深圳东莞惠州人力资源和社会保障一体化研究.docx

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深圳东莞惠州人力资源和社会保障一体化研究

深圳、东莞、惠州人力资源和社会保障一体化研究

推进深圳、东莞、惠州一体化，是落实《珠三角地区改革发展规划纲要》和《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》的一项重大战略任务，它对于优化珠江口东岸地区的功能布局，优化产业结构，促进三地发展要素集聚和集约化发展，提升深圳市的核心竞争力和辐射带动能力，都具有十分重要的现实意义。

而推进深莞惠一体化的关键，则在于深莞惠人力资源和社会保障一体化。

两者互为表里和依托、相互促进和影响。

因此，为加速推进深莞惠一体化进程，推动各种资源有效利用，形成具有整体竞争力和辐射带动力的珠江口东岸城市群，有必要对深莞惠人力资源和社会保障一体化问题进行研究，既要清醒认识其历史条件，又要正视其面临的基本问题，还要找到解决问题的一些对策。

本文试就此略作分析和讨论。

一推进深莞惠人力资源和社会保障一体化的良好条件

所谓深莞惠人力资源和社会保障一体化，指的是通过不断推进深莞惠人力资源和社会保障的资源共享、政策协调、制度衔接和服务贯通，建立深莞惠人力资源和社会保障新机制，逐步形成统一的深莞惠人力资源和社会保障制度框架、市场和服务体系，最终实现区域内人力资源的自由流动和社会保障的全覆盖。

推进深莞惠人力资源和社会保障一体化，既是推进深莞惠一体化的客观要求和必然趋势，同时又具有一系列良好的条件。

（一）深莞惠人力资源和社会保障一体化具有良好的机遇

珠江口东岸地区紧密合作是经济发展的内生要求，也是应对当今珠江三角洲经济一体化乃至经济全球化或国际竞争挑战所做出的一项策略谋划，还是落实党中央推动珠江三角洲地区联动发展战略决策的实际行动和重要举措。

珠江口东岸地区紧密合作的关键在深莞惠一体化，而深莞惠一体化的关键，则是深莞惠人力资源和社会保障一体化。

唯有保持三市已有的人力资源和社会保障优势，才能保持珠江口东岸地区紧密合作的整体优势，并且形成珠江口东岸地区人力资源和社会保障的竞争力优势，从而增大珠江口东岸地区的优势，也只有珠江口东岸地区内各市人力资源和社会保障的联动发展，才能促进整个珠江口东岸地区人力资源和社会保障的系统优化。

当前，珠江口东岸地区内的人力资源和社会保障结构，虽然就整体而言呈现出较好的形态和布局，但分割的、本位的单个城市，却难以有效开发和提供其所需的高端、紧缺、急需或各自重点产业所需的人力资源和社会保障。

因此，消除珠江口东岸地区内的人力资源和社会保障制度障碍已是必然趋势或客观要求，必须提上议事日程。

（二）深莞惠人力资源和社会保障一体化具备良好的基础

位于珠江口东岸地区的深莞惠三市，地域相连，经济相融，文化相通，人缘相亲，资本流、信息流、人才流、物流蓬勃发展，具备良好的产业集聚、完善的基础设施和丰富的人力资源。

彼此有很深的历史渊源，保持着相近的人文特征，持续发展的良好的人际往来和经济交流，在很多问题上广泛存在着共同利益。

人力资源和社会保障一体化在此基础上完全可以实现优势互补，共同发展。

同时，珠江口东岸地区拥有健全的法制环境或制度环境、相对完善的市场规则和运行机制、高效的政府作风，以及共性特征接近的人力资源和社会保障政策框架，也为三市的人力资源和社会保障一体化提供了不可多得的制度环境。

中国加入世界贸易组织之后，珠江三角洲区域的城市化进程加快，生态环境保护、制造业中心、世界工厂、珠三角都市圈以及港澳效应作为共同关心的世纪性发展主题，已为珠江口东岸地区的跨越式发展注入了新的活力和动力。

