公共事业管理复习重点内容.docx
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公共事业管理复习重点内容
考点
1、公共事业管理：
是公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制等方式对提供准公共物品的活动进行管理，提高活动效率，并进而保证社会公众利益实现的过程。
2、公共事业组织：
公共事业组织是依照一定的规则，以独立、公正为原则，并凭借其特有功能为社会提供各种服务的社会公共组织。
3、公共物品：
用于满足社会公共需要的物品或服务，称之为公共物品或服务。
4、民办非企业单位：
是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
如民办学校、幼儿园、培训中心等；卫生行业，如各类民办医院、康复中心等；文化体育行业，如各类艺术培训中心、运动俱乐部等；劳动类，如各类职业培训中心等；民政类，如各类民办敬老院、老人服务中心等；还有建设类、科技类以及各类社会中介机构等。
5、纯公共物品：
同时具有非竞争性和非排他性的特点的物品。
6、事业单位法人的特征
所谓事业单位法人，是指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的单位。
（1）以公益为目的，而非以盈利为目的，所以事业单位所取得的利益只能用于其目的事业，不能分配给出资人。
（2）事业单位法人的独立经费主要来源于国家的财政拨款，也可以通过集资入股或者由集体出资等方式取得。
比如说民办大学、民法研究所等。
（3）事业单位法人从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业活动。
（4）依照法律规定或者行政命令组建的事业单位，从成立之日起，具备法人资格；由自然人或者法人自愿组建的事业单位，应当依法办理法人登记，方可取得法人资格。
7、公共物品的特征
（1）效用的不可分割性。
即公共物品或服务是向整个社会共同提供的，整个社会的成员共同享用公共物品或服务的效用，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些厂商或个人享用。
（2）消费的非竞争性。
即某一个人或厂商对某种公共物品或服务的享用，并不排斥、妨碍其他人或其他厂商同时享用，也不会因此而减少其他人或其他厂商享用的数量或质量。
另一个表述方式是：
当一种公共物品或服务再增加一个消费者时，其边际成本为零。
（3）受益的非排他性。
即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外，或者说这样做成本太高。
不论个人或厂商是否为之付款，都能从公共物品或服务的提供中得到利益。
8、非政府组织的资金来源
NGO主要有三大资金来源：
一是政府的投入,二是会费及服务收费,三是社会捐赠。
政府提供的财政资金；公司赠款；项目捐赠和服务的收入；会费收入与俱乐部制度；专门活动；经营收入；电子慈善。
公共事业的内涵
一、社会公共需要与公共事业
（一）需要层次理论
1人类需要从低级向高级分为五个层次:
生理需要、安全需要、交往需要、尊重需要和
自我实现需要。
2.需要分类
从需要的主体来看，需要可以分为个人需要、群体需要和社会公共需要；
从需要的对象来看，可以分为物质需要和精神需要；
从需要的起源来看，自然需要与文化需要。
什么是公共需要？
公共需要，指满足社会公共利益的需要，诸如社会公共秩序的维护、防治水旱灾害、环境保护、国防建设等等。
这种需要不是个别需要的总和，而是共同利益，具有不可分割性。
公共需要的特点
1、公共需要是全社会（全地区）的共同需要，反映全体社会成员的共同利益，社会愈发展，生产力愈发展，这种共同成分愈充分，共同利益愈明显。
2、公共需要具有整体性，无法分割。
公共需要不是人们个别利益的混合。
3、公共需要不以人们的地位和收入为分界限。
