集贸市场食品安全现状与监管的思考0719.docx

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集贸市场食品安全现状与监管的思考0719

农村集贸市场食品安全现状与监管的思考

---迁安市工商行政管理局市场维权科

《食品安全法》赋予质量监督、工商行政管理、食品药品监管部门,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理，同时规定,对食用农产品的质量管理,遵守《农产品质量安全法》的规定。

随着国家“三农”政策的贯彻落实和新农村建设工作的深入推进，农村群众生活水平得到了很大的改善，食品消费需求越来越高，日益繁荣的农村食品市场在满足广大农民群众饮食需求的同时，一些生产者经营者唯利视图，出现了苏丹红、阜阳奶粉、广东毒酒、三鹿奶粉，地沟油以及海螺沟食物中毒等事件，一次又一次的食品安全事件频频袭来，以及现出现的神奇食品添加剂“一滴香”，使人们无所适从，不知道吃什么才好，食品安全形势越来越严重。

当前，食品安全已成为全民关心，舆论关注，政府重视的热点问题，全社会对加强食品安全监管，提高食品安全水平的呼声也越来越大。

笔者根据农村食品安全现状，就如何做好新形势下的农村食品安全监管工作谈谈个人浅见。

一、我市基本情况以及农村集贸市场食品安全现状

1.基本情况。

我市有坐落在燕山南麓，面积1208平方公里，人口70万，辖区共有各类集贸市场42个，其中注册登记的2家，其余40家没有登记注册，大多数属于市场建设服务中心管辖，一小部分为乡镇村主办，我局2009年向迁安市政府请示，没有回音，致使未注册登记市场（大部分是迁安市市场建设服务中心经营）依然属于非规范经营。

2.集贸市场食品安全监管责任划分。

依据2010年10月5日下发的冀政办[2010]26号文件即《河北省人民政府办公厅关于部分领域食品安全监管工作分工的意见》规定：

“商场、超市和其他有形市场内的现场制售食品行为以及商场、超市和其他有形市场以外的糕点店、面包房、炒货店、烤肉店等现场食品制售行为，由工商部门负责监管”。

这样集贸市场内的所有食品经营者都纳入了工商部门的监管范围。

6月21日，唐山市工商局转发省局关于转发国家工商总局《进一步加强农产品等市场监管工作的通知》，虽然进一步明确了工商部门对食用农产品监管职责，且省局《关于进一步明确食品安全监管工作有关问题的通知》（冀工商[2011]24号）明确经营食用农产品可直接办照。

但是，《食品安全法》、《农产品质量法》中对食用农产品解释仅为来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品，没有更明确的说法。

3.现阶段农村集贸市场内食品经营者的种类：

依据经营商品的不同，现阶段农村集贸市场内的食品经营者包括以下几种：

①单纯从事糕点、小食品等零售的食品经营者；②备有烤箱，现场从事糕点等加工、零售的食品经营者；③现场从事油炸食品（炸火腿肠、炸鸡架、炸肉串、炸鱼等）制售或零售的食品经营者；④现场从事煎饼加工、零售的食品经营者；⑤现场从事凉拌菜制售或零售的食品经营者；⑥现场从事馒头制售或零售的食品经营者；⑦现场从事熟肉制品零售的食品经营者；⑧现场从事油条、肉饼、饺子等小吃服务的食品经营者；⑨从事猪肉和食用农产品的食品经营者等。

以上食品经营者具有：

经营规模较小、经营工具简陋、大多是当地村民且无其他收入来源，以该经营活动维持生计的特点。

二、我市现阶段农村集贸市场食品监管存在的问题

1、集贸市场内食品经营者如何办理营业执照问题。

2009年6月1日《食品安全法》实施以前，集贸市场内各类食品经营者在办理完健康证、摊位卫生许可证后就可以凭以上手续办理营业执照；2009年6月1日《食品安全法》实施以后，由于实施分段管理且相关领域难以划分，目前就集贸市场内各类食品经营者如何办理营业执照问题上级一直没有给予明确答复。

《河北省食品流通许可证管理实施意见》第一条三款规定：

“从事食用农产品销售、食品现场加工、食品市场开办、食品展销会举办等活动以及食品摊贩，暂不实施食品流通许可。

”致使因涉及责任问题注册部门不能擅自核准颁发营业执照，致使食品经营者想办理营业执照，又不知道如何办理，为维持生计只能无营业执照从事经营问题。

2、索证索票、进货台帐问题。

集贸市场内的食品经营者经营场所具有不固定，流动性的特点，其运输工具大多是三轮车、摩托车，甚至是自行车，少数也有面包等小型汽车，运载空间有限，且因从事食品经营，环境比较油腻，进货台帐、索要的进货方手续等单据不便携带且不易保管，我们曾检查到一户因不好携带将台帐等手续卷起放在一塑料袋，但纸张仍被油浸透使字迹模糊无法辨认。