近几年来，启动并不断发展的珠江三角洲区域经济协调发展的一系列规划、研究与建设工作，以及在实现跨区域资源配置和资源共享的各种合作，已经开始从浅度转向深度，从对话性转向制度性，这些重要成果无疑为深莞惠三市人力资源和社会保障一体化奠定了扎实的基础。

（三）深莞惠人力资源和社会保障一体化具有丰富的内容

应该在深莞惠合作的宏大格局和开阔视野中来定位和架构三市人力资源和社会保障一体化。

因此，深莞惠三市人力资源和社会保障一体化的领域必然广泛，并将日益延伸：

一是逐步统一深莞惠人力资源市场在准入标准、设立程序、营运规则等方面的规定，推进和实行深莞惠域内人力资源流动政策、吸引政策、培训政策和社会保障制度等方面一体化的政策框架，降低域内人力资源流动和开发成本，逐步搭建人力资源交流互动平台，促进人力资源自主、自由的流动。

二是共同构建公平竞争的人力资源和社会保障法制环境和生态环境，防止过度竞争和无序竞争，并联手进行区域性人力资源市场和社会保障监护，从而真正实现人力资源的跨区域资源配置和资源共享。

三是充分运用网络技术，构建以人力资源信息系统为主干的深莞惠人力资源征信系统，健全相关的信息交换和发布机制，逐步实现深莞惠三市人力资源信息联网，构筑畅通、快捷的深莞惠人力资源信息平台。

四是推进资格证书的互认或衔接，实现教育、培训、考试的资源互通、共享及在服务标准上的统一。

以互设分支机构，互派专家交流等多种形式，共同培养各地紧缺、急需的人才，逐步形成深莞惠人力资源共育的全新格局。

五是共同探索建立深莞惠公务员能力建设框架，开发和运用统一的公务员测评、考试、录用、培训等方面的技术资源，建立相互之间的公务员挂职交流制度，相互学习行政管理和公共服务方面的先进经验，提高公务员整体能力水平。

六是适应深莞惠企事业单位和各类人力资源的不同需要，拓展人力资源和社会保障的服务领域和内容，形成区域内统一的人力资源和社会保障服务体系，等等。

这些对于推进三市人力资源和社会保障一体化来说，既奠定了厚实的基础，也具有丰富的内容。

二当前深莞惠人力资源和社会保障一体化面临的主要问题

虽然深莞惠人力资源和社会保障的区域联动或合作已是大势所趋，但当前深莞惠人力资源和社会保障一体化还面临一系列的问题。

（一）人力资源引进缺乏一套统一的量化评价体系

随着知识经济的深入发展，人力资源是经济发展的最重要推动因素，已经成为共识。

目前，国家之间、地区之间的人才竞争日趋激烈，各国各地区纷纷出台人才引进政策，抢夺优秀人才。

然而，要真正做到引进优秀人才、有效人才，必须建立一套科学的人才评价机制。

人才评价机制是人才引进政策的核心，从深莞惠三地调研的情况来看，目前这几个地区人力资源引进仍然采用的是传统的人才引进评价方式。

这种传统的人才引进标准多采用定性评价的方式，考量要素比较机械、单一，主要以学历+职称为评价标准，评价标准较为单一，难以对人才的综合素质进行全面评价，已逐渐不适应市场多元化的人才需求。

同时，各地“大部制”改革后，国内人才引进业务由原人事局和劳动保障局统一转到了人力资源和社会保障局，但原有的两套人才评价方式考量要素缺乏可比性，这也成为现阶段人才引进政策创新的一个难点问题。

（二）人力资源市场管理缺乏统一的体制机制

目前，三地人才中介机构与职业中介机构在管理机制和规范标准上各有一套相对独立的体系，适用不同的政策法规。

同时，即使同为人才中介或职业中介，在适用政策法规上也因注册地在特区内或特区外而有所差别。

这种错综复杂的法律政策规范和管理模式已成为三地人力资源市场一体化的基本问题。

一方面，三地人才中介和职业中介的两套法规都无法直接适用于一个统一的市场，行业内仍然处于双轨运行；另一方面，两套法规体系的市场准入门槛、条件、日常监管、违规处罚等都各有一套，中介机构业务交叉经营的依据仍然不足。