这与私人需要不同，私人需要是以地位和收入为界限的，不同收入水平有不同需要，富人和穷人的私人消费水平显然不同，而公共需要则不分富人和穷人。
例如，在享受国防、环境卫生、交通秩序管理、防洪水利等利益方面，是完全平等的，同时也是机会均等的。
4、公共需要是一种有效需求，是社会总需求的一部分，等同于政府需求。
社会总需求包括政府需求和私人需求。
各代表着一定的社会购买力。
公共需要作为政府需求，是一种现实的购买力，代表着一定的货币流量和货币存量。
公共需要的范围
作为公共需要，有一定的范围。
确定一种需要是否应归属公共需要，可以从以下三方面判别：
1、符合公众共同利。
2、私人不能满足（或私人不愿提供）。
3、根据社会利益应该由国家提供或垄断
公共需要是历史发展的事物
决定着公共需要范围的物质力量
首先是生产力发展水平；
其次，由社会生产关系状况和社会制度所决定。
在社会主义初级阶段，公共需要可以划分为三类：
第一类，刚性的公共需要（典型的公共需要），这类公共需要，基本上或全部由国家解决。
例如，行政、国防、城市公共设施、基础科研、环境保护、义务教育。
第二类，有弹性的公共需要，职业教育、医院、交通、通讯、能源。
第三类，随机的公共需要。
根据国家宏观调控的需要，对某些产业进行投资。
3.公共需要主要内容
现代社会的公共需要主要有以下六个方面：
第一，维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要，如国防、公安、外交等；
第二，维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要，如市场监管、知识产权保护、公正司法等；
第三，为全体社会成员提供公共设施与公共管理的公共需要，如公众医疗保健、义务教育、公共交通、公共图书馆等；
第四，建立社会保障与救济体系，扶助社会弱势群体的公共需要，如公共组织的扶贫、社会保险等；
第五，公共资源与公共财产管理的公共需要，如国有资产管理、保护环境、自然资源和人文资源；
第六，维护人权、自由等公民权利的公共需要。
（二）公共物品
物品的分类
1.公共产品:
利益不可分割,满足社会共同需要
2.私人产品:
利益可以分割,满足私人需要，由市场供给用来满足个别人需要的商品和服务。
3.准公共物品:
利益部分可以分割,满足社会部分成员需要
案例
公共地的悲剧
在某小镇上，该镇居民从事的最重要经济活动是养羊。
镇上的许多家庭都有自己的羊群，并出售可以做衣服的羊毛来养家。
大部分时间羊在镇周围土地的草场上吃草，这块地被称为镇共有地。
没有任何一个家庭拥有这块土地，而是镇里的居民集体拥有。
集体所有权很好地发挥作用，所有的居民被允许在这块地的草场上放羊。
因为土地很大，每个人都可以得到他们想要的有良好草场的土地，长时间以来，允许居民在草场上免费放羊也没有引起问题。
时光流逝，镇上的人口在增加，镇共有地草场上的羊也在增加。
由于羊的数量日益增加而土地是固定的，土地开始失去自我养护的能力。
最后，土地变得寸草不生。
由于共有地上没有草，养羊不可能了，而且，该镇曾经繁荣的羊毛业也消失了。
许多家庭失去了生活的来源。
思考题：
1.是什么原因引起这种悲剧？
2.有什么办法可以阻止这种悲剧的发生？
公共地悲剧是指如果一种资源没有排他性的所有权，就会导致这种资源的过度使用。
公共物品：
用于满足社会公共需要的物品或服务，称之为公共物品或服务。
私人产品的特征：
一是所有权上的排他性，即能够在财产权上明确这一产品只属于我而不属于他人，表明这类产品具有产权上的可分割性。
二是消费上具有的竞争性，即该产品不能公共消费，某个社会成员消费它以后其他人员就难以无偿消费。
3.公共物品的类型
根据是否具有非竞争性和非排他性分类：
１、纯公共物品：
同时具有非竞争性和非排他性的特点的物品。
２、准公共物品（混合物品）：
①公共资源：
既有非排他性，但又有竞争性；
②俱乐部产品：
既有非竞争性，但又有排他性。
准公共物品