3、食品质量如何监管问题。

集贸市场内的食品经营者经营的食品大多是散装或裸装食品以及现场制售的食品，没有包装标识，其来源、产地、各类成分含量以及食品质量，工商执法人员依靠自身条件是无法辨别和确认的，靠索证索票、进货台帐只能流于形式；快速检测因集贸市场现场环境影响常常数据不准且不具有法律效力，使工商权威性受到影响。

4．农村群众食品安全意识不强。

一是食品安全法律意识不强：

在农村，食品安全法制宣传不够深入，广大农村群众，特别是边远山区的群众，食品安全法律法规方面的知识相对不足，食品消费权益受到侵害时，自我保护能力不强。

二是食品安全知识相对匮乏：

农村群众文化水平相对偏低，缺乏基本的食品安全常识。

在食品选购过程中，看重的只是食品价格、色泽、数量等，对购买的食品是否是正规企业生产、是否过量使用色素、防腐剂、激素等，是否符合食品安全相关强制性标准等，往往不重视或并不知道如何识别。

5．食品源头、加工、流通和消费环节监管难度大。

一是初级农产品质控制体系不完善：

现阶段广大农村大部分还是小农经济，大多数初级农产品还是以单个的农户为生产单元。

在农业生产过程中，超标准使用有毒农药、化肥，在种植、养殖过程中，滥用非法添加饲料、畜药、激素的现象在一定程度上存在。

无公害、绿色农产品、蔬菜生产基地只是在一定范围内开展试点，在农村现有条件下，要全面推行还有很大的困难。

大多数初级农产品生产标准还没有制定或正在制定中，即使制定了标准，执行和监督也有一定的困难，初级农产品质控制体系尚待健全。

二是食品生产加工企业规模小而散：

农村食品生产加工小企业、小作坊绝大多数以家庭作坊的形式进行生产，并且分散，一般人员少、生产规模较小，生产条件差，标准执行不到，产品无检验，销售无记录，很难达到生产许可要求。

而这些小企业、小作坊生产的食品，虽然产品质量很难得到有效控制，但是它们又有鲜明的地方特色，往往很受当地群众的喜欢。

如果任其存在，从监管的角度来说是不合法。

如果依法取缔，从当地群众消费需求的角度考虑又不合理，这样就给监管带来两难的处境。

另外,大多数农村没有实行生猪定点屠宰，私屠滥宰的现象较普遍，检验检疫没有到位，销售注水肉、病死猪肉的现象时有发生。

三是农村食品流通难以达到准入条件：

一是农村食品经营户一般都投资少、规模小，经营场地和经营设施比较简陋，管理水平不高，食品陈列和储藏条件达不到要求。

二是食品经营者素质普遍偏低，缺乏必要的食品安全意识，经营责任意识、自我保护意识、食品卫生知识等，服务质量不能让消费者满意。

三是法律意识淡薄，缺乏守法经营观念。

少数经营者受经济利益的驱使，不管商品质量，销售不合格食品、个别还故意制售假冒伪劣食品。

四是索证索照不全。

食品进货、配货渠道不清晰，采购、销售纪录不完善，食品出现质量问题招回和追溯困难。

6．农村食品安全信用体系建设滞后

一是农村食品信用意识还亟待提高。

由于各方面的原因，农村食品消费者和食品生产、经营者诚信意识还比较淡薄，一些消费者自我保护意识也不够强，卫生法律法规和卫生知识缺乏，重价格、轻质量的现象还比较普遍，这制约农村信用体系建设的开展。

二是农村食品加工、流通和消费水平相对落后。

产品质量、经营方式、消费档次和城市相比有较大差距，使信用体系建设在农村施行缺乏理想的环境和足够的技术支持。

三是信用体系建设的推动力不强。

由于信用体系建设不是国家强制推行，在广大农村，食品各环节很多只顾眼前经济效益，对信用体系建设长久的社会效益认识不足，存在消极等待的思想，有的还存在抵触情绪。

7．农村食品安全管理法规不完善、职责不明晰，监管标准不一，造成监管困难。

食品生产、加工、贮藏、销售等缺乏专门的系统性管理法律法规。

现有的《食品卫生法》、《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等现存的关涉食品安全方面的法律均是对食品生产经营的某个环节或某类产品的专门规定，缺乏协调性和统一性。