现在，国家人力资源和社会保障部已经启动统一规范的人力资源市场条例的立法工作，但由于立法周期较长，短时间内也不会出台新的法规；同时，国家现行部分管理规范是以部委规章的形式出台的，广东省现行部分管理规范则是以地方性法规的形式出台的，因此，深莞惠三地人力资源市场的管理仍然采用属地原则分区域管理，其依照的法律法规及具体管理办法不尽相同，人力资源流动的信息也不能充分共享并根据产业结构的布局统一进行安排，也无法进行统一有效的市场监管及整体调控，这对三地政府主管部门的管理工作都是难题。

另外，对一些事项也限制过死，比如外资、独资人力资源中介机构设立的问题，只能由省里审批并报部里备案，这在客观上提出了体制、机制上的创新和突破的需要。

（三）社会保障合作中养老保险存在较多问题

目前，深圳市企业职工基本养老保险转移接续执行国家转移办法，而省内其他地市均执行省内转移办法，由于两个办法存在诸多不一致之处，因此，在一体化过程中深圳市同时执行两个办法将增加许多困难。

1.实际操作存在巨大困难

同时执行国家转移办法和省内转移办法，意味着：

①工作人员需要学习和掌握两种业务操作办法，这对系统开发和业务经办带来很大困难，不符合节约行政成本的要求。

截至2010年4月，深圳市基本养老保险参保人数已达到630万人，其中非本市户籍参保人数更是达到495万人，且人员流动性很大。

在目前社保经办机构人力配备极其紧缺的情况下，执行两种操作办法会使得原本就不足的人力更捉襟见肘。

②增加了政策宣传解释的难度，对跨省流动和省内流动就业人员执行两种转移接续办法，会让参保人员以为存在社保歧视，不利于社保事业的发展。

③在计发省外转入员工的养老金时，必须将其在内地的工龄按视为缴费账户换算：

一来增加了工作量；二来各地建立个人账户的时间不同，如按广东省的要求强行建立视同缴费账户，会有很大难度；三来外省其他城市对参保员工连续工龄视同缴费年限及其待遇体现的办法和广东省并不完全一致，强行推行广东省办法也可能会带来社会矛盾。

④按基本养老保险的发展趋势，省级统筹乃至全国统筹势在必行，届时所有养老金支出都可能来自同一个统筹基金，执行“省内转移办法”既不能根本解决当前省内各地市的责任分担问题（养老金年度调整和死亡待遇仍由待遇支付地承担），也不符合养老保险制度发展的大势，更为将来全国统筹制造了障碍。

2.不利于平衡转出地和转入地的基金关系

深圳市外来人口众多，在同一企业工作的员工可能来自不同的省份，由于国家转移办法和省内转移办法对转移项目的规定不同，如果同时执行两个办法，意味着相似条件的不同非本市户籍员工在省内或跨省流动就业时，或同一名非本市户籍员工不同历史时段在省内或跨省流动就业时，关系转出地和关系转入地之间的基金平衡关系是不同的。

3.对深圳市养老保险基金平衡造成了冲击

按省内转移办法的要求，参保人在最后参保地领取待遇，之后的基本养老金年度调整和死亡待遇按照最后参保地的标准执行。

由于深圳市养老金计发标准、待遇水平和调整金额都较高，对各地参保人具有相当吸引力，如执行省内转移办法，会导致一些省内户籍员工在临退休之前将养老保险关系转入深圳，从而实现在深圳市退休。

届时，深圳市养老保险基金将面临较大压力。

（四）社会保障合作中的医疗保险和失业保险问题

医疗保险方面的问题主要是深莞惠一体化后医保参保人员异地就医问题。

从2009年7月起，深圳已开始研究解决深圳市参保人员在东莞、惠州的就医问题。

在充分调研的基础上，确定了东莞、惠州的11家医院为深圳医保定点医院，实现了深圳医保人员在东莞、惠州异地刷卡就医。

2009年11月，与东莞、惠州的医院进行医保定点签约，最终在东莞选择医院6家（其中一级医院、二级医院与三级医院各2家），在惠州选择医院5家（其中一级医院1家、二级医院与三级医院各2家）。

