我国环境管理体制改革的30年回顾.docx

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我国环境管理体制改革的30年回顾

我国环境管理体制改革的３０年回顾

通过对改革开放30年以来我国环境管理体制变迁的回顾可以看出，随着我国环境问题与经济社会发展矛盾的日益突出，环境管理越来越得到党和政府的高度重视，环境管理部门已被提升到与工业、农业、交通、能源等部门同样重要的地位，环境管理体制在实践中得到了不断改革与完善，实现了由单一管理体制到多元管理体制，再到综合管理体制的转变。

随着人口和生产规模的不断扩张，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中显现并逐渐恶化，环境问题与经济社会发展的矛盾日益突出，逐渐引起了党和政府的高度重视。

特别是改革开放以来，党和政府将环境保护视为关系国家现代化建设的全局和长远发展，造福当代、惠及子孙的事业，在环境管理体制方面做了大量工作并取得了实质性进展。

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国环境管理体制也在环境管理的实践中得到了不断改革完善，先后经历了起步阶段、深化阶段和完善阶段，实现了由单一管理体制到多元管理体制，再到综合管理体制的转变，逐渐走上了法制化、规范化、科学化、国际化的发展道路。

起步阶段（1978～1991年）：

由单一管理体制向多元管理体制转变

改革开放前，我国在经济建设上主要采取了高度集中的计划经济体制和重工业优先发展的经济发展战略。

重工业优先发展战略强调高耗能、高污染的重化工业的优先发展，是一种粗放式的经济增长方式，由此引发的环境污染问题逐渐引起了党和政府的关注。

但是，在计划经济体制背景下，党和政府的主要精力集中在发展经济上，环境管理体制建设还处于萌芽状态，没有得到足够重视并获得其应有的地位，环境管理手段主要采取单一的行政管理，各项环境管理措施都是以行政命令的形式出台，一些具体防治措施，如“三同时”制度、限期治理制度等都具有明显的行政命令特征。

改革开放以来，党和国家工作的重点转移到了社会主义现代化建设，开始逐渐以现代化战略取代重工业优先发展战略，逐步推行以市场化为导向的经济改革，开始发展公有制基础上的有计划的商品经济。

与此同时，环境污染逐渐成为全世界共同关注的焦点问题，我国的环境问题也变得更为复杂、严峻，环境管理体制开始受到党和政府的更多重视，在国民经济发展中的地位也明显提高。

在环境管理的实践中，建立在计划经济基础上的单一行政管理体制显现出诸多弊端，不能适应经济体制改革和有效解决现实中的环境问题。

在这一背景下，我国开始在优化行政管理的基础上，逐渐将法律管理与经济管理引入到环境管理体制改革当中，法律管理与经济管理开始真正走上历史舞台，与行政管理共同构成了我国环境管理的多元管理体制。

在行政管理方面。

先后于1982年和1988年进行了两次政府机构改革，设立了国家环境保护局，并成为国务院的一个直属机构，重点职能是依法实施环境保护的监督管理，在此基础上拟定出12项基本职能，分解出400多条具体的工作任务和300多个职位，并设置了相应的机构，这对加强我国环境管理具有重大意义。

在1983年12月召开的第二次全国环境保护会议上，环境保护被确定为我国的一项基本国策，确定了我国环境保护事业的战略方针和“预防为主、防治结合、综合治理”，“谁污染谁治理”的符合国情的环境政策。

期间，我国政府还先后发布（发出）了一系列决定、通知，其中包括1984年的《国务院关于环境保护工作的决定》和《关于环境保护资金渠道的规定的通知》，1990年的《关于进一步加强环境保护工作的决定》等，这些决定和通知对我国的环境管理起到了积极的引导和规范作用。

在具体的管理手段方面，主要实施了建设项目环境影响评价制度、企业环境目标责任制、排污许可证制度、“三同时”制度、限期治理制度等。

在法律管理方面，本期环境管理体制的一个重要变化就是将环境保护真正纳入法制轨道，开始强调运用法律手段防治环境污染。

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一章第十一条明确规定，“国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”。

这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定，为我国环境管理法制建设和环境保护事业开展奠定了坚实的基础。

1979年9月，五届人大十一次常委会通过新中国的第一部环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法（试行）》，这是我国环境保护的基本法，标志着我国的环境保护工作进入了法治阶段，也标志着我国的环境法体系开始建立。