不能严格满足消费上的非排他性等特征
拥挤性的公共物品：
消费者达到一定规模后，消费产生
拥挤性竞争，如道路、桥梁、停车场等
价格排它性公共物品：
在效益上可以定价、在技术上可以实现排他的准公共物品，如公园、文化遗址等
思考：
拥挤性公共物品与价格排它性公共物品哪类公共性更强些？
4.准公共物品的类型
教育、文化、广播、电视、医院、应用科学研究、体育、公路、农林技术推广等事业单位，其向社会提供的属于准公共产品。
实行企业核算的自来水、供电、邮政、市政建设、铁路、港口、码头、城市公共交通等，也属于准公共产品的范围。
第三节公共事业的内涵
1.公共物品供给的特点
（1）私人部门提供公共产品的无效率
A无法解决“搭便车”的问题。
搭便车：
是指某一消费者若他需要消费某类产品，他可不支付任何价格而消费，由此，决定了他在这种情况下是不会支付“无谓的价格”的。
B公共产品的边际成本为零，要求这些产品必须免费提供，这也是私人企业难以接受的。
（2）政府是供给公共物品的主体
公共物品的特点决定了私人部门不能有效供给公共物品，政府就成为供给公共物品的主体。
（3）公共物品的规模供给
公共物品是具有社会共享性的物品和服务，因此公共部门通常情况下不可能为单个消费者提供个性化的特殊服务，只能是规模供给、无差异供给。
人们在接受时没有选择的自由。
（4）公共物品的非均衡供给
由于缺乏准确反映人们对公共物品需求偏好的机制，公共物品供给等于需求的均衡状态难以实现。
纯公共物品往往规模巨大，投入费用高，一般由政府统一供给；市场为何不能实现充分供给？
纯公共物品的供给方式
1、自愿捐献与成本分担
如果每一个社会成员都按照其所获得的公共物品的边际效益的大小来捐献自己应当分担的公共物品的资金费用，则公共物品供给量可以达到具有效率的水平。
2、强制性融资——解决搭便车问题
由于搭便车问题的存在，自愿捐献和成本分摊的合作性融资方式，不能保证公共物品的有效供给。
只有依靠强制性的融资方式（如征税）来解决公共物品的供给问题。
【案例分析】神木免费医疗能否复制
神木，因为在全国率先实行全民免费医疗，一度被老百姓称为“离共产主义最近的地方”。
但自启动之初，赞许和质疑之声便与神木全民免费医疗制度的实施相伴而行。
神木医改政策的主要内容
拥有神木户口的城乡居民只要参加了城乡居民合作医疗和职工基本医疗保险，即统一实行门诊医疗卡和住院报销制，每人每年最高可报销30万。
设立了7所县级、5所省级、6所北京的知名医院在内的定点医院。
许多其他医院不提供报销的医疗项目也纳入了报销之列，比如安装人工器官，器官移植等特殊检查费、治疗费和材料费等等。
在乡镇医院、县医院、外地的医院花费分别达到200元、400元，3000元的标准线，即给予报销。
问题：
1.神木模式的政策内容
2.神木免费医疗制度实施后的情况
3.如何杜绝公共资源不受节制地滥用？
4.神木的医改模式能否被其他地区复制？
宿迁医改：
80分还是20分
1999年，宿迁医改开始。
2001年到2002年，宿迁大规模地“卖医院”，将全市134家医院卖掉133家，引起巨大争议。
在新体制下，原来的国有医院由民间资本控股，民间资本新建医院，或者是医生集体控股等。
医院领导不再接受行政任命，医院直接互相竞争。
宿迁医改的“三分”原则：
管办分离，医卫分策、医防分设
政府集中医卫的行业管理，开放有监管的医疗服务市场
集中财力，提供公共卫生服务，建立覆盖到乡村基层的卫生防保体系
组织多种形式的医疗保障，包括向需方——首先是低收入人群——提供医疗补贴。
问题：
1.宿迁医改的背景与动力
2.宿迁医改的基本思路和模式
3.对宿迁医改评价的不同声音
4.宿迁医改对全国新医改方案的启示
一、政府供给公共物品的两种方式
（一）政府直接生产：
纯公共物品和自然垄断性很高的准公共物品。
（二）政府间接生产：
指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产。
公共物品管理的政府行为
