浅议我国政府绩效审计的现状.docx

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浅议我国政府绩效审计的现状

浅议我国政府绩效审计的现状

政府部门作为审计客体的绩效审计研究是从上世纪90年代末开始的。

在此期间专家学者们借鉴了国外的理论和实践经验，并结合我国国情作了大量的探讨和分析，创新性地引导了政府绩效审计在我国的开展。

但是，我国目前还没有认可的理论体系，也还没有创造出一套行之有效的实务操作指南，只能在总结经验教训的基础上继续实践和创新。

一、政府绩效审计的基本概念　

（一）绩效审计的含义

绩效审计是指由独立的审计机构或人员,根据有关法规和标准,运用审计程序和方法,对被审单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证,提出改进建议,促进其提高效益的一种独立性的监督活动。

经济性是指以最低费用取得一定质量的资源,简单地说,就是支出是否节约;效率性是指投入和产出的关系,包括是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出,简单地说,就是支出是否讲求效率;效果性是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果,简单地说,就是能否达到目标。

按照国内外公认的解释,绩效审计也称“3E”审计。

可以说,政府绩效审计就是一种经济监督和经济管理结合起来,对经济活动的节约、效率和效果进行综合考核和评价的审计方法。

（二）政府绩效审计的必要性　

　　1.政府职能转变的需要

我国政治体制改革要实现政府职能的转变,政府在搞好经济调节、加强市场监管的同时,应更加注重履行社会管理和公共服务职能。

开展政府绩效审计,可以从政府收支的成本效益、成本效果的角度,衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理有效性,反映政府机构设置是否合理,职能和责任是否到位和匹配,进而提高政府管理的效率。

同时,可从源头上预防和遏止腐败的发生。

　　2.完善社会主义市场经济体制的需要

随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善,市场配置资源的基础性作用越来越明显并占主导地位,政府机构的主要功能就是弥补市场失灵,促进社会经济健康、协调和可持续发展。

开展政府绩效审计可以对政府机构占有、配置资源起到调节、制约、监督的作用;同时,保证市场配置资源机制发挥作用的完善性、自然性、纯洁性,促进我国社会主义市场经济体制的进一步完善。

　　3.发展社会主义民主政治的需要

　目前,我国正在进行的社会主义民主政治建设对政府审计提出了新的要求,服务型政府要求其公共资源和人力资源的配置、消耗都必须接受社会公众的监督。

建立完善有效的政府绩效审计制度,有利于广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督,提高人民参与监督的积极性,从而更好地推动社会主义民主政治体制的完善和发展。

　（三）政府绩效审计的特点及难点

　　1.政府绩效审计作为一种较高层次的审计活动，具有其独特的特征。

阐述如下：

⑴审查范围的广泛性。

⑵审计标准的多样性。

⑶审计过程的延续性。

⑷审计方法的多样性。

⑸审计结论的建设性。

2.由于绩效审计本身的固有特征，政府绩效审计存在下列难点:

⑴评价绩效的标准难以确定。

⑵绩效审计没有统一的方法和技术。

　　⑶绩效审计人员要对证据给予更多的关注。

⑷绩效审计要求审计人员具备更高的素质。

　（四）政府绩效审计的相关方面

　　1.政府绩效审计的目标

政府绩效审计的基本目标定位是:

对被审计单位是否经济、高效或有效地执行有关政策进行独立审计检查;对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告,为决策机构提供相关的评价意见;发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域,提出审计建议,以帮助被审计单位进行整改。

　　2.政府绩效审计的范围

政府绩效审计的范围可划分为以下两个部分：

　　⑴政府财政收支中的行政收支、公共工程收支和各种基金的收支

　　①行政收支。

行政收支主要指国家机关的日常财政收支和财务收支。

　　②公共工程收支。

国家财政收入的很大一块用于公共工程建设，如公路、桥梁、水电站。

这些支出的目的不是为了盈利，但可通过适当的手段逐渐收回，如养路费、过桥费、电费等等。

　　③国家管理的各项基金收支。

在我国，各项基金，如福利基金、养老基金、慈善基金等等，一般由国家出面经营，这些基金的取得和使用往往成为行政行为的一部分，此项绩效审计侧重的是对基金使用和保管的审查。