在此基础上，先后颁布实施了《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年）、《中华人民共和国水污染防治法》（1984年）、《中华人民共和国森林法》（1984年）、《中华人民共和国草原法》（1985年）、《中华人民共和国水法》（1988年）、《中华人民共和国水士保持法》（1991年）等五部单行法和种类繁多的行政法规。

除此之外，地方人大和政府也制定了大量的环境保护法规、规章和标准。

在本阶段，我国初步建立了环境保护的三级法律体系。

在经济管理方面，将环境保护正式纳入国民经济和社会发展计划，并在实践中付诸实施。

1982年12月10日，第五届全国人大代表大会第五次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981—1985）》。

“六五”计划中确定了十项基本任务，其中第十项基本任务是“加强环境保护，制止环境污染的进一步发展”，而且，在“六五”计划中将环境保护单列为第三十五章。

1986年4月12日，全国人民代表大会第六届第四次会议审议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990）》，其中第五十二章为环境保护，规定了防治工业污染、控制重点城市污染、保护江河水质、保护农村环境和生态环境方面的任务和措施。

在具体的管理手段方面，开始实施并逐渐完善排污收费制度。

虽然这一阶段经济管理的具体手段还比较单一，但政府已经意识到经济管理手段的重要性，并在实践中开始尝试。

此外，这一阶段，我国环境管理体制也越来越和国际接轨。

先后加入了多个国家环境组织，签订了《中美环境保护科技合作议定书》（1980年）、《保护候鸟及其迁徙环境协议》（1981年）、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（1991年）等多个协定，参加了《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（1985年）、《保护臭氧层维也纳公约》（1989年）、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（1990年）等多个公约，加强了国际交流与合作，促进了全球化环境保护的进程。

深化阶段（1992～2002年）：

完善多元管理体制基础上的环境管理国际化

自1992年起，在现代化战略的基础上，我国开始实施强调环境与经济同步、协调、持续发展的可持续发展战略，并开始着手建立适合我国国情的社会主义市场经济体制，与此同时，我国的环境管理体制改革进入了深化阶段。

随着可持续发展战略的实施和社会主义市场经济体制的初步建立，环境管理在国民经济发展中的地位进一步提升，党和政府已将环境保护提高到关系国家安全的高度来看待，环境管理手段进一步向适应市场经济的方向发展，经济管理被置于突出位置，法律管理得到深化和完善，行政管理则逐渐退居次要位置，环境管理的多元管理体制得到了进一步完善。

在完善多元管理体制的基础上，我国环境管理的各级部门积极展开环境领域的国际交流与合作，与世界其他国家共同致力于解决全球环境问题，将我国的环境管理体制进一步推向国际化。

在行政管理方面，重点是出台环境管理领域的指导性政策文件，统一环境管理的指导方针和基本思路，对环境管理工作实施宏观调控。

但是，在前一阶段管理体制改革的基础上，本阶段党和政府的行政管理思路发生了转变，开始着手建立服务型政府，因此在环境管理中逐渐渗透“以人为本”的思想，出台的政策文件行政色彩逐渐淡化，注重政府的服务和引导作用。

1992年7月4日，国务院以国发39号文批转建设部、全国爱国卫生运动委员会、国家环保局《关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见》。

1993年10月召开了全国第二次工业污染防治工作会议，总结了工业污染防治工作的经验教训，提出了工业污染防治必须实行清洁生产，实行三个转变，即由未端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散与集中控制相结合转变，标志我国工业污染防治工作指导方针发生了新的转变。

1994年9月27日，国家环保局成立重大环境污染与自然生态破坏事故应急处理工作领导小组，其主要职责是：

负责对全国重大环境污染与生态破坏事故作出应急响应，指导、协助地方作好事故的处理工作。

1996年7月，国务院召开第四次全国环境保护会议，做出了《国务院关于加强环境保护若干问题的决定》，明确了跨世纪环境保护工作的目标、任务和措施。

这次会议确定了坚持污染防治和生态保护并重的方针，实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》两大举措，全国开始展开了大规模的重点城市、流域、区域、海域的污染防治及生态建设和保护工程。

在1998年的政府机构改革中，将环境保护局升格为部级的国家环境保护总局，作为国务院的主管环境保护工作的直属机构，同时撤消国务院环境保护委员会，把原国家科委的国家核安全局并入国家环境保护总局。