（1）体现国家意志的公共物品：
如法律法规、市场规则、社会秩序、各级行政管理、司法、国防、军队、中央银行、宏观调控、造币厂等；
（2）与社会公平、分配目标有关的公共物品：
如基本的医疗卫生服务、基础教育、社会保障、保护穷人的收入再分配等；
（3）与社会发展有关的公共物品：
道路、大江大河的治理，环境保护、基础科学研究、技术推广、图书馆、博物馆、消防等；
（4）具有很强规模经济的自然垄断类公共物品：
如电力、通讯、铁路、邮政、自来水、燃气等。
1、政府利用市场生产公共物品的原因
（1）公共物品的公共性的变化
（2）公共部门生产的低效率及浪费
（3）民众对于公共物品质量的关注上升及需求的多样化
2、政府利用市场生产公共物品的方法
（1）签订协议或合同（合同外包）
（2）授予经营权（特许经营）
（3）经济资助
（4）政府参股
二、改革政府在公共物品管理中的行为
１、合理调整政府的经济活动领域
２、完善公共物品的提供方式
３、促进公共物品生产主体多元化
４、在公共物品供给领域引入市场机制
5、为非政府主体进入公共物品生产经营领域提供法律保护、财政支持和进行监管
6、明确中央与地方的分工
公共事业
指那些面向全社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济和社会生活提供服务或创造条件，并且以不营利为主要目的的活动。
它主要包括教育、科技、文化、
卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等事业。
公共事业的范围
我国《公益事业捐赠法》第三条规定：
公益事业是指非营利性的社会事业。
公益事业包括：
“
（一）求助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人活动；
（二）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（三）环境保护、社会公共设施建设；（四）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业”
公共事业的特征
公共性
非营利性
规模性
超前性
非政治、非经济特征明显
判断是否为公共事业标准
不在于是否市场化或经济活动
不在于是否私人经营
在于是否与公众基本生活关联
在于是否首先满足公共需要和维护公共利益
案例：
关于北京世界文化遗产门票涨价
思考：
1。
故宫博物院等6个景点涨价申请理由是否合理？
为什么？
2.北京世界文化遗产作为一种准公共物品，它的涨价是否符合准公共物品的性质，为什么？
第四节公共事业管理
一、公共事业管理的定义
公共事业管理：
是指政府对以满足社会公共需要为主要目的的各项公共事业的发展进行规划、组织、指挥、协调和控制的活动。
特征：
公共性、强制性、非营利性、服务性
二、公共事业管理的主体
政府是公共事业管理的主体
公共事业组织是公共事业管理的参与者之一
案例一买断高考查分业务
2003年6月，全国高考江苏考区的阅卷工作全部结束，江苏省高招办召
开新闻发布会，宣布今年考生只能通过声讯电话查询，短信查询业务取消。
因为通过电信、移动、联通三家公司竞标，江苏省电信独家承揽了今年的
高考查查分业务。
案例二政府是危机管理的主体
“非典”期间，国务院成立防SARS指挥部，地方各级政府成立应急处理小
组，制定《突发公共卫生事件应急条例》，推行行政问责制，提高行政效率。
问题一：
从管理的性质看买断高查考分业务是企业经营管理行为还是公共事业管理行为？
为什么？
问题二：
高考查分业务属于私人领域还是公共领域？
应该如何操作更为恰当？
问题三：
当遇到如非典、禽流感等大型突发性事件时，谁才能承担处理这些事件的主角？
为什么？
第二讲公共事业组织
一、公共事业组织的含义
1、组织
非公共组织——市场组织
公共组织——政府组织等
2、公共组织
公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。
