农村养老保险制度建设问题及对策研究以双塔村为例.docx

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农村养老保险制度建设问题及对策研究以双塔村为例

农村养老保险制度建设问题及对策研究

——以双塔村为例

摘要：

建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系是社会稳定和国家长治久安的重要保障。

随着我国经济实力的不断提高以及城市化的快速发展，城乡居民差距逐渐拉大，社会矛盾增加，所以建立和完善农村社会养老保险对于稳定社会、缩小城乡差距、促进经济的可持续发展具有重要的意义。

当前我国的城镇居民保险制度已建立的较为完善，而农村社会养老保险工作还处于探索阶段。

2009年，国务院出台了《关于开展农村养老保险试点指导意见》，开始了农村养老保险的试点工作，本文以双塔村农村养老保险实施现状为调查对象，分析了双塔村试点工作取得的成就以及存在的不足，提出相应的解决措施为进一步推进双塔村的农村养老保险工作提供参考。

本文主要分为三个部分，第一部分为绪论部分，主要阐述了农村养老保险工作开展的背景、意义以及文章的研究方法；第二部分以双塔村为例，对双塔村开展农村养老保险的工作进行了总结，发现存在的问题；第三部分结合双塔村试点工作中村在的问题，提出了包括明确责任分配、明确责任分配、建立全面管理体系、拓宽投资渠道、加强宣传力度以及统筹城乡制度衔接在内的对策建议。

关键字：

养老保险、社会保障、农村养老保险、失地农民养老保险

PensionInsuranceSystemofRuralandCountermeasures

—Shuangtavillageasanexample

Abstract:

:

Establishandimprovethelevelofeconomicdevelopmentofthesocialsecuritysystemisanimportantguaranteeforsocialstabilityandthestabilityofthestate.WiththeimprovementofChina'seconomicstrengthandtherapiddevelopmentofurbanization,thegapbetweenurbanandruralresidentsgraduallywidening,increasedsocialconflicts,sotheestablishmentandimprovementofruralsocialendowmentinsuranceforthestabilityofsociety,narrowingthegapbetweenurbanandruralareas,promotesustainableeconomicdevelopmentisimportantmeaning.China'scurrentinsurancesystemforurbanresidentshasestablishedarelativelyperfect,andruralsocialendowmentinsuranceworkisstillattheexploratorystage.In2009, theStateCouncilissued"tocarryouttheruralpensioninsurancepilotguidance", beganpilotworkofruralendowmentinsurance,thetwintowersofthevillagesurveypaperthestatusofimplementationoftheruralold-ageinsurance,analysisoftheshuangtaoftheachievementsofthepilotvillageandshortcomingsandproposeappropriatesolutionstoprovidereferencesforfurtheradvancingtheworkofruralendowmentinsuranceshaungtavillage.

Thispaper isdividedintothreeparts,thefirstpartistheintroductionpart, mainlyonthebackgroundofruralendowmentinsuranceworkcarriedout,researchmethodologyandthemeaningofthearticle;thesecondpartofthevillagetotheshuangta,forexample,theshaugntaofthevillageofold-ageinsuranceinruralareastheworksummarized,theproblemsfound;combinedwiththeshuangtaofthethirdpartofthepilotvillageinthevillageinquestion,putforwardaclearallocationofresponsibilitiesincludeclearassignmentofresponsibilities,toestablishacomprehensivemanagementsystem,tobroadentheinvestmentchannels,strengthenthepropagandaandManpowerconvergenceofsystems,includingurbanandsuggestions.

Keywords:

pensioninsurance,socialsecurity,ruralendowmentinsurance,endowmentinsuranceoflandlesspeasants

一、绪论

（一）研究问题及背景

随着中国工业化、城市化的进程不断加快，人民的生活水平不断提高，人均寿命相比以前有了较大的提高，再加上计划生育政策的不断深入，使得中国人口结构逐渐偏向老龄化，而家庭保障和土地保障的不断虚化，传统的养老方式已经无法满足老年人的养老需求，面对日益突出的社会矛盾，在20世纪90年代初，政府通过颁布《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）初步建立了中国农村社会养老保险体系，《基本方案》规定：

农村养老保险金的筹集，坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给与政策支持”。

但是由于当时国家的经济实力不足，国家补助和集体补助实现条件难度较大，加上制度本身设计上的缺陷，到1999年国务院以“我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件”为由将《基本方案》废止，农村养老保险制度建设基本处于停滞状态。