2001年3月20日，国家环保总局批准10个国家级生态功能保护区建设试点区。

同年6月25日，国务院批准建立全国环境保护部际联席会议制度，推动了各部在环境保护方面的协作，提高了环境保护决策的科学性。

在具体的管理手段方面，将市场机制引入环境管理，部分管理手段推出了历史舞台，改革和完善了建设项目环境影响评价制度、排污许可证制度等，同时开始实施排污交易制度和关停污染企业政策。

法律管理在本阶段受到了日益重视，在原有环境管理的三级法律体系基础上，出台了一系列环境法规、标准，使得这一阶段的环境管理更加规范化。

1994年，《全国环境保护工作纲要（1993—1998）》要求加快环境保护立法步伐，加大环境保护执法力度，建立与社会主义市场经济体制相适应的环境法体系。

1998年9月，国家环保总局印发的《全国环境保护工作（1998—2002）纲要》，则将建立和完善适应社会主义市场经济体制的环境法律体系作为1998—2002年全国环境保护工作的首要目标之一。

上述文件有力地推动了环保法律的制定和法律手段的运用。

本期修改了《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》，制定了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《噪声污染环境防治法》、《水污染防治法实施细则》、《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国化学物质污染环境防治条例》、《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定》、《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》，通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》等环境保护法规。

修改后的《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”、“环境保护监督渎职罪”的规定。

这些法律法规的修订、出台进一步深化和完善了我国环境保护的法律体系，使法律管理在环境管理体制中的地位进一步提升。

在经济管理方面，更加注重环境管理的科学性、规范性，有关环境管理的内容不仅大篇幅出现在国民经济和社会发展计划中，而且在国家环境管理部门的组织下，制定了两个全国性的环境保护纲要和一个环境保护的中长期规划。

1992年1月25日，国务院环境保护委员会第21次会议审议并原则通过《国家环境保护十年规划和“八五”计划纲要》。

1994年，我国政府制定完成并批准通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，确立了我国21世纪可持续发展的总体战略框架和各个领域的主要目标，明确提出在建立社会主义市场经济体制中，充分运用经济手段，促进保护资源和环境，实现资源可持续利用。

同年8月，国家环境保护局发布《全国环境保护纲要（1993—1998）》，提出环境保护面临的任务，存在的主要问题，环境保护工作的指导思想、目标以及任务，要求运用经济手段，拓宽环境保护资金渠道。

1996年3月17日，八届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，确定了我国到2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善的环境保护奋斗目标和到2010年基本改变生态环境恶化状况，城乡环境有比较明显改善的远景目标。

1998年9月，国家环保总局印发的《全国环境保护工作纲要（1998—2002）》，提出1998—2002年全国环境保护工作的首要目标是：

建立和完善适应社会主义市场经济体制的环境政策、法律、标准和管理制度体系，这进一步推进了环保经济手段的制定和运用。

2002年3月28日，国家环保总局印发《全国生态环境保护“十五”计划》。

在具体的管理手段方面，开展大气排污交易政策试点工作；从1993年开始在全国21个省、市、自治区继续试点建立环保投资公司；开展招标试点，将竞争机制引入环境影响评价市场；全面推行排污许可证制度；开征二氧化硫排污费；提高排污收费标准；推行环境标志制度等。

在国际合作方面，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国逐渐以更加积极姿态参与到经济全球化的历史潮流中，各类资源在全球范围内得到高效配置。

经济全球化步伐的加快大大促进国际社会在在环境管理方面的合作，作为一个具有深厚发展潜力和广阔发展前景的发展中大国，我国完全以积极的、开放的、负责任人的姿态，与国际社会展开了广泛的交流与合作，共同致力于全球环境的保护与治理。

本阶段，我国组织和参加了数十次高层次的国际环境会议，如1992年6月3～14日在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会、1996年10月7～8日在北京召开的第五次东北亚环境合作会议、1997年12月1~11日在日本京都召开的《联合国气候变化框架公约》第三次缔约国会议、1999年11月29日至12月3日在北京召开的第十一次《蒙特利尔议定书》缔约方大会、2000年5月29～31日在瑞典马尔默召开的全球首届部长级环境论坛暨联合国环境署理事会第六次特别会议等，为世界环境保护与治理做出了巨大贡献。