　　⑵政府授权投资的国有资产经营收支

政府授权投资的机构和部门利用国有资产进行投资属于国有资本投资收益。

国家授权投资的机构决策的正确，关系到这一部分支出的效益，即投出的国有资产能否保值增值。

　　3.绩效审计的职能作用

绩效审计的主要职能有三:

监督、评价、鉴证。

其他政府审计也具有这三种职能,但其侧重点有所不同,绩效审计强调评价职能。

一方面,从公共资源所有者的角度来说,它是一种重要的防护机制;另一方面,对于公共资源的使用和管理者来说,绩效审计更多地发挥建设性作用。

　　⒋政府绩效审计的模式

由于审计评价层面的不同,相应地形成了不同类型的政府绩效审计模式,我们重点探讨其中的三种模式如图1:

　　⑴公共部门绩效审计

以公共部门为对象的绩效审计模式是一种最基础的审计模式,它是将一个行政单位、公共团体等公共单位作为评价对象,整体、全面、系统地评价某一级政府或某政府部门所从事的公共管理活动的经济性、效率性和效果性等。

　　⑵公共项目绩效审计

　以公共项目为对象的绩效审计是对政府部门负责管理或直接投资的公共项目的经济性、效率性和效果性等方面进行评价的审计活动。

　　⑶公共资源绩效审计

以公共资源为对象的绩效审计模式就是要克服以公共部门为对象、以公共项目为对象的绩效审计模式在技术上难以解决的问题,把评价公共部门的管理绩效转向其管理公共资源的绩效,不仅要审查政府配置自然资源、社会资源尤其是财政资源的行为,还要审查政府配置这些资源的结果。

图1政府绩效审计模式图

（五）政府绩效审计的意义

开展绩效审计,是政府部门审计发展的新阶段,是深化政府行政体制改革、促进政府职能转变、改善政府服务质量、提升政府管理绩效的重要举措。

　　1.开展绩效审计是促进建立廉洁、高效的政府的需要

在政治体制改革的背景下,党的十六大给审计工作提出了新的任务,要求审计机关在对权力的制约和监督方面发挥职能作用。

政府部门审计直接面对各权力部门,开展绩效审计能够揭示由于对权力的制约和监督不力,而导致决策错误或决策盲目,以及脱离客观实际,大搞“政绩工程”、“形象工程”,挥霍浪费,由此带来财政资金的低效益运用,国家资产严重损失等问题。

因此,开展政府绩效审计是促进建立廉洁、高效政府的客观要求。

　　2.开展绩效审计是提高财政支出绩效,确保国家职能正常发挥的需要

随着计划经济向市场经济的转变,要求我国在资源有限的情况下,尽可能经济有效地使用资源。

所有的财政支出,都要精打细算,厉行节约,把有限的资金用在刀刃上,发挥最大的使用效益。

在我国财力有限的情况下,对政府部门支出的绩效进行经常性的监督和检查,有利于监督各部门各单位加强对财政支出的控制,提高财政支出的使用效率。

这样我国财政支出一方面可以维持国家职能部门自身的正常运转,另一方面能为社会提供更多的公共服务,从而确保国家在社会经济生活中的职能的正常发挥。

　　3.开展绩效审计是传统的财政财务审计发展到一定阶段的必然需要

在政府部门审计领域,许多常规审计工作已经包含绩效审计的元素,首先,行政单位领导干部经济责任审计,是以领导干部所在单位的财政收支为基础,对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价,它既包括合规、合法性审查,又包括经济性、效率性、效果性的评价,因此,它是财政审计与绩效审计的综合；其次,专项资金审计除了关注其使用的真实、合法性外,对资金的使用效果进行评价是必需也是必要的,如近两年我们重点关注的教育经费、民政资金等等,都在传统的财政收支审计基础上,应用了绩效审计理念。