在经过10年的探讨和实践后，国务院于2009年开始进行新型农村社会养老保险制度的试点工作，提出了要按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，探索建立新型农村社会养老保险制度，各地地方政府按照国务院的指示积极开展农村养老保险制度探索建设工作，并结合地区实际建立了多样化的养老保障体系，取得了一些成果。

但是，也有越来越多问题的出现阻碍养老制度建设的深入发展，面对这样的现状，本文将以富阳区双塔村的农村养老保险制度建设为研究对象，分析东部发达地区农村养老保险制度建设中存在的问题，并提出相应的解决措施，为其他类似地区的农村养老保险制度建设提供参考。

（二）研究意义

1、理论意义

随着城市化进程的加快和计划生育政策的深化，越来越多的农村老年人意识到了养老问题的严重性，在中西部一些经济较为落后的农村地区仍然维持着传统的家庭养老的模式，但面对快速发展的现状，中西部城市的家庭传统养老模式将会逐渐崩塌，如何推进农村养老保险制度在这些地方的建设，以及研究农村养老保险制度在这些地方建设过程中可能遇到的问题、如何去解决这些问题就成为了当地政府的工作重点。

只有不断深入推进农村养老保险制度建设，才能够促进农村经济发展，拉动内需，缩小城乡差距，保障社会公平，维护农村社会的稳定。

而通过研究东部养老保险制度建设比较完善的的农村地区就可以为其他建设发展落后地区的农村养老保险制度的建设提供借鉴和参考。

同时通过对东部地区农村养老保险制度的研究还可以发现当下农村养老保险实施过程中已经暴露出来的问题，制度上存在的缺陷和不足，通过实际情况制定具体的结局方案，对加快农村养老保险制度的建设、维护社会稳定、促进经济发展都有着重要意义。

2、现实意义

本文通过研究富阳区双塔村农村养老保险的现状，研究、分析双塔村的农村养老保险制度在实施过程中出现的一些问题，然后对这些问题进行深入的分析，提出一些相应的解决措施，为农村养老保险政策泛、深入的执行提供经验参考，因为双塔村位于长三角三个核心之一的杭州，经济实力较为雄厚，农民的观念意识也比较强，同时富阳市已被列入国家2010年新型农村社会养老保险试点县（市），试点启动时间为2010年10月1日，研究双塔村的农村养老保险制度的，发现农村养老保险制度实施中的问题，不仅可以为其他东部类似地区的农村养老保险制度的实施提供参考和借鉴，还可以为农村养老保险制度建设相对缓慢的其他农村设立模板，帮助这些地区解决实际问题，加快推进农村社会养老保险制度建设。

对于整个社会而言，研究农村养老保险制度可以完善社会的保障体系，缩小城乡之间的贫富差距，提高农村居民的消费能力，推动经济发展，实现社会公平和稳定。

（三）研究方法和研究的创新点

1、研究方法

文献研究法

文献研究法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究形成对事实的科学认识的方法。

文献研究法是搜集资料最基础和用途最广泛的方法，可以独立完成某些课题从搜集资料到研究分析的全过程。

本文正是通过浙江工商大学图书馆、杭州科技信息门户以及中国统计年鉴等途径获取有关农村养老保险的研究资料和数据，了解我国现在农村养老保险研究已经有的成果和仍然需要继续研究的问题等。

实地访谈调查法

实地访谈调查法是指先设计一份有关农村养老保险的访谈问题卷，然后去调查农村—双塔村进行实地访谈，挑选一些具有代表性的村民进行问卷的访谈调查，然后将调查的结果进行整理分析，发现双塔村农村养老保险实施过程中存在的一些具体的问题，清晰的了解双塔村农村养老保险制度的发展状况。

2、研究的创新点

本文基于对富阳区双塔村农村养老保险的发展现状进行研究，具体分析农村养老保险在东部发达地区农村实施过程中遇到的问题，并针对遇到的问题用相关的理论知识进行具体分析，提出相应的解决方案，为其他地区农村养老保险制度的建设提供经验，本文研究的重点就在于有针对性的解决实际问题。

