生态文明综合执法机制研究.docx

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生态文明综合执法机制研究

生态文明综合执法机制研究

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现，是落实中国特色社会主义“五位一体”总体布局的内在要求；是坚持以人为本，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局的重要内容；是实施五大功能区域发展战略，实现“科学发展、富民兴渝”和全面建成小康社会的必由之路。

重庆地处三峡库区腹心地带，是长江流域重要生态屏障和全国水资源战略储备库，当前正处于统筹区域发展、统筹城乡发展、加快转变经济发展方式和加快体制机制创新的关键节点，生态文明建设任重道远。

党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积极成效。

但总体上看我国生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出。

建设过程中体制机制障碍依然十分严重。

创新生态文明综合执法机制，是破解资源环境约束、促进经济发展方式转变、加快生态文明建设的重要途径。

七、加强生态文明建设统计监测和执法监督

　　坚持问题导向，针对薄弱环节，加强统计监测、执法监督，为推进生态文明建设提供有力保障。

　　（二十七）加强统计监测。

建立生态文明综合评价指标体系。

加快推进对能源、矿产资源、水、大气、森林、草原、湿地、海洋和水土流失、沙化土地、土壤环境、地质环境、温室气体等的统计监测核算能力建设，提升信息化水平，提高准确性、及时性，实现信息共享。

加快重点用能单位能源消耗在线监测体系建设。

建立循环经济统计指标体系、矿产资源合理开发利用评价指标体系。

利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系。

提高环境风险防控和突发环境事件应急能力，健全环境与健康调查、监测和风险评估制度。

定期开展全国生态状况调查和评估。

加大各级政府预算内投资等财政性资金对统计监测等基础能力建设的支持力度。

　　（二十八）强化执法监督。

加强法律监督、行政监察，对各类环境违法违规行为实行“零容忍”，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。

强化对浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境等行为的执法监察和专项督察。

资源环境监管机构独立开展行政执法，禁止领导干部违法违规干预执法活动。

健全行政执法与刑事司法的衔接机制，加强基层执法队伍、环境应急处置救援队伍建设。

强化对资源开发和交通建设、旅游开发等活动的生态环境监管。

加强环境法治建设，坚持依法保护环境。

目前，中国的环保工作越来越依赖宏观政策，而保持宏观政策有效性的基础是法治化，使守法成为常态。

这既是依法治国的必然要求，也是环境治理的改革方向。

法治化的任务，一是健全环境法律体系，二是严格执行法律。

通过法律的完善和执行，让环境违法行为受到应有处罚，使企业环境行为的外部性内部化，促进建立公平规范的市场竞争秩序。

　　“十二五”以来，以新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》为标志，中国环境保护的立法和执法取得重要进展。

我们把2015年确定为新《环境保护法》实施年，经过近一年的施行，环保法的权威和震慑力不断增强。

“十三五”时期，我们将进一步强化环境法治，实施好新《环境保护法》和《大气污染防治法》，加快推进水污染防治、土壤污染防治、环境影响评价、环境保护税、核安全、建设项目环境管理、环境监测等方面法律法规的制修订，并严格环境执法监管，探索环境行政执法与刑事司法有效衔接模式，强化公民环境诉权等司法保障，推动建立系统完备、高效有力的环境法治体系。

一个区域的整体生态环境状况能否用数字量化？

日前记者从大鹏新区获悉，今年大鹏新区将着力推动18项重点改革，其中就包括构建大鹏半岛生态环境综合指数，科学展现生态环境动态变化状况，同时为破解环。

保工作“九龙治水”的困局，今年大鹏新区还将创新生态环保综合执法机制和海岸带综合管理体制机制。

据介绍，今年大鹏新区将以水环境、大气环境、生物资源、海域资源、危险废物污染、核与辐射安全监管等为主要指标，建立具有大鹏半岛特色的生态环境综合指数体系，科学展现生态环境动态变化状况，构建沿海发达地区生态文明建设的代表性评价指数，打造生态文明建设深圳标准，并以此为基础，建立起生态风险评估及安全预警机制，及时发布生态环境气象预报和预警信息，分级采取限制性应急措施，使环境承载力保护在合理区间。