食品相关法律的有关规定还不够细化，有的条文对农村食品市场来说要求相对偏高，执行困难。

有的法律规定之间相互有交叉,造成政出多门，在执法过程中出现部门之间发生相互扯皮的现象，对部门有利益的积极性很高,都想管，对部门无利益或监督管理难度大的工作就出现推诿的现象，都不想管，出现了“八个部门管一头猪”、“四个部门管一个保健品”的重复、交叉执法现象。

例如我市与秦皇岛市比邻的各县与本市监管标准和方式不一致，加大了集贸市场监管难度。

8、农村食品安全监管机构不健全、力量较薄弱。

在现行的食品安全行政监管体制中，监管资源主要集中在城市，在县级以上，食品安全监管组织比较健全，有完善的工作制度和议事规则，监管手段较先进，而在农村，食品安全形势错综复杂、职能交叉、人少事多情况下，工作难以抓到位。

9、农村食品安全监管点多线长、监管任务重。

农村地域广大，食品生产、经营户点多且比较分散，在农村食品安全监管人员、经费不足，监管手段落后的情况下，要对各食品源头、生产加工、经营和消费网点要实现全面监管，任务重，难度大。

特别是在农村的边远山区、管辖交界区域，一些无证无照食品生产加工小作坊，流动食品小贩，由于其流动性大，隐蔽性强，监管往往不到位或缺乏有效监管，为假劣食品向农村销售提供了“孳生土壤”，增加了监管压力。

同时，由于经费投入不足，农村食品安全监管部门检测设备不全，缺乏食品安全监测的科学技术手段，检测方式较落后。

监管人员只能凭肉眼、凭经验对市场上的食品进行简单的外观、包装、有效期、索证索照进行检查识别，而对于食品的内在质量却无法检测。

在广大农村，抽检样品大部分需要送省、市级食品检验机构检测，检测周期长、成本高、效率低。

因而，监管人员在日常的食品安全检查过程中，抽检的积极性不高，有的干脆不抽检，这样就使一些有质量问题的食品不能得到有效监测和及时发现。

三、加强农村食品安全监管的思考及建议

1、制定相应政策法规，使集贸市场经营走向合法化

根据目前多数市场未注册登记规范的情况下，建议上级局尽快与省市政府协调，下达相关政策法规，依法注册登记，尽快规范市场主办单位的规范化经营行为。

2．政府重视，强化农村食品安全措施。

建议省市政府应把农村食品安全作为社会主义新农村建设的一项重要工作，深刻认识食品安全工作的重要性和必要性，从实践“三个代表”重要思想的高度，切实加强对食品安全工作的领导，将其列入议事日程，研究并逐步解决食品安全工作中存在的问题，出台一套完整的农村集贸市场监管的法规和规章体系，形成“政府统一领导、部门依法监管、企业严格自律、社会广泛参与”的工作格局。

3、完善网络，建立农村食品安全机制。

抓好农村食品“三网”建设（监督网、供应网和信息网）。

一是建立和完善农村食品安全监督网络，确保监管到位：

乡镇成立食品安全工作领导小组，有领导具体分管，制定职责制度，设立办公室，有专（兼）职人负责食品安全工作，聘请相应的食品安全义务监督员和协管员。

在行政村成立食品安全议事小组，并聘请相应的食品安全信息人员。

经常性研究解决辖区突出的食品安全问题，与相关职能部门建立工作联络、信息报告制度，协助食品市场巡查，切实发挥农村食品安全监督网络的作用；二是建立和完善农村食品安全供应网络，确保优质供应：

倡导“万村千乡”无假货活动，向农村市场配送安全食品。

不断改善农村食品销售网络的设施和条件，加强内部管理，规范经营行为，促进农村食品市场的繁荣稳定与安全，形成一条健全、诚信、方便的农村食品供应渠道，更好地满足广大农村群众的食品消费需求。

三是建立和完善农村食品安全信息网络，确保信息通畅：

充分发挥农村食品安全监督网、农村维权网、12315举报网、卫生监督网的作用，及时收集掌握本地食品安全相关信息，定期向职能部门反馈，使其真正成为农村食品安全监督的“千里眼”、“顺风耳”。

4、加大投入、提高农村食品监管水平。

政府应该在整合现有食品职能部门监管资源的基础上，增加对农村食品监管“三项经费”投入。

一是加大对农村食品安全监管机构的专项投入。

加强农村食品安全监管机构的硬件建设，改善办公条件，配置执法装备，提高快速反应的能力；二是加大对农村食品安全监管队伍的专项投入。

加强对农村食品安全义务监督员、协管员、信息员的管理和培训，解决好他们的工作报酬，使其由“义务兵”向“志愿军”、“正规军”转变，并建立奖惩机制，充分调动工作积极性；三是加大对农村食品安全检测队伍和机构的专项投入。