积极开展环境领域的外交，先后与朝鲜、印度、韩国、巴基斯坦、波兰等国签订了环境保护协议，在环境保护方面展开了友好合作。

在认真履行已加入国际公约的同时，先后于1992年7月28日加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》，1996年5月15日加入《联合国海洋公约》。

在不断为世界环境保护与治理做出贡献的同时，也为我国的环境保护与治理争取到了国际资金和技术的援助，如1992年3月6日由世界银行、联合国环境规划署和联合国开发计划署管理的“全球环境基金”，向中国赠款260万美元，用于“中国减少温室气体排放战略研究”和“中国保护生物多样性行动计划”；1993年3月8～10日在加拿大蒙特利尔召开的蒙特利尔议定书多边基金执委会第九次会议审议批准了《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰国家方案》，并最终审定了向我国第一批削减臭氧层物质的五个投资项目提供766.2万美元的赠款；1993年11月25日，亚洲开发银行向我国提供1.4亿美元长期贷款，用于河北省唐山市和承德市的环境保护工程。

完善阶段（2003年至今）：

由多元管理体制向面向全球化的综合管理体制转变

2003年10月召开的中国共产党十六届三中全会提出了科学发展观，强调人与自然的和谐发展；作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出完善社会主义市场经济体制的目标、任务、指导思想和原则。

随着科学发展观的贯彻落实和我国社会主义市场经济体制的继续完善，我国的环境管理体制也由多元管理体制逐渐转向面向全球化的综合管理体制。

这一阶段，党和政府坚定不移地致力于改变以牺牲环境为代价的经济发展方式，制定了环境管理工作的纲领性文件，把环境管理机构提升到与工业、农业、交通、能源等部门同样重要的地位，在实践管理中综合运用各项管理手段，追求环境管理的综合性、科学性、全局性和前瞻性。

在管理思路与规划方面，为了提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，大力推行清洁生产，《中华人民共和国清洁生产促进法》自2003年1月1日起开始实施，表明从源头治理工业污染的指导思想付诸实践。

在2004年人口资源环境会议上，胡锦涛明确了环境管理工作的重点，并强调，“要牢固树立保护环境的观念。

良好的生态环境是社会生产力持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础。

要彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式，不能以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，不能以眼前发展损害长远利益，不能用局部发展损害全局利益。

要在全社会营造爱护环境、保护环境、建设环境的良好风气，增强全民族的环境保护意识。

”在2005年的人口资源环境会议上，胡锦涛强调，“调整经济结构和转变经济增长方式是缓解人口资源环境压力的根本途径，要大力推进循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。

”为了促进我国循环经济的发展，国务院于2005年7月2日出台了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，规定了我国发展循环经济的指导思想、基本原则和主要目标，明确了发展循环经济的重点工作和重点环节，加强对循环经济发展的宏观指导和政策支持。

2005年12月3日，国务院颁布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，对未来5～15年我国环境保护的目标、方针和任务进行了规划，全面提出了在环境保护领域贯彻落实科学发展观的基本任务、基本原则和环境目标，《决定》成为指导我国经济、社会与环境协调发展的纲领性文件。

2006年3月14日，全国十届人大四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，《纲要》要求在“十一五”时期，加快建设资源节约型、环境友好型社会，单位国内生产总值能源消耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％，这为我国环境管理的绩效提供了量化考核指标。

同年4月17日，第六次全国环境保护会议召开，提出“十一五”期间环境管理要实现“三个转变”，即从重经济增长轻环境保护向保护环境与经济增长并重转变，从环境保护滞后于经济发展向环境保护和经济发展同步转变，注重综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境问题，从而为“十一五”期间环境管理指明了方向。

在管理机构改革方面，2008年3月，在全国人大十一届一次会议上，国务院机构进行了改革调整，组建了环境保护部，不再保留国家环境保护总局，并明确规定了环境保护部的职责为“拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题”。

在这次政府机构改革中，将环境管理部门由国务院的直属单位提升为国务院的组成部门，加大了环境管理部门的职能和权限，使其可以更多地直接参与国家的综合决策，更有效、更直接、更科学地着手解决环境问题，也为我国在国际环境保护与治理领域的交流与合作方面提供了更多方便。