环境生态保护，“婆婆”多却相互扯皮，大田以相对集中处罚权的做法解决问题

我省首个生态综合执法局获批筹建

大田县生态综合执法局日前获批筹建，这是我省首个获批筹建的生态综合执法局。

据了解，生态综合执法局的前身是大田县环境生态综合执法大队。

这个大队是大田整合环境生态监管各相关单位的力量，于2010年7月在全省率先成立的。

其背景是随着县域经济的加快发展，环境生态保护压力日益加大，加上大田是矿区，水体污染、植被破坏等问题越发凸显；而在环境生态监管保护方面，涉及职能部门多，有些职能交叉重叠，出现问题时，各职能部门衔接不紧，甚至相互推诿、扯皮。

环境生态综合执法大队相对集中生态处罚权，全面负责当地的环境生态综合整治、监管、保护之职。

该大队由水利、国土、环保、林业、安监以及煤炭行业、建材行业、冶金化学矿业三个管理办公室等8个单位抽调精干力量组成，实行“集中办公、统一指挥、统一行政、统一管理、协调执法”的运行机制，监督检查企业、单位及个人对有关环境、水土、矿产资源、森林、水等法律法规涉及环境生态方面的执行情况，以及各相关企业的水土保持方案、开发利用方案、生态恢复治理方案、环评报告等落实情况，依法查处破坏环境生态的单位与个人。

综合执法大队成立两年多来，查处了破坏环境生态案件上百起，在大田的生态建设实践中发挥了显著作用。

随着生态综合执法局的成立，大田县正着手制定相应的奖惩工作机制，将各乡镇的生态执法工作成效纳入工作考评范围，推动生态领域的监管和执法更加规范、有序、高效运行。

（二）环境与经济发展综合决策机制和全社会参与机制尚未建立

　　1.环境与发展综合决策机制不完善。

在实践中重经济轻环保的现象一直存在，许多地方以牺牲资源环境为代价来发展经济，经济发展方式粗放，环境与发展一直都是“两张皮”，环保部门与经济部门相互合作与制约机制不强。

环境政策的设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展的决策过程中，不能从根源上解决环境与发展的矛盾，许多环境问题都是由于不恰当的经济政策所引发。

　　2.公众参与生态文明建设的机制尚未建立。

我国公众参与生态文明建设还相当滞后，公众参与程度不高，参与的领域窄，对政府环境决策参与较少。

究其原因，主要是公众参与缺乏相应的制度保障，参与程序、途径、方式不明确。

此外，由于制度设计上的缺陷同样导致了环保非政府组织不能发挥其应有的作用。

大部分环境保护组织并没有完全独立，资金来源对政府有一定的依赖性，因而在表达意见的程序中没有完全独立的话语权，其对政府权力的制约作用大打折扣。

　　（五）行政管理体制不顺阻碍了生态文明建设的进程

　　一是资源、环境和生态管理部门职能分工不合理。

我国资源管理、环境保护分属不同部门主管，生态保护职能分散在许多部门。

由于资源、环境、生态之间存在着不可分割的联系，加之部门之间协调、合作较难，这种分散管理模式存在诸多弊端。

　　三是区域、流域环境管理体制亟待改革。

我国跨区域的环境合作刚开始起步，由于地区之间的合作缺乏法制依据，也缺乏有效的议事程序和争端解决办法，致使解决跨区域环境问题困难重重，尤其体现在流域水污染防治方面。