公共组织分为政府组织和公共事业组织
二、公共事业组织
我国目前的社会组织可以分为五类：
政府组织事业单位企业社会团体民办非企业单位
1、公共事业组织包括
事业单位、社会团体、民办非企业单位。
三、为什么公共事业组织是公共事业管理的主体？
1、为什么不能是企业？
这个问题必须从市场体制的优缺点说起，市场体制的优点自不必多说，作为资源配置的基础性手段，在信息传递和社会经济活动的组织上，市场体制的效率是显而易见的，但是，这只看不见的手也有它自己的局限，这就是市场失灵。
垄断产生的过程中，社会公平就难以实现低利润甚至是无利润的社会服务职能就会缺失信息结构不对称的情况比比皆是，不对称是常态。
绝大多数的公共事业，比如文、教、科、卫等，带有很强的外部性，外部性会带来“免费搭车”的问题。
为什么公共事业组织是公共事业管理的主体，为什么不能是政府？
按照一般的经济学理论，市场失灵就证明了政府干预的必要性。
政府理所当然是纯公共产口的提供者，但是对于准公共物品而言，政府的优势就明显。
比如，无法解决公众的偏好问题再有，政府本身的低效率及权威性（以管理为主，服务为辅），与公从沟通不好及阶级性明显等特点，也使得它不适合于作公共事业管理的主体。
公共事业组织能承担起这个责任吗？
公共事业组织的优势
在市场失灵的场合，人们不愿做或不能做的事，可以由政府来承担，但政府也有其不愿做或不能做好的事情，当市场和政府同时在某些领域都失灵的时候，公共事业组织的优势却显现出来了。
A、非营利性：
从概念中就明确了公共事业组织建立就是不以营利为目标的。
B、沟通性：
公共事业组织可以更为深入社会基层，贴近民众。
C、低成本：
私人捐款的资助、结构简单、志愿人员免费服务。
（发达国家的第三部门，应然状况）
因而事业单位一成立其使命就是服务性的，所以要求它必须贴近民众，了解民众的需要，所以沟通性是其做好工作的前提。
局限及克服
志愿活动的狭隘性：
分散，受制于人力物力的局限，只能为某些特定人群服务，覆盖面狭窄。
会受到捐资人的影响，有可能不为大众负责
业余，缺乏专业性。
克服：
与政府合作。
在现代市场经济中，公共事业组织是一种最适合的公共事业管理主体。
它的作用体现在。
三、公共事业组织的持征及与其他组织有区别
1、公共事业组织的特征
（1）组织性（8）自主性
（2）非政府性（9）使命感
（3）服务性（10）多样性
（4）沟通性（11）专业性
（5）非营利性（12）灵活性
（6）独立性（13）开创性
（7）公正性（14）参与性
第二节公共事业组织的作用——公共事业管理的主体
一、现代市场体制的职能优势和局限性
1.市场体制的职能优势
（1）信息传递的效率。
（2）激发生产社会财富的创造力。
（3）有效组织社会经济活动。
2.市场体制的局限性
（1）市场竞争的不完全。
（2）市场体制有时难以实现社会公平。
（3）市场体制中,民间企业难以承担提供公共产品的任务。
（4）市场体制有时难以实现发展的可持续要求。
（5）市场体制有时难以实现宏观经济的稳定
三、公共事业组织（第三部门）职能优势和局限性
1.公共事业组织的职能优势
（1）非营利性
（2）沟通性
（3）低成本
2.公共事业组织的局限性
（1）志愿活动的狭隘性
（2）志愿组织的家长作风
（3）志愿组织的业余性
3.公共事业组织局限性的克服
四、公共事业组织的作用--公共事业管理的主体
1、公共事业组织能承担政府部门具体的执行性,事务性的职能
2、公共事业组织能有效地为市场经济提供不可缺少的法律服务和监督规范企业行为
3、公共事业组织能有效地承担社会化服务,从而充当公共事业管理的主体
4、公共事业组织可以有效地和政府合作,从而充当公共事业管理的主体
功能：
（1）保证决策层令行统一,政出一门,执行层有章可循。
（2）能及时发现各管理能级的故障,保证有效,持续地执行行政管理的路线,方针和政策。
（3）符合管理智力和权力在质上递增,在量上递减的原则。
（4）职责明确,有利于克服官僚主义瞎指挥,遇事推诿的弊端。