　　二、国际对比对我国政府绩效审计的启示

（一）我国现行审计体制约束政府绩效审计的开展

美国的最高国家审计机关———GAO隶属于国会,直接对国会负责并向国会报告工作,同时对总统及其下属的行政部门独立行使监督权。

GAO的机关首长为审计长及副审计长,经总统提各送请参议院同意后任命,正副审计长的任期为15年,受法律保障,依法独立行使其职权,不受政治力的影响。

这种审计体制属于立法模式,审计机关地位高、独立性强,权威性高,从审计实施到审计结论全过程不受行政当局的控制和干预,被审单位必须向审计组提供资料,否则要负法律责任,审计报告可以不征求政府部门的意见直接向社会公众公布,被审单位的反馈意见也要在因特网上公布,从而有利于社会公众对政府机构的绩效和改进情况进行监督。

因此,GAO被称为美国国会的牧羊犬或调查手臂,每年对外公布数千份审计报告,提供数千项审计建议,范围覆盖各个领域,向社会公众提供国会及行政机关如何提升政府效率及回应民从需求的能力的意见。

我国的社会制度与美国截然不同,因此我国的绩效审计体制与美国有着本质的区别。

我国宪法规定,国务院设立审计机关,地方各级审计机关接受上一级审计机关和地方政府的双重领导。

在我国审计署是全国最高审计机关,在国务院总理领导下主管全国的审计工作。

审计长是审计署的行政长,是国务院的组成人员,由总理提名,全国人民代表大会（或人大常委会）决定。

全国人民代大会有权罢免审计长。

中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定或人大常委会的决定,任免审计长。

审计长负责审计署的全面工作,对国务院总理负责并报告工作。

这种审计体制属于行政模式,审计监督的主要对象财政部门既是预算编制者,又是预算执行者,各级审计机关的人权、财权主要掌握在同级政府手中,审计机关和审计人员与同级政府之间有着千丝万缕的联系,缺乏内部制衡机制,因而审计机关的地位、独立性和权威性都比较弱。

这种审计体制决定了我国的绩效审计成效会受政府首长个人意志的左右,审计监督是为了强化党政监督而不是人大立法监督,从而制约了开展绩效审计的内在需求和动力,压缩了政府绩效审计发展的空间。

（二）当前我国政府绩效审计缺乏必要的法律和环境支撑

从法制建设来看，美国是成熟的法治社会，我国仅处于人治社会转型期。

政府审计所处的法制环境可以分两个层次：

一是社会整体的法制建设，包括法律法规的健全性及公民守法的意识；二是法律对审计的保护与授权。

前者是从法制建设的宏观角度来反映的，不仅与审计机关相关，也与被审计单位相关；后者则直接与审计机关及其审计人员相关。

在第一个层面上，应该说无论美国还是中国，在法律法规的健全性方面几乎不存在明显差别，但法制建设效果却存在巨大不同。

在美国，公民普遍尊重法律和规则，崇尚法治、依法办事的观念自然而然地渗入社会公众的灵魂深处。

而在我国，从整体上说组织原则是凌驾于个人意志之上的社会力（当然，也不能排除有些地区和单位个人意志凌驾于组织原则之上的情况），少数服从多数，下级服从上级成为决策的程序性标准，所以中国人重视权威、重视上级胜过重视规则（如法律、规章和制度）。

与美国比较成熟的法治社会不同，我国目前处于人治社会向法治社会转型的时期。

体现在政府部门，虽然各项规章制度已基本建立，但如果某某领导指示某事如何处理，就会在下级出现“按某某领导的指示办”之类的“公文性”语言，导致“唯上是从”的工作作风、“上有政策，下有对策”等形式主义现象的盛行。