同时，帮助东莞、惠州社保部门在深圳选定定点医院，保证东莞、惠州医保人员在深圳刷卡就医。

2010年4月，深圳市人力资源和社会保障局积极配合东莞、惠州社保部门的异地定点医院选择工作，向其推荐深圳市若干定点医院，并组织深圳市医院负责人与东莞惠州社保部门负责人见面，2010年5月，东莞社保部门最终选择了深圳市6家定点医院，惠州社保部门最终选择了深圳市3家定点医院。

失业保险问题则主要是深圳市的失业保险政策与东莞、惠州两市执行的失业保险政策不同。

深圳市执行的是1997年3月1日起实施的《深圳经济特区失业保险条例》，东莞和惠州两市均执行2002年10月1日起实施的《广东省失业保险条例》。

由于深圳市建立失业保险政策的起步时间较早，经过十余年的运作，其中的相关规定与深圳市实际的经济发展状况不一致，与国家和省的失业保险政策也不一致，《深圳经济特区失业保险条例》与《广东省失业保险条例》在参保范围、缴费比例、待遇等问题上的规定均不一致。

三推进深莞惠人力资源和社会保障一体化的对策建议

今后五年，是推进深莞惠人力资源和社会保障一体化的关键阶段。

从总的理论层面来说，要做到：

一切不利于深莞惠人力资源和社会保障一体化发展的观念都应革新；一切不利于深莞惠人力资源和社会保障一体化发展的做法都应抛弃；一切不利于深莞惠人力资源和社会保障一体化发展的体制都应变革。

但在具体实践中，还是应分步推进，统筹安排，采取动态管理措施，共同致力于把深莞惠人力资源和社会保障一体化不断向纵深推进。

（一）建立推进深莞惠人力资源和社会保障一体化的联席会议制度

联席会议制度分为政府人力资源和社会保障局长会议和针对某一方面、某一项目或某一特定问题的各种非正式会议。

局长会议每年举行一次，实行轮值制度；非正式会议根据需要不定期举行，由会议发起成员担任主持。

无论局长会议或各种非正式会议，都要以务实精神对议事活动进行制度化安排。

主持方负责计划、推动和承办会议并确定议题以及形成行动议程和会议纪要。

与此同时，要加强沟通和宏观调控，拟订深莞惠人力资源和社会保障一体化的规划和行动计划。

应在深莞惠各自的人力资源和社会保障发展“十二五”规划基础上，编制深莞惠人力资源和社会保障一体化的整体规划，并对规划的总体目标、合作领域等进行梳理和分解，明确实现各项具体目标的步骤及时间表。

此外，在推进人事制度改革、相关人事争议处理等方面，也应协调政策和行动。

（二）确立推进深莞惠人力资源和社会保障一体化的基本原则

一是市场主导原则，就是政府人力资源部门要切实转变政府职能，摒弃政策壁垒，充分发挥市场开发配置人才资源的作用，积极谋求和推动深莞惠统一的人力资源市场的建立。

二是开放自主原则，就是深莞惠合作面向全国、面向世界，实行开放性区域主义，绝不具有排他性；发展自由的、开放性的相互依赖，尊重各市存在的差异性和多样性，适应各市的客观实际状况；尊重各市的行政地位和行政关系；自主加入，自愿退出，没有强制性束缚，不排斥已经存在的双边或多边合作关系。

三是互惠共享原则，就是破除以自我为中心的“独赢”思维，确立起共同利益基础上的“多赢、共赢”思维，实现人力资源和社会保障的信息资源、人事制度改革成果共享。

与一般意义上的地区合作与发展不同，强调深莞惠人力资源和社会保障一体化是建立在共同的利益趋向和产业分工、区域功能定位的基础之上。

四是优势互补原则，就是不否认区域内竞争的存在，而是更加谋求形成和发展“共进共荣”的战略协同和联盟，在竞争协同中不断开放融合，促进创新成果的扩散和优势互补效应的显现，放大人力资源和社会保障的效益和整体竞争力。