（三）强化生态文明建设的监督管理，形成倒逼机制，促进经济发展方式转变

　　1.提高环境违法成本，建立对环境违法的严惩机制。

一是按“排污费标准高于治理成本”的原则提高收费标准，可以考虑对违法超标排污行为实行按照超标的倍数加倍缴纳排污费的方法。

二是大幅度提高违法行为的罚款额度，如对违反“环评”和“三同时”制度的行为，按照建设项目投资　　总额的一定比例，决定罚款数额。

三是创新环境违法行为的惩罚手段，如对于未经环评审批擅自开工建设、未经环保验收擅自投产使用、擅自闲置环保设施、超标排污、偷排污水等具有连续性的违法行为，实行

“按日计罚”，上不封顶。

四是完善环境污染事故追究制度、环境污染损害赔偿制度和环境公益诉讼制度。

　　2.加强环境执法能力建设。

一是建立健全环境执法机构，形成省、县、乡（镇）三级环境执法监管网络。

二是加大环境执法建设投入，提高执法装备水平。

三是加强环境执法队伍建设，加大培训力度，不断提高执法人员的专业水平和执法能力。

四是规范环境执法制度程序，建立环境案件审核、环境执法公开等制度，保证环境执法的客观、公正、快速、高效。

五是加强部门合作，创新执法机制。

　　3.加强对生态文明建设的监督。

一是加强各级人大对生态文明建设的监督。

人大在生态文明建设中提出意见、批评、建议，在落实的过程中具有法律强制性，更有利于问题的发现和解决，能更快捷地体现在政府的决策中和行动中，进而在全社会形成生态文明建设的强大合力。

二是加强司法监督。

通过对资源环境法治文化的大力宣传，激励社会公众积极参与生态文明建设的热情，强化企业对资源环境保护的社会责任意识；通过建立受理公民对行政行为申诉的机制，推进政府问责制度的落实，积极推动“环境影响评价制度”的严格规范开展。

三是强化社会监督。

充分发挥新闻媒介的舆论监督和导向作用，提高广大公众积极参与生态文明建设的积极性和责任感，监督有关部门依法行政。

　　（五）进一步深化资源环境行政管理体制改革，破除生态文明建设的体制障碍

　　.建立跨部门协调机构，进一步明确部门职责分工。

设立生态文明建设领导小组，其主要职责是：

协调国务院各部委的环境保护和生态建设工作；制定环境保护与经济发展相协调的环境政策，促进可持续发展中各部门的协同作用；负责牵头组织召开环境保护部际联席会议。

由于我国还处于工业化中期，防止资源对我国工业化进程的约束，与环境保护同样重要，将资源部门撤消或弱化在目前是不现实的。

因此，应分步进行资源环境管理体制改革。

近期改革重点是强化和完善环境保护部的现有职能，明确各部门的职责分工。

中长期改革目标是成立综合性的环境部或环境资源部，主要职能包括污染防治、生态保护、核安全监管、气候变化应对。

2.合理划分中央与地方环境保护职权，加强基层环保机构建设。

合理划分中央与地方环境保护职权。

按照“权责匹配，重心下移”原则，合理划分中央与地方政府管理环境事务的权利，凡属于跨越区域、流域和领域的环境问题，以及危害较大和影响较深的环境问题，由中央政府来负责，而属于地域性的环境问题，由当地政府来执行，但中央政府负有监督和指导职责；灵活选择地方环境管理体制，在条件适宜地区推行省以下环境保护主管机构垂直管理。

加强基层环保机构建设。

根据实际情况，可以在重点乡镇设立县（市、区）环保局的派出机构，由县（市、区）环保局垂直管理，或者在乡镇政府内部挂环保办公室或监察中队牌子，设立专管职位，从事乡镇环保工作。

3.强化跨区域环境管理。

强化华东环境保护督察中心、西北环境保护督察中心、东北环境保护督察中心、华南环境保护督察中心和西南环境保护督察中心的职能，真正发挥其环境监管作用。

首先，要保障环保督查中心机构的能力建设和经费支持，扩大人员编制，增加人力财力投入，逐步健全中心机构设置；其次，要明确区域环保督查中心的职能，清晰界定环保督查中心与地方环保主管部门之间的环境事权；其三，要建立健全信息公开报送系统，保证督查中心与基层环保主管部门之间信息通畅，促进环保督查中心充分发挥其职能，提高行政效率。

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