二、农村养老保险的相关概念

（一）相关概念

1、社会保障

社会保障（socialsecurity）一词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。

美国1999年出版的《社会工作词典》将社会保障定义为：

“一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助”。

《新大不列颠百科全书》对社会保障的定义是：

“社会保障是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇”。

为每一位公民提供社会保障是每个政府都应该承担起的重要责任，建立和完善一个国家的社会保障体系也是政府工作的重点，建立起了完善的社会保障体系才能使每一位公民的正当利益得到有效的保护，才能维持社会的公平和稳定。

2、社会保险 社会保险是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的人口提供收入或补偿的一种社会和经济制度。

社会保险具有强制性的特点，是政府一种强制资源再分配的一种手段，目的就是为了保障公民的权益。

3、失地农民养老保险

农民失去土地后，多会出现收入来源不稳定的情况，而现行的城镇职工社会养老保险无力考虑和承担失土农民的养老保障问题，为了保障失地农民的权益，我国各地相继出台了失地农民养老保险制度保障失地农民的权益。

各地政策实施有所不同，一般按照不同的年龄段采取不同的缴费比例，按各地的经济发展水平确定缴费数额，并且逐步提高失地农民养老保险的统筹层次。

4、新型农村社会养老保险

根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，要求高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，逐步解决农村居民老有所养问题。

农村养老保险试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。

三、农村养老保险制度的具体运作研究分析—以双塔村为例

（一）双塔村的主要情况介绍

富阳市新登镇双塔村，位于新登镇南面，地域面积约1.5平方公里，全村总人口986人，316户，近一半人口来自新安江移民后裔。

双塔村分为7个自然村，10个村民小组，1个党总支，下辖2个党支部，正式党员44名，入党积极分子2名。

村民以第三产业企业务工为主，2012年人均收入16000余元。

双塔村在23省道边，交通十分便利，从2000年开始以新农村建设为主，陆续开展了贯穿全村的道路硬化工程，安装自来水、路灯、垃圾处理设施等工程，建造了村委办公大楼。

2012年以百千工程为契机，对主干道路进行了绿化，建造了公厕，对村风村貌大为改观。

双塔村多年来先后获得了富阳市文明村、富阳市先进党支部、富阳市老龄工作先进集体、民兵组织先进集体等荣誉称号。

（二）双塔村养老保险一些具体成就

1、主要的保险类别

双塔村大部分村民参与的是农村养老保险是失地农民养老保险，同时，为不满足失地农民养老保险参保条件的村民提供城乡居民养老保险和新型农村社会养老保险以及其他的社会保障。

2、双塔村养老保险建设的具体数据

2015年，双塔村全村总人口数为1056人，参与失地农民养老保险的人数为360多人，参保率为34%左右，共收取养老保险费用720多万元。

双塔村达到领取养老金保障条件的人数为200多人，领取养老金的人数和参保人数的比例为56%，缴纳失地农民养老保险费用的360多位村民的年龄在35岁以上的比例为98%左右。

3、明确失地农民养老保险实施范围和对象

双塔村以内，经省级以上政府批准并由国土资源部门实施统一征地所涉及的持有第二轮土地承包权证家庭中在册农业人员。

参加被征地社会保障人员名额由国土资源局统一征地所核实认定。

4、细化失地农民保险的缴费标准及待遇标准

因为各地区农村经济、文化以及所处的地理位置的差异，每个农村的养老保险制度都存在着一些差异。

地方政府在按照中央政府指导意见的基础上，结合当地实际情况制定出符合当地的养老保险制度的具体内容。

双塔村位于杭州富阳区，地理位置较为优越，农村居民的收入水平相比于西部偏远地区农村也较高，面对这样的实际情况，富阳区政府进一步细化了失地农民养老保险制度的缴费标准以及缴费待遇，为富阳区的农村居民提供更科学合理的养老保障服务，下面的表1就详细的介绍了富阳区实地农民养老保险的缴费标准以及缴费待遇：

表1：

年龄（周岁）缴费标准（元）待遇标准（元）

个人缴费政府承担合计享受条件待遇标准

16-50（女）、60（男）以内人员220001800040000女满50周岁、男满60周岁次月480+缴费过度金（每年10元）

50（女）、60（男）及以上人员120001200024000参保缴费次月360

5、规范失地农民保险的参保流程

为了避免在以后的养老保障金的申请过程中可能出现的不必要的纠纷，富阳区政府以中央政府的指导思想为基础，结合实际情况制定出了一套详细的失地农民养老保险的参保流程，从申报条件的审核开始到最后的办理参保手续，整个过程都由双塔村的专职负责人员进行操作，科学化、制度化的管理方法提高了双塔村失地农民养老保险相关工作的效率，同时也减少了失地农民养老保险工作的管理成本，为村民提供更便捷高效的服务体验。