因此，如果在我国政府审计中片面追求效率和效果，放弃法律法规的遵循检查，不适合中国的实际情况，也与国际经验不符。

在第二个层面上，美国的经验表明，与绩效审计有关的立法是政府绩效审计产生发展的铁腕保证以及演进的阶段性标志。

政府绩效审计总是依法建立、开展，不可能自发产生和存在。

美国等西方国家，相关的法律对审计机关“应该干什么”和“应该怎么干”规定得非常详细，实体法与程序法并重。

而我国除《审计法》以外，没有其他法律进一步补充、完善，更不大重视审计程序和行为的自身规范，权威性不足，规范性不强，难以保障绩效审计的跃迁。

　（三）我国缺乏系统的绩效审计评价标准

绩效审计评价标准是衡量绩效审计质量的标尺,也是确定绩效审计责任的依据。

美国已经建立起比较完善的绩效审计评价标准体系了。

《政府审计准则》确立了具体的公共部门绩效审计测试与评估准则,对难以量化的标准建立了“优先实践”原则,并实行“全额化”法。

而且新修订的《政府审计准则》在绩效审计的定义中增加了结合预期分析及其他研究的内容,认可绩效审计准则同样适用于预期分析、指南或信息汇总。

相比之下,我国有关绩效审计的评价标准存在着明显不足。

我国目前开展绩效审计面临的最直接的难题来自概念和评价标准的不清,同时缺乏衡量政府机关、公共部门资金使用效益的指标体系,而且对于政府部门使用资金的社会效益也很难进行量化评价。

除财政部等部门联合印发的《国有资本金绩效评价规则》、《国有资本金绩效评价操作细则》以及财政部印发的《国有资本金绩效评价指标解释》等文件以外,目前尚无有关绩效审计的具体规定,审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计评价标准可供利用。

　（四）绩效审计发展缺乏强有力的人力资源后盾

绩效审计具有审计范围的广泛性、方法的多样性、结论的建设性等特点。

审计人员除了具备传统财务审计所要求的胜任能力外,还要具有不同于一般的政府工作人员的才能和更加专门的专业知识,能够深刻地理解政府审计工作,在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。

这就需要审计机构必须具备许多高层次、高素质、多门类的专业人才。

GAO的工作人员约有5200位,其中约有2500位注册会计师,1500位经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。

这为其在不同领域开展审计提供了人员保证,与此同时,美国又非常重视对审计人员的培训,培训内容具体,方式多样,以此来提高审计人员素质,保证审计队伍的先进性。

在我国目前审计人员主要来源于财务人员、财经院校审计、会计类的毕业生以及部分工程技术人员,而其他专业人员如社会学、经济学、政治学等方面的专业人才很少,知识结构、技能素养差距较大,构成层次明显不合理。

如广西某地级市审计系统共230多人,拥有高中初级技术职称的160多人,其中审计系列职称80多人,会计系列职称30多人,经济系列职称20多人,统计系列及政工系列职称20多人,无公共管理硕士和工程师,明显缺乏绩效审计急需的公共管理、工程、计算机方面的专业技术人才。

虽然审计队伍的整体素质较高,政治素养、敬业精神、工作作风、业务技能都比较过硬,但由于大多数审计人员对财务会计知识比较精通,受传统的财务审计的影响,在工作思路上还习惯于就帐查帐、就事论事,就问题查问题,审计人员视野相对狭窄,系统地看问题、从全局和更高层次分析研究问题不够,综合分析能力偏低,缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能,对现代科学管理审计技术不了解,审计人员素质难以适应政府绩效审计的要求。

　　三、改进政府绩效审计的对策及借鉴

加拿大前审计长埃尼斯M·戴依·FCA受世界银行的委托，进行了近一年的调查，写出《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计谋求发展的机会》的调查报告，提出了11条对于亚洲发展中国家开展绩效审计很有价值的参考意见：

