广州集体建设用地使用权流转实施办法试行.docx

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广州集体建设用地使用权流转实施办法试行

广州市集体建设用地使用权流转实施办法（试行）

（征求意见稿）

第一章总则

第一条为加快建立城乡统一的建设用地市场，规范我市集体建设用地使用权流转，促进土地资源高效节约集约利用，保障和实现集体建设用地权利人的合法权益，根据《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》和《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等政策法规，结合我市实际，制定本实施办法。

第二条本市市辖区、县级市集体建设用地使用权流转适用本实施办法。

城镇建设用地范围内的农村集体建设用地流转按照国家相关法律实施。

本实施办法所称流转是指在集体建设用地所有权不变的前提下，集体建设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为，包括出让、出租、转让、转租、抵押等。

利用本村建设用地建设乡（镇）村公共设施、公益事业用地、农村村民住宅用地的除外。

集体建设用地使用权出让，是指集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。

以集体建设用地使用权作价出资（入股）、与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。

集体建设用地使用权出租，是指集体土地所有者作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

集体建设用地使用权转让，是指集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。

集体建设用地使用权转租，是指集体建设用地使用权人将通过出让、出租取得的集体建设用地使用权出租的行为。

集体建设用地使用权抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。

第三条适用本实施办法流转的集体建设用地应当符合土地利用总体规划、城乡规划、村庄（集镇）规划。

涉及将农用地转为建设用地的，应当依法办理审批手续，并纳入土地利用年度计划。

集体建设用地使用权流转，应当符合国家、广东省和广州市产业政策，遵守土地用途管制和城乡规划管制，遵循依法、自愿、有偿、平等、公开的原则。

第四条集体建设用地使用权转让、出租和抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之转让、出租和抵押；集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让、出租和抵押时，其占用范围内的集体土地使用权随之转让、出租和抵押。

集体建设用地上的建筑物及其他附着物流转时需取得合法的权属证书。

第五条县以上土地行政主管部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的管理和监督检查。

广州市国土房管局负责全市集体建设用地使用权流转工作的管理、监督和检查，各区分局具体负责本辖区内集体建设用地流转管理。

规划、建设、财政、审计、农业、社会保障、民政等行政主管部门应当按照各自职责，对集体建设用地流转进行指导、监督和管理。

第二章集体建设用地使用权的出让、出租、

转让、转租

第六条集体建设用地流转前应当完成集体建设用地所有权和使用权登记。

通过出让、转让、出租、转租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和除保障性住房外的住宅建设。

第七条工业用地和商业、旅游、娱乐等经营性集体建设用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当在土地交易登记机构以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让、出租，并取得土地交易登记机构出具的成交确认书。

工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

其他用途的集体建设用地的流转可以采用协议方式进行。

第八条集体建设用地使用权出让、出租的最高年限执行国有建设用地使用权出让、租赁的最高年限规定。

转让、转租的最高年限不得超过出让、出租约定年限减去已使用年限后剩余的使用年限。

经批准临时使用集体建设用地的，应当签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地期限一般不超过2年。

第九条集体建设用地使用权出让、出租应当采取本集体经济组织重大事项集体决议的方式，取得集体建设用地所有权人同意，并取得同意流转的书面证明材料。

土地所有权确权至经济联社一级的，拥有该地块使用权的经济合作社一级的集体经济组织可以持经济联社的批准文件进行集体决议。

同意流转证明的取得程序如下：

（一）发布通告。

本集体经济组织应当在村民会议或村民代表会议召开之日起提前30日发布通告，列明流转形式、流转价格、竞买人要求、流转收益收取方式等基本情况，并通知举行村民会议或村民代表会议的时间、地点、参加人员及提出异议的途径。

