中村”村委会直改居委会社区两种情况。
第二种是江浙地区“就地城镇化”下的农村社区建设。
主要呈现出三个层次形态：
一是以村办企业为依托的“明星村”或“亿元村”村落单位社区；二是“超级村落”类型；三是村落集镇化或乡镇政府所在地小城镇大社区类型。
第三种是江西、湖北地区“村民自治体”下的社区建设。
㈣第三种说法大都与第二种说法雷同，以下着重就第一种说法略作分析。
其一，“一村多社区”模式。
是以自然村落为主重建社区，即将一个行政村下属的多个自然村落分别建成社区，将农村社区定位在自然村或以中心自然村带周边小村落为范围的村落社区，以村落社区志愿者协会为主体开展社区建设。
此模式以江西省各县和湖北省秭归县杨林桥镇的村落社区为典型代表。
其优势在于：
由于将自然村落作为农村社区建设的基本单元，村落居民以地缘、亲缘、血缘为纽带连结在一起，有着共同的资源、环境和文化，认同感和归属感比较强。
立足自然村落开展社区建设，便于组织和村民参与，容易形成共识和合力，也易于形成集体意志和集体约束力。
其二，“一村一社区”模式。
是以行政村为基本单元重建社区，即农村社区范围的划分以现有行政村为基础，一个行政村建成一个农村社区，以村委会为主体开展农村社区建设。
此模式以江苏省南京市、扬中市、姜堰市和福建省福州市仓山区为典型代表。
其出发点在于：
农村社区建设承载着巩固党的执政基础、维护基层政权的重要使命，村委会的作用不能被边缘化。
村委会这个层面可供整合的资源较多，行政村人口居住相对集中，以村委会为中心基本能解决服务的覆盖问题。
其优势在于：
有较健全完善的社区基层组织进行动员和组织，便于与村民自治相衔接，便于行政统一推动。
其三，“多村一社区”模式。
是以中心村为主与周边几个村落联合重建社区，即以现有乡镇为单位，对所辖村进行重新整合，其整合可能会涉及到几个行政村的自然村落或几个行政村合并，每个社区确定一个中心村，设立社区服务中心，建立服务设施，为社区范围内各村提供服务。
此模式以山东省临沂市和浙江天台县为典型代表。
主要做法是整合优势资源，强调以服务为重点开展农村社区建设。
其优势在于：
财力投入少，有利于集中力量办大事，政府的公共产品和公共服务供给能够相对集中，避免资源分散和重复建设的浪费；有利于引导村民向经济强村和中心村的自然集聚，形成建制村的自然合并，逐步走上城镇化道路；有利于乡镇干部与村民群众开展面对面服务，树立良好的政府形象；服务设施可以上规模，服务质量能够得到提升，便于通过创建服务型社区，以增强社区农民的认同感和归属感。
上述不同模式和全国各省市区的其它模式的尝试，应该说都取得了可贵的经验，特色与优势是明显的，但也难以避免弊端。
如“一村多社区”模式，会影响到服务体系的健全和完善，公共服务供给的分散，无疑将导致服务设施欠缺，服务效果不佳，服务水平低下。
尤其是农村社区过分零散建设将不利于农村的城镇化发展趋势。
而“一村一社区”模式，可能会强化行政功能，在一定程度上影响社区农民民主自治和社区服务功能。
至于“多村一社区”模式，则可能会影响到与村民自治的结合度，并在包括中心、范围等在内的科学规划和定位与多个村庄的整合上难度较大。
当然，任何事物都不可能完美无瑕，任何决策也都是有利有弊的，以上所谓劣势也并非不可克服的。
关键在于根据农村状况的复杂性和多样化，采取多元化模式建设农村社区，切忌以省市县行政命令统一推行唯一的所谓最佳模式。
浙江天台县的做法值得我们借鉴，其在社区模式定位上注重区位和发展差异，分类推进农村新社区重建，将全县农村社区划分为集镇型、山区型、纯农村型等三种类型。
同时，根据不同类型社区的需求和条件，确定社区建设的目标和内容。
在集镇型社区，以社区设施建设和开展社区服务为主，着重改善社区的生活和治安环境；在山区型社区，以搭建公共服务平台，提供生产生活服务为主，着重改善农民的服务短缺问题；在纯农村型社区，以解决农民群众的生产生活条件为主，着重解决社区的基本设施短缺和生活不便问题。
这些不同做法都有一个共同点，即以服务为核心、建设服务型社会生活共同体。
遵循这一思路，充分激发社区农民参与社区的规划和建设，相信我们能够建成“管理有序、服务完善、文明祥和”的农村社区，并以之为平台推进城乡公共服务均等化，促进城乡经济社会良性协调发展。
注：
①国家统计局根据相关调查数据推算，2006年底我国大陆城镇人口5．77亿、农村人口7．37亿，后者占总人口56％。
②斐迪南·滕尼斯：
《共同体与社会》，载冯钢编选《社会学基础文献选读》，浙江大学出版社2008年版，第179页。
③GeorgeA．nillery，Jr．1995，“DefinitionsofCommunity：
AreasofAgreement”．RuralSociology20，PP．194—204．参见于燕燕《社区自治与政府职能转变》，中国社会出版社2005年版，第5页。
④费孝通：
《乡土中国》，三联书店1985年版，第25页。
⑤项继权：
《中国农村社区及共同体的转型与重建》，《华中师范大学学报）2009年第3期。
⑥【美】珍妮特·v．丹哈特、罗伯特·B．丹哈特：
《新公共服务：
服务，而不是掌舵》，丁煌等译校，中国人民大学出版社2004年版，第4o一41页。
⑦⑧李学斌：
《城乡社区建设的比较》，《中国民政>>2008年第5期。
⑨朱勇、孙玉琴：
《农村社区建设试点经验综述》，《中国民政》2007年第4期。
⑩甘信奎：
《新农村社区建设模式及政策推进》，《江汉论坛》2009年第2期。
来源:
中国农村研究
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