　　1.必须具有开展绩效审计的真正需求，并且了解可能带来的效益。

　　2.必须有政府的支持。

　　3.最高审计机关领导任期要长。

　　4.吸取其他最高审计机关绩效审计的经验和教训。

　　5.开展绩效审计的目的以及发展态势十分明确。

　　6.已有审计法规和一定的发展能力。

　　7.良好的政治和经济环境。

　　8.政府委任了有水平的最高审计机关领导人。

　　9.必要的人力和财务资源。

　　10.对审计人员的激励和培训。

　　11.有财务审计基础。

该报告是在针对西方国家最高审计机关开展绩效审计的经验和教训进行认真的总结后，结合亚洲各国的实际提出的。

根据该调查报告，并结合我国政府绩效审计的现实，可以采取有效措施，积极推动我国政府绩效审计事业的发展。

我们可以从以下几方面进行阐述：

（一）加强国家审计机关的独立性

从行政性审计体制向立法型审计体制发展：

首先可以将国家审计机关与政府行政机构完全剥离，赋予国家审计署独立的处理权和处罚权，这是保证审计独立性的唯一有效手段；其次是调整国家审计范围，将主要力量放在公共财政、国家立法机关批准的支出项目、相关金融行业和领导干部任期经济责任审计上，重点是对国家财政资金管理使用情况的绩效评价和审计监督；再次是将地方审计机关相应从各级政府中剥离，由国家审计署垂直领导，其领导任免由上级审计机关决定；最后是进一步改革审计经费编报制度。

参照国际上通行的做法，由各级审计机关逐级上报审计经费预算。

（二）改革我国的绩效审计体制

与我国相比,美国采用的立法模式审计体制能有效地保证美国绩效审计的独立性。

受此启发,我国也可以适时建立起立法模式的审计体制,设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院平行的审计院。

审计署由全国人民代表大会领导,负责组织和领导全国的审计工作,对全国人大常委会负责并报告工作;用法律形式明确审计长的任免、任期以及审计经费来源等确保审计独立性的条款;地方各级审计机关由地方各级人大常委会直接领导,对地方人大常委会负责并报告工作,在地方法规中明确审计部门厅长、局长的任免、任期以及审计经费来源等确保审计独立性的条款;上下级审计机关间保持一定的业务领导关系;审计署可视情况分设派出机构对地方政府实施监督。

只有采取这种体制,才可将审计机关从行政序列中彻底分离出来,从根本上确保政府审计在组织上真正独立,进而保证审计经费独立、人员独立、工作独立和判断独立,从而真正发挥审计的职能。

　（三）改善我国政府绩效审计的环境

　　⒈加快民主与法制建设

政府绩效审计的有效开展需要国家和法律强有力的支持,因此应当加快我国的民主与法制建设,推进依法治国;加快政府职能的转变,由无限政府向有限政府转变,由管制型政府向服务型政府转变。

具体而言,可从以下三方面入手提高审计机关的独立性,为政府绩效审计的有效开展创造良好环境:

一是审计机关经费由人大审议通过,单独列支,不纳入政府预算。

二是审计机关直接向人大提交审计报告。

三是地方审计机关改为由国家审计署垂直管理,不实行双重领导。

完善的法律体系可以推动政府绩效审计的开展,因此有必要用法律的形式确立政府绩效审计的地位,明确审计机关开展政府绩效审计的法律依据。

　　⒉提高政府绩效管理意识及制定政府绩效审计评估体系

　　⑴加快政府绩效审计理论建设

理论指导实践,西方国家已经在丰富的实践的基础上建立了系统的理论,我们应该结合我国国情对西方的绩效审计理论取其精华,去其糟粕从而达到洋为中用的目的,在吸收的同时,我们广大审计人员及学者还要不断的创新和发展我国的绩效理论。

　　⑵制定政府绩效审计准则

我们可以借鉴西方发达国家政府绩效审计准则,认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验,以《审计法》为依据,制定比较系统、操作性较强的政府绩效审计准则。

在准则中要对政府绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告的基本形式等做出规定。

由于政府绩效审计具体情况比较复杂,可分门别类制定出具有各个部门特点的准则,构建政府绩效审计评价体系。

　　⑶制定完善的政府绩效审计评价指标体系

在借鉴国外成功经验的基础上,结合我国实际情况,以政府绩效审计准则为基础,设计一个绩效审计评价指标数据库系统,该系统应包含通用评价指标和特定评价指标、定量指标和定性指标。