这一改革解除了环境综合管理中管理机构的地位和职能障碍，表明我国政府已经把环境管理机构提升到与工业、农业、交通、能源等部门同样重要的地位，使之成为维系国家经济命脉的重要工程之一，并从根本上理顺环境管理部门、能源部、农业部、林业部、水利部等部门之间的关系，实现了资源的整合，提高了工作效率。

在管理手段方面，在多元管理体制的基础上，开始综合运用法律、经济、技术、教育和必要的行政手段。

法律手段主要体现在原有环境法律体系的正常运转和《中华人民共和国清洁生产促进法》（2003年）、《中华人民共和国放射性污染防治法》（2003）、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2006）、《中华人民共和国循环经济促进法》（2008年）等法律法规的出台。

经济手段主要体现在国家的各项经济政策、经济发展规划和环境保护规划中的具体措施。

技术手段主要体现在期间密集出台的大量技术规范和标准，如2003年出台的《造纸工业水污染物排放标准》、《医疗废物集中处置技术规范（试行）》等，2004年出台的《危险废物集中焚烧处置工程建设技术要求（试行）》、《危险废物安全填埋处置工程建设技术要求》、《水泥工业大气污染物排放标准》等，2005年出台的《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国Ⅲ、Ⅳ阶段）》、《危险废物集中焚烧处置工程建设技术规范》、《长江三峡水库库底固体废物清理技术规范》、《啤酒工业污染物排放标准》等，2006年出台的《煤炭工业污染物排放标准》、皂素工业水污染物排放标准》、《食用农产品产地环境质量评价标准》、《温室蔬菜产地环境质量评价标准》等，2007年出台的《环境空气质量监测规范（试行）》、《废塑料回收与再生利用污染控制技术规范（试行）》等，2008年出台的《生活垃圾填埋场污染控制标准》。

教育手段主要体现在2003年6月15日，国家环境保护总局印发《关于加强全国环境保护系统人才队伍建设的若干意见》；2004年8月6日，国家环境保护总局发出通知，要求认真贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，把生态环境道德观和价值观作为未成年人思想道德建设的主要内容，加强未成年人生态环境素质教育，推动未成年人环境道德律设；2006年12月19日，国家环保总局发布《关于做好“十一五”时期环境宣传教育工作的意见》，要求各地环保、宣传、教育等部门积极配合，加强工作，不断提高全民环境意识。

行政管理手段突出体现在2007年首次采取“区域限批”等措施，使环境准入进一步成为国家宏观调控的重要手段。

通过以上对改革开放30年以来我国环境管理体制变迁的回顾可以看出，随着我国环境问题与经济社会发展矛盾的日益突出，环境管理越来越得到党和政府的高度重视，环境管理部门已被提升到与工业、农业、交通、能源等部门同样重要的地位，环境管理体制在实践中得到了不断改革与完善，实现了由单一管理体制到多元管理体制，再到综合管理体制的转变。

与此同时，环境管理的主体由单纯依赖政府管理发展到政府、企业、居民共同参与，环境管理的视角从国内环境管理转向积极参与国际环境管理合作，环境管理决策由各部门独立决策转变为多部门共同协商决策。

经过30年的持续改革，我国形成了中央统一管理和地方分级管理、部门分工管理相结合的环境管理体制，具体表现为国务院环境管理行政主管部门即国家环保部对全国环境保护工作实施统一监督管理；能源部、农业部、林业部、水利部等部门配合环境保护部对本部门涉及的资源环境保护实施监督管理；地方各级人民政府对本辖区环境质量负责；跨行政区的环境管理工作由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。

可见，30年来，我国环境管理体制改革取得了前所未有的成就，但是，随着经济社会的快速发展，环境问题变得更为复杂、严峻，环境管理体制改革仍然滞后于现实需求，还存在以下问题有待进一步完善：

一是有待建立政绩考核机制，将环境管理的绩效纳入到政府官员的考核当中；二是有待完善各种环境管理协调机制，实现区域之间、政府部门之间在环境管理方面的协调合作；三是有待从法律上确定环境综合管理的合理性和权威性，保证综合决策得到真正落实；四是有待建立环境管理的监督机制，对环境管理过程中执行不力、违法乱纪者给予相应的制裁。

（作者分别系：

西北大学经济管理学院院长；西北大学经济管理学院博士生）