第四讲第二节公共事业管理体制改革
二、公共事业管理改革发展的背景
生产力加速发展：
生产力发展水平是公共事业社会化发展的客观基础（科教文卫支出1980年为156亿，2003年为4506亿，科教文卫占财政支出比例在1980年为12.72%；1995年达到了21.5%；2003年为18.28%）；
经济社会体制转轨：
社会发展战略的调整、市场经济体制改革的深化、社会管理体制的转轨；（小政府、大社会）
社区对社会发展和社会稳定作用加强：
体现在深化体制改革、改善居民生活、提高城市管理水平、推进精神文明建设和维护社会稳定等方面的作用加强；
三、前期的改革举措
1、“放权”和“搞活”
本着简政放权的精神，政府逐步扩大各类公共事业单位的
人权、物权、事权、财权及其他各项管理自主权。
通过上述各项改革措施，大大增强了事业单位自我发展和
适应环境变化的能力与活力。
2、“创收”、“让利”和“免税”
这些改革措施，拓宽了各项事业经费来源的渠道，弥补了国
家事业经费的严重不足，大大增强了事业单位自我生存与发展
的能力，也增强了事业单位主动适应社会需要的能力、动力和
活力。
这些改革措施，有利于国家调整公共事业单位的职能范围，
促进原有部分事业单位实现企业化、产业化与市场化。
3、“开放”、“协作”和“联合”
这些改革措施，在不同程度上提高了各类事业单位的社会
化程度，增强了事业发展的活力，淡化了单一化的行政隶属关
系，减少了事业单位对于计划的依赖性，增强了事业单位对于市
场的适应性，有利于事业单位进一步转换运行机制。
4、国家、集体、个人一起上
鼓励和提倡全社会办事业，通过多渠道、多层次、多形式
来筹集各项事业发展资金。
这些改革措施，促进了各类国办事业与民办事业的发展。
“一起上”措施，符合事业发展主体多元化的改革方向
5、“业余兼职”、“停薪留职”和“人才交流”
上述改革措施，改变了人们的择业与就业观，许多事业人
员纷纷走出单位大门、走向农村、走向企业、走向社会、走向
经主战场，开阔了眼界，经受了锻炼，找到了用“文”之地。
充
分调动了广大事业单位人员主动服务社会的积极性和创造性
第三节深化公共事业管理体制改革的基本思路
一、市场经济条件下公共事业管理体制改革的目标
1、实行政事分开
（1）政事职能分开
明确政事职能范围，明确事业产权归属，引导事业单位走
社会化道路，将行政机关中的辅助性、技术性、服务性的事务
从行政机关中划出去，交由事业单位承担，将少量现由事业单
位承担的政府职能交还政府部门。
如，卫生行政部门主要承担发展规划、资格准入、规范标
准、服务监管等行业管理职能，从公立医院具体事务的微观运作中摆脱出来，加强全行业的监督管理。
（2）政事机构编制和规范分开
对政事合一的机构，在行政机构改革时或定为行政机构，
或将政府的职能分离出去，转为事业单位。
弱化以至于最终取消事业单位的行政级别，建立起一套符合事业单位自身特点的等级规格。
事业单位在职责定位、机构设置、编制管理、运行方式等方面要与政府机关、企业组织区分开来，体现公益属性
（3）政事管理方式和机构名称分开
在管理方式上应坚持：
运用法律手段，使管理更加规范；
通过年度报告制度，实现对事业单位的“跟踪”管理；将事业单
位置于社会的监督之下。
政事机构从名称上也要分开。
事业单位的名称要突出体现
事业单位的特点，应简单明确、规范统一，做到名副其实。
2、实现科学管理
公共事业管理体制改革的必须实现公共事业管理从经验型
向科学型的转变，从根本上改善公共事业的领导体制和运行机
制，对公共事业的领导制度和人、财、物管理制度等整个管理体
系作出新的制度安排，提高公共事业管理的效益
3、实现社会化
（1）兴办主体的多元化
根据区域社会发展的总体规划和社会的公共需求状况，动
员社会力量兴办各类公共事业，培育和发展社会中介组织，鼓励
国内外经济、社会组织和公民个人广泛参与公共事业的发展，形
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