在目前的情况下,一套完整的评价绩效的指标体系应包括评价公共资源占用的标准、评价政府管理活动的标准和评价社会效益和生态效益的标准。

同时还应考虑不同领域和行业各自的特点。

对于一些难以量化的、而又对被审计的项目产生重大影响的资源和耗费,也应采用一些特殊的方法进行估量并纳入评价范围。

例如:

北京市政府负责的保护或改善环境的项目、北京市政府签署的国际协议项目内容可分为交付使用前和交付使用后两个阶段。

交付使用前阶段主要是环境投资项目管理活动,对其环境投资项目审计属事前、事中控制,侧重于揭示投资项目管理状况的好坏。

此阶段分资金投入、项目建设两个方面,其中资金投入分资金筹集、资金使用两个环节；项目建设分投资决策、建设管理两个环节。

每个环节应选择若干个决定项目管理水平的关键点,设计评价指标（见表1）。

交付使用后阶段为项目产出效果阶段,对其环境投资项目审计属事后检查和追踪审计,主要揭示项目目标的实现程度及影响。

此阶段应围绕其效果来构建评价指标,即按经济效益、社会效益和生态环境效益分别设计若干评价指标（见表2）。

表1北京市环境投资项目交付使用前绩效指标表

资金筹集标

资金筹集合规率、资金到位率、资金筹集及时率

资金使用标

内控制度健全有效率、资金使用合规率、资金支出结构合理率、资金支出合规合法率

投资决策标

项目财务净现值、财务净现值率、投资回收期、投资决策程序和审批程序规范率

建设管理标

征地拆迁合规合法率、项目管理内控制度健全有效率、工程提前（延期）完成时间、未按计划完工工程数量、工程质量合格率、工程质量优良率、建设投资增减额、无效投资率、损失浪费率

表2北京市环境投资项目交付使用后绩效指标表

经济效益标

经济效益

财务净现值、财务净现值率、投资回收期、经济收益、运营成本费用、劳动生产率、相关经济产出、成本—收益率等

社会效益标

政策符合性

项目建设与国家大政方针符合率、项目建设与地区发展政策方针符合率

社会就业

总投资就业效益

社会人文

人口密度、人口迁移率、一定文化程度人口占总人口比重、每万人中专业技术人员所占比重、卫生保健率

社会满意度

居民满意度

其他社会影响

生态环境益

水土空气影响

水质污染综合指数、空气净化率、水土流失面积（量）

森林绿化

人均绿地变化率、人均森林覆盖变化率

生态环境治理

环保投资增长额、水土流失治理率、扰动土地治理率

　　3.推动国家财政预算管理体制改革

奥斯本和格布勒指出:

“在政府中最重要的手段（最有力地促进行为的制度）是预算。

预算几乎每年都是唯一最重要的政策行为,预算过程以强有力的方式反映出并塑造了我们组织中的文化和激励制度,改革预算制度是提高效能、保持高绩效所需的步骤”。

东西方各国的公共管理改革,莫不把财政预算改革作为重点之一,这反映了财政预算在公共管理中的战略地位。

中国应该借鉴西方发达国家的经验,将财政的预算和执行相分离,同时改变传统的“基数加增长”的预算编制方法,推行零基预算,在部门收入预算中,根据经济发展状况,按收入类别逐项核定,建立起适合中国国情的公共财政体系,为政府绩效审计的有效开展创造条件。

　（四）提高审计人员素质

　　政府绩效审计的范围相当广泛,需要大量的多元化、复合型、高素质的审计人才,多元化的审计人员结构是政府绩效审计得以顺利开展的关键。

西方发达国家大都形成了多元化的审计人员结构。

同西方发达国家相比我国政府财政支出的范围更大,政府绩效审计的领域更加广泛,因而需要加快政府绩效审计人才的培养。

具体来说可以通过以下途径:

一是政府审计机关吸收一批非财务专业的人才,比如法律、计算机、建筑工程、生物科技等专业人才,然后按照政府绩效审计项目的开展情况有目标、有步骤地培训。

二是在现有的政府审计人员中选拔出一批,对他们进行再培训,培养出一批复合型人才。

三是利用外部人力资源为政府绩效审计服务,做到不求所有,但求所用。