（二）召开村民会议或村民代表会议。

村民会议或村民代表会议对流转基本事项进行表决，须取得本集体经济组织成员的2/3以上成员或者村民代表同意。

村民会议或村民代表会议过程及表决结果形成决议。

（三）进行公示。

本集体经济组织将村民会议决议或村民代表会议决议进行公示。

公示时间不得少于15日。

公示期间，有1/3以上村民对村民会议或村民代表会议的决议提出异议的，不得办理流转手续。

（四）出具同意流转书面证明材料。

经上述程序集体决议，可以进行流转的，由本集体经济组织出具同意流转书面证明材料。

第十条集体建设用地使用权具备以下条件方可流转：

（一）集体土地使用证。

（二）集体建设用地批准文件。

（三）有效的规划许可文件。

（四）法律、法规规定的其他要件。

集体建设用地使用权出让、出租时，除具备前款所列条件外，还应当拥有集体土地所有权证及取得同意流转的书面证明材料。

未按建设用地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，集体建设用地使用权不得转让。

第十一条集体建设用地使用权流转的双方当事人应当参照流转合同的示范文本签订书面合同。

出让、租赁合同报土地行政主管部门核定。

第十二条集体建设用地使用权的受让人、承租人应当按照流转合同的约定缴交土地出让金或租金，并按规定缴交税费。

第十三条集体建设用地使用权出让、出租、转让后，双方当事人应当在合同签订后30日内持以下材料向土地行政主管部门申请办理权利登记。

（一）土地登记申请。

（二）集体土地使用证；出让、出租的还需要提供集体土地所有权证。

（三）县以上土地交易登记机构出具的成交确认书（适用于公开出让、出租）。

（四）同意流转证明书（适用于出让、出租）。

（五）集体建设用地使用权书面流转合同。

（六）出让金或租金支付凭证、税费缴纳凭证。

（七）用地批文及地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标。

（八）规划许可文件。

（九）双方的身份证明文件。

（十）其他有关资料。

土地行政主管部门经审核符合条件的，应当在接到申请之日起20日内依法核发或变更集体建设用地使用证。

第十四条租金缴交情况应在集体建设用地使用证上予以注记。

租金未缴清的集体建设用地不得办理转租、抵押。

第十五条集体建设用地使用权转租后，双方当事人应当在合同签订后30日内向土地行政主管部门申请办理租赁登记备案。

第十六条集体建设用地使用权人应当按照批准的土地用途使用土地。

确需改变土地用途的，应当经集体建设用地所有权人和土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。

其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

合同双方应当重新签订合同，调整土地出让金、租金，并办理相关土地变更登记手续。

第十七条集体建设用地所有权人应当充分尊重集体建设用地使用权人的合法权益，在约定的出让、出租年限内原则上不得收回土地使用权。

确因法定或约定原因需要解除合同、收回土地使用权的，集体建设用地所有权人应当给予集体建设用地使用权人合理补偿。

第十八条集体建设用地使用权人要求继续使用土地的，应当至迟在土地使用年限届满前一年内与集体土地所有权人协商，集体土地所有权人同意继续使用的，按本实施办法的规定重新签订合同，支付土地出让金及租金，办理登记手续。