（三）全面推动深莞惠人才引进的一体化政策体系的构建

一是建立科学的人才评价机制。

根据德才兼备的原则，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，建立以业绩为依据，由品德、知识、能力、参保情况、居住情况、资本情况及奖励加分和减分等指标及其分值的各类人才评价机制。

探索量化记分制，改变目前人才评价标准较为单一的局面。

二是完善有利于人才引进的政策体系。

特别是对高层次人才和各类急需的创新型人才，要制定更为优惠的政策措施，以增强人才的吸引力、凝聚力，以调动各类人才的工作积极性和创造性；对低层次的技能人才的引进，也应以近十年来三地人才引进的具体实践为基础，并结合广东省政府办公厅《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，出台统一的“积分制”入户实施办法，通过科学设置和确定积分指标体系的方式，对申请入户人的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当指标累计积分达到规定分值时，允许其入户。

三是在人才引进评价体系中引入职业分类体系，包括该职业的主要职责和任职基本条件两项内容，以进一步创新和完善人才评价机制。

职业是人力资本的核心内容，是评价人才的首要因素。

但是在现行人才引进评价标准中，职业评估缺乏标准化，重要性没有得到应有的体现。

尽管国家有《职业分类大全》，深圳有《深圳市人才引进目录》，但与国外先进的职业分类相比仍有较大差距。

为此，完全可以借鉴澳大利亚的做法，即根据当地劳动力需求实际编制紧缺职业列表，并不定期地更新，加强引进人才的导向性。

四是对人才引进的综合积分实行划定两条分数线办法：

第一条是最低合格分数线，达到最低合格分数线的人即可申报引进。

第二条是核准分数线，较最低合格线高。

如果申请者达到合格分数线，则适用核准制；如果申请者分数位于最低合格线和核准分数线之间，则适用审批制。

（四）及时解决深莞惠社会保障一体化过程中出现的问题

建议由深圳市人力资源和社会保障局牵头，邀请与东莞、惠州的相应部门共同研讨，对深莞惠社会保障一体化后本部门面临的关键性问题进行分析，彼此交流，共谋对策；调研借鉴国内其他城市群中社会保障一体化的发展经验；邀请相关领域专家专题咨询各地面临的具体问题。

三地应共同呼吁省厅参照“国家转移办法”制定相关政策，使跨省和省内养老保险关系转移接续实现统一。

在“省内转移办法”做出修改之前：

①三地养老保险关系转移接续暂时参照“省内转移办法”，应允许三地参保人员在三地范围内养老保险关系顺畅转移；②对达到法定退休年龄后按国家和“三地”养老政策不能在“三地”任何城市按月领取养老金的“三地”户籍员工，应允许该员工将养老保险关系转入其达到法定退休年龄时的户籍地继续缴费，待满足缴费年限条件时再办理退休手续。

（五）加快推进深莞惠人力资源职业素质培养的相互合作

一是发挥深圳人力资源培训机构众多，各层次培训较为全面的优势，为莞惠提供培训服务，使深圳成为深莞惠一体化进程中人力资源培训的重要基地。

二是开展双向合作技能培训，组织技术力量到劳动力输入地开展深圳需要的订单式培训、委托培训等，积极承担农村劳动力转移培训就业任务，发挥深圳技工教育培训资源优势和就业市场优势，实现深度合作，为东莞、惠州两地农村劳动力提升技能实现就业提供服务；发挥深圳优势，由财政支持，开展来深建设者的公益性培训，提高他们在深圳就业和发展能力。

三是建立职业技能鉴定统一体系，探索共建统一的职业技能鉴定服务体系和信息平台，在职业规范和培训教材开发、鉴定考核试题库等方面实现资源共享，共同制定统一的职业技能鉴定考核实施办法，建立健全质量保障体系，为三地劳动者参加职业技能鉴定和职业资格认证提供优质服务，共同提升职业技能鉴定质量。