关于双塔村的专职人员的管理，富阳区政府也有相关的规范制度：

规定被征地人员社会保障以村为单位实行专人专管，涉及被征地人员参保的所有手续必须由专人上报，非专人上报的参保手续中心将视为无效手续，一概不予受理。

同时需要各乡镇、街道劳管站将各村被征地保障专管员名单（姓名、身份证号码、电话）汇总盖章后上报市社会保险管理中心征缴科。

图1展示的为上述参保的具体流程：

国土资源局统一征地所出具《被征地人员基本生活联系单》乡镇、街道审核后上报国土资源局统一征地所复审参保人员由村民议事程序讨论决定并公示三天，无异议的盖村委章上报乡镇、街道

复审通过后由专职人员上报社会保险管理中心，办理参保缴费手续

图1

6、规范失地农民养老保险领取手续

女年满50周岁；男年满60周岁以后，由本人携带相关的证明材料到富阳区社会保障管理中心办理退休手续。

随后，农民的每个月养老保障金由政府发放到农村居民提供的银行卡中，养老保障金额根据缴纳费用的标准确定。

7、完善失地农民养老保险与企业职工养老保险的衔接政策

从2013年1月起，凡已参加被征地社会保障人员（含超龄人员），在自愿的前提下均可将被征地人员社会保障费用折算成企业职工养老保险缴费年限，同时被征地人员社会保障关系终止。

8、规范转保及补缴流程

对于失地农民养老保险和企业职工养老保险的衔接转换，富阳区政府也制定了详细的转保流程。

下图2为两类保险之间的转换流程图：

参与被征地社会保障人员到村大社保服务室填写《转移折算企业职工养老保险申请》

由村专职经办人员汇总后统一上报至市社会保险管理中心

社保中心根据《申请》办理转保手续，同时，根据参保人员的年龄及缴费情况计算补缴金额并返还给村经办人员

参保人员在规定的时间内将补缴费用统一缴至市民卡账户

图2

（三）双塔村养老保险制度建设存在的一些问题

第一，部分村民的保障意识较薄弱，收入水平较低

双塔村的失地农民养老保险的参保率为34%，与西方发达国家相比仍然存在较大的差距，主要表现为：

一是许多青壮年劳动力选择外出务工，对养老保险制度需求程度不高；二是失地农民保险需要交纳的费用较高，4万的总保费政府只补贴1万8，占了保费的45%，村民仍需自己缴纳2万2的保费，对许多失地村民来说这依旧是一笔较大的费用；三是传统的家庭养老观念依旧存在，多数村民依旧选择养儿防老的家庭式养老，对实地农民养老保险没有了解。

第二，宣传力度不够

在失地农民养老保险制度刚开始推广的时候，有新登镇政府专职工作人员上门进行讲解，发放相应的宣传资料，同时村里也有专职人员需要去富阳区政府进行培训，目的就是为了更好的宣传失地农民养老保险制度。

但是，在制度建设不断深入的过程中，富阳区政府的宣传力度却不断减弱，没有要求村委组织相关的知识讲座，也没有利用村广播宣传相关的知识，导致仍然有很多村民对失地农民养老保险制度了解不全面、不深入，许多人的参保行为只是按照村里的相关要求。

许多村民对保险的内容的不了解极大的阻碍了实地农民养老保险制度建设的进一步推进。

第三，管理体系不健全，基金的保值增值困难

双塔村虽然设立了专门负责村里专职工作者，但是双塔村对保险费用搜集以后到未缴纳到富阳区社保中心前的这一段时间资金的管理以及相关的村民监督机制都没有建立，多数村民无法了解到这段时间内自己缴纳的保险基金的具体运作情况。

同时富阳区现有的农保制度继承了旧农保的基金投资运营渠道，主要采取较为稳妥的投资方式，如存入银行或者购买国债等，导致基金的运营增值能力差，回报率低，无法满足农民老年后的基本生活需求。