充实检测人员，增添检测设备，改善检测条件和检测手段。

加大食品抽检力度，提高监管的针对性和科技含量，并定期向社会公布食品检验结果，指导广大群众理性消费、安全消费。

四是省政府应该确定统一的集贸市场食品安全监管标准，使全省集贸市场食品安全监管有章可循。

五是尽快出台相关法规，对集贸市场现场加工出售食品的经营户尽快办理相关许可证，杜绝无照经营。

5、强化宣传、增强农村食品安全意识。

持之以恒地开展农村食品法律法规、卫生安全知识的普及宣传，营造政府重视、全民关心食品安全的良好氛围，落实好总局的“八项规定”。

一是做好各级党、政领导的宣传，争取他们对农村食品安全的重视和支持。

做好农村食品监管员、义务监督员、协管员和信息员的宣传，强化他们的责任心和服务大局的意识。

做好农村食品各环节从业人员的宣传，提高他们的食品安全第一责任人的意识。

做好农村食品消费者的宣传，增强他们的自我保护意识；二是运用好乡（镇）、村各种有关会议宣传途径，运用好农村广播、电视和黑板报宣传途径，运用好农村食品安全信息、协管员宣传途径，运用好农村中、小学课堂宣传途径。

三是宣传好党和国家食品安全方针、政策和法律法规知识，宣传好食品卫生基础知识，宣传好食品鉴别基本知识，宣传好食品消费维权知识。

四是力求达到各级政府更加关注、支持农村食品安全工作的效果，达到食品从业人员素质得到进一步提高的效果，达到农村消费者对食品安全的鉴别能明显增强的效果，达到农村食品市场安全状况根本好转的效果。

6、健全法规、确保农村食品依法监管

根据农村食品监管现状，切合监管实际，建议省市加快农村食品安全立法进程，制定一部包含从食品源头到终端全过程的监管法律，重点完善“五方面”制度体系：

一是建立健全统一、完善的农村食品安全标准和安全检测监测体系；二是建立健全农村食品质量安全市场准入法律制度；三是建立食品销售环节的追溯和承诺制度；四是建立食品质量安全承诺和召回制度；五是建立对相关管理人员实行责任倒查机制；使农村食品源头、生产、流通和消费各环节，管理有规范，检查有制度，查处有依据，全面提升监管水平，确保食品安全。

6、加强监管，保障农村食品安全放心。

建立政府牵头、各职能部门分段监管的农村食品市场协作机制，把监管执法重心向农村下移，加大执法力度，在“四个环节”严把食品质量关。

一是要加强食品源头污染整治，对种植业开展农药残留整治，宣传推广合理使用农药、化肥，减少对粮食、蔬菜等的污染；对养殖业开展兽药残留整治，消除违禁药物使用，合理使用畜禽饲料添加剂和兽药防病治病。

二是要加强农村食品生产环节整治，认真实施食品生产企业的市场准入制度，加强食品生产加工企业，特别是小企业、小作坊的日常监管，建立完善企业质量档案，签订质量安全目标责任书；实行现场巡查制度，加强食品生产企业产品的抽检力度。

三是要加强农村食品流通环节整治，建立食品安全溯源管理制度，推行索票索证制度；依法严厉打击经营假冒伪劣食品的违法行为;积极培育食品放心店，对农村集贸市场进行整治，提高其食品安全责任意识，严把食品进货关、贮存关、销售关，依法经营合格食品。

7、帮促引导，建立农村食品安全信用体系

信用是市场经济的绿色通行证，也是改善农村食品安全的治本之策。

积极实施“农村食品安全信用体系”建设，在体制、机制和法制等方面加快建设和完善农村食品安全信用制度，建立起政府、行业、社会三者相结合的评价体系。

制定农村食品安全信用等级制度和食品安全信用信息征集、评价、披露等制度。

建立企业的生产经营档案、食品安全信用监管档案和信用奖惩机制,逐步形成食品的可溯源管理，全面发挥食品安全信用体系对于食品安全工作的规范、引导、督促功能。

监管部门要加大监管力度，建立黑名单制度，做到守信激励、失信惩戒，真正使信用体系建设成为农村食品安全监督管理一种有制度保障的资源。

食品安全问题是我国市场经济发展到一定阶段凸显出来的一大社会问题，农村食品安全监管是一项综合的社会工程，只有政府高度重视，部门科学监管，全民积极参与，才能确保农村食品安全状况根本好转。