四是实施职业资格证书信息共享，探索建立职业资格证书查询服务统一平台，实现职业资格证书信息共享，方便劳动者择业和用人单位聘人，同时，三地人力资源保障部门积极联动，共同打击各种违反职业资格证书制度的行为，维护培训市场秩序，维护职业资格证书权威。

（六）联合推进深莞惠三地以创业带动就业工作的开展

为进一步推动创业带动就业工作，深莞惠三市可实现创业项目资源库共享，建立常态的创业项目采集、发布机制，形成“信息共享、公共服务、网上互动”等功能，为创业者提供“一点登录，三市共享”服务，提升创业服务的整体水平，使促进创业带动就业工作开展得更加扎实有效。

目前，深圳市按“政府推动，市场运作，搞好服务，注重效果”的原则，已建立了全市统一开放的创业项目资源库和网站，广泛开发、征集社会各界的创业项目，动态入库的项目有300多个，项目库的项目面向所有有创业意愿和创业能力的创业者开放。

“深圳创业项目网”已实现了与国家创业项目库的链接。

（七）建立联网互通的统一发布招聘或就业的信息服务平台

一是建立企业招聘信息服务平台，实现联网互通，制定联网管理和信息发布制度，规范用工信息的搜集、录入和发布，提高招聘信息的针对性和有效性，及时为三地企业、劳动者提供有效岗位信息。

二是建立区域内招聘会联动制度，加大招聘宣传力度，充分利用互联网远程招聘技术，实现不同区域招聘会的视频招聘。

三是进一步增加珠三角地区人力资源合作。

积极推动珠三角地区人才流动一体化工作，联合举办“珠三角劳务合作洽谈会”和“技术技能人才招聘会”，推动三市间劳动力资源的合理流动。

（八）制定深莞惠统一规范并互通对接的人力资源市场管理政策

2010年全国人力资源市场建设座谈会提出：

要加快人才市场和劳动力市场整合步伐，充分发挥市场在人力资源优化配置和促进就业中的基础性作用；鼓励地方按照统一要求，结合实际，先行探索和出台本地的人力资源市场法规。

这给今后一段时期三地建立统一规范的人力资源市场提出了明确的要求，指明了工作的方向。

目前，三地已基本完成了市级行政机关机构改革，新组建了人力资源和社会保障局，将原分属人事和劳动部门管辖的人才中介和职业中介统一由一个部门管理，统筹整合人才市场与劳动力市场，从而在市场管理主体层面初步打破了两类市场长期分割的局面，使得统一的人力资源市场立法具备了条件。

深圳作为改革开放的先行城市，应该继续发扬特区敢闯敢试的创新精神，在对三地人力资源市场具体政策、经验做法等进行交流、总结、研究的基础上，率先在国内启动人力资源市场立法工作，尽快出台统一的人力资源市场规范，以便在人才市场机构准入、网上人才市场建设、合作举办人才市场活动和国际人才交流活动、国际人才资源共享等方面充分展开合作，为区域经济发展起到积极的示范作用。

（九）统筹提升三地人力资源结构的协调发展和整体竞争力

按照《珠三角地区改革发展规划纲要》和《推进珠江口东岸地区紧密合作框架协议》，深莞惠将建成以深圳为核心、东莞和惠州市为节点的经济圈。

该经济圈将大力建设国际化高新技术产业基地，做大做强“电子信息产业走廊”，构建珠江口东岸的区域服务和创新中心，率先建成国家创新城市圈。

而在具体分工上各有侧重，深圳着力于金融、会展、物流、信息服务、科技服务、文化创意、总部经济和旅游业；东莞市则侧重于先进的制造业和现代服务业；惠州则以建设世界级石化产业基地、国家电子信息产业基地、清洁能源生产基地、旅游休闲度假基地、城乡发展综合改革实验基地为战略目标。

以此产业结构调整为导向，三地在人力资源配置上应该进一步加强合作，搭建信息平台实现资源共享，引进各自急需的人才，从而提高人力资源配置的效率，提高区域人才的整体竞争力。

-全文完-