第四，政府责任的不足，集体责任的缺失

根据《富阳市被征地人员社会保障制度实施办法》中规定，加基本生活补助的被征地人员，缴纳保的所需资金由政府、村集体和个人三方共同承担，其中，缴费总额的50%由市政府承担，从土地出让金收入中划缴；50%由村集体和个人缴纳，从土地补偿费和征地安置补助费中抵缴，全部计入个人帐户。

但是从上面的缴费标准表格中可以看出，双塔村被征地农民养老保险的缴费是由政府和个人两方承担的，且政府承担的费用占总费用的45%，低于规定的50%，而规定中提到的集体和个人承担缴纳费用的50%全都是由个人缴纳，集体没有承担相应的补助责任。

政府责任的不足加上集体责任的缺失，使得农村居民的费用承担压力加大，不利于农村养老制度的长期发展。

（四）双塔村养老保险制度发展中问题出现的原因总结

富阳区是杭州市唯一一个进入浙江省第二批新型农村社会养老保险试点工作的县（市），而双塔村作为富阳区的一个典型的农村，在农村养老制度建设方面比较具有代表性，其遇到的问题也是其他类似农村地区养老保险制度发展中可能出现的问题，总结双塔村养老保险制度建设中问题出现的原因对其它地区问题的发现有所帮助。

分析双塔村养老保险制度问题存在的原因，可以大致归纳为3类原因：

第一，经济因素。

从上面的双塔村失地农民养老保险制度缴费表格中可以发现，农村居民依旧承担着较大的保险费用负担，一次性缴纳2万2的保费对许多被征地农民而言存在着较大的经济困难。

高额的保险费用严重阻碍了农村养老保险制度的推进工作，被征地农村居民对养老保障的需求程度较高，但是土地的被征用使得这类农民的收入来源变更，让许多被征地农民无力承担保险费用，导致了双塔村的参保率只有34%。

第二，管理因素。

农村社会养老保险资金筹集的周期较长，运作管理的费用较大，地方政府如何管理缴纳的基金成为了政府养老保险制度是否能够得到农村居民认可的重要因素。

除了完善管理体系方面，富阳区政府需要提高重视外，在保险基金的保值增值管理上面，富阳区政府也需要提出更科学、收益更高的投资方案。

现在的基金投资收益低，投资渠道狭窄，使得农民老年后得到的保障金不能够满足日常需求，极大的损害了农民参与农村养老保险制度的热情。

第三，观念因素。

中国农村地区发展相对落后，农村居民的思想观念的转变没有城市居民快，大部分农村地区传统的养儿防老思想和家庭养老思想观念依然存在，深受中国传统文化的影响。

儒家文化中的“孝”文化使得许多农村居民认为儿女需要承担父母的养老问题，但是随着计划生育的发展，家庭规模缩小，子女需要承担的养老负担加重，不利于经济社会的发展。

再加上宣传教育的缺失，没有正确的观念引导，无法从根本上转变农村居民的养老观念。

四、完善农村养老保险制度的具体措施

（一）明确政府和集体的责任分配

在上面的双塔村养老保险制度的问题分析中可以发现，政府和集体在农村养老保险制度建设中承担的责任不足是阻碍制度发展的重要因素。

政府职能理论中也强调政府有为公民提供完善的社会保障的义务，明确政府和集体的责任对于深化农村养老保险制度建设有着重要的意义。

具体分析政府在农村养老保险制度中的责任可以分为三类：

政策责任。

中央政府是新型农村社会养老保险政策的制定者，在推进农村养老保险制度建设方面，中央政府要完善相关的法律法规，制定推进农村养老制度发展的纲领性文件，指导地方政府的工作，真正做到为农村居民建立起更全面、更稳定、更符合具体国情的保障体系。

同时地方政府还需要根据当地的历史文化背景、村民收入水平以及其他的实际情况，制定更加符合地区发展的农村养老保险制度，适应地区的不同需求。

在推进农村养老保险制度建设的同时，地方政府还需要考虑如何更好的衔接农村养老保险和城镇居民养老保险等其他社会保障制度，实现城乡一体化发展，缩小城乡之间的差距。

财政责任。

旧农保政策失败的一个主要原因就在于旧农保体系中政府和集体所提供的补贴不足，导致农民需要承担较大的保险费用，许