集体建设用地使用期限届满，使用权人未提出续期申请或提出续期申请未获批准的，土地使用权由土地所有权人无偿收回。

其地上建筑物、附着物的权益按照集体建设用地使用权流转合同的约定处理；没有约定或约定不明确的，地上建筑物、附着物所有权归集体建设用地所有权人所有。

第十九条依法需要征收集体建设用地所有权的，集体建设用地使用权流转合同效力自有审批权的人民政府批准征收方案时终止。

征收集体建设用地的主体应当依法给予集体建设用地所有权人适当补偿。

集体建设用地所有权人应当根据集体建设用地使用权流转合同给予集体建设用地使用权人补偿。

第三章集体建设用地使用权抵押

第二十条集体建设用地使用权抵押，是指集体建设用地使用权人不转移对集体建设用地的占有，将该集体建设用地使用权作为债权担保的行为。

集体建设用地所有权不得抵押。

第二十一条集体建设用地使用权抵押的，债务人不履行债务时，债权人有权依法处分抵押的集体建设用地使用权。

因处分抵押财产而取得集体建设用地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当办理转移登记。

抵押权实现后，不得改变土地所有权性质。

第二十二条集体建设用地使用权抵押当事人应当委托具备土地估价资质的估价机构对其抵押土地使用权及其地上建筑物、附着物进行价值评估。

第二十三条集体建设用地所有权人和集体建设用地使用权人应当按照以下程序进行集体建设用地使用权抵押：

（一）抵押双方签订抵押担保的主债权合同和抵押合同。

（二）向土地交易登记机构申请办理土地抵押登记。

（三）土地交易登记机构办理土地抵押登记并核发集体建设用地他项权利证书。

集体建设用地所有权人抵押集体建设用地使用权，应当按照本实施办法第八条规定取得同意流转书面证明材料。

第二十四条集体建设用地使用权抵押合同双方应当在抵押合同签订后30日内持以下材料向土地行政主管部门申请办理抵押登记。

（一）抵押登记申请；

（二）集体土地使用证；

（三）同意流转书面证明材料（适用于所有权人抵押）；

（四）抵押担保的主债权合同及抵押合同；

（五）抵押人和抵押权人的身份证明文件；

（六）已缴齐集体建设用地使用权土地出让金的凭证；

（七）其他有关资料。

第四章地价、土地收益及税费管理

第二十五条集体建设用地使用权的出让价格不得低于同区域、同类别国有土地使用权基准地价的30%。

转让集体建设用地使用权，应当向县级以上人民政府土地行政主管部门如实申报成交价格。

第二十六条集体土地所有权人出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益，归拥有集体土地所有权的农民集体所有，纳入农村集体财产统一管理。

其中50%以上应当存入规定的银行专户，专项用于本集体经济组织成员的社会保障支出，不得挪作他用。

已按比例足额缴交的除外。

具体实施办法由市社会保障部门会同有关部门制定。

集体建设用地转让和转租的收益，归原集体建设用地使用权人；出让、租赁合同另有约定的，依照约定。

第二十七条集体建设用地有偿使用收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，由集体成员约定，使用情况应当向集体成员公开。

第二十八条出让、转让、出租和转租集体建设用地使用权，应当向有关土地行政主管部门及税费收缴部门申报价格，并依法缴纳有关税费。

集体建设用地使用权转让、转租发生增值的，应当参照国有土地增值税费征收标准，向政府缴纳有关土地增值收益。

土地增值收益收缴和使用管理办法由市财政部门会同有关部门制定。

第五章法律责任

第二十九条集体建设用地使用权人应该严格按照《建设用地批准书》规定的时间动工开发建设，逾期不建设或其他行为导致土地闲置的，土地行政主管部门应当责令改正，按照市有关规定进行处理。

集体建设用地所有权人对闲置土地负有直接责任的，在土地闲置状况改正之前，土地行政主管部门暂停办理其新增集体建设用地审批手续。

第三十条集体建设用地用于商品房地产开发建设，或不按照批准的用途使用集体建设用地的，应当按照违法用地和违法建设相关规定进行查处。

第三十一条违反本实施办法第七条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，县级以上土地行政主管部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续。

第六章附则

第三十二条市国土房管局负责依据本实施办法制定流转交易登记管理细则、集体建设用地使用权流转合同示范文本等配套文件。

第三十三条本实施办法由市国土房管局负责解释。

第三十四条本实施办法有效期五年，自颁布之日起实施。

附件2

《广州市集体建设用地使用权流转实施办法

（征求意见稿）》的制定说明

为加快建立城乡统一的建设用地市场，规范我市集体建设用地使用权流转市场秩序，促进优化土地资源配置和高效节约集约利用，保障农村集体建设用地权益人合法权益，我局牵头拟定了《广州市集体建设用地使用权流转实施办法（试行）》（以下简称《办法》）。

现将草拟《办法》的有关情况说明如下：

一、制定《办法》的意义

（一）《办法》出台的深远影响。

1.是贯彻落实十七届三中全会精神的必然要求。

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为农村土地管理制度改革指明了方向，提出了“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字针。

在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益；逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

市委九届五次全会也提出，要着力形成城乡经济社会发展一体化新格局，推动产业的优化升级。

因此，建立城乡统一的土地市场，推动集体建设用地流转工作是贯彻落实中央和省、市的重要部署的重要措施。

2.关系农村改革发展事业。

农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。

农村改革是我国改革的关键环节，目前面临着不少困难和挑战。

《决定》指出“农业基础仍然薄弱，最需加强；农村发展仍然滞后，最需扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。

”我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。

土地是农民赖以生存和发展的最基本生产资料，是农民的安身立命之本，应充分发挥农民所有的农地和建设用地的巨大价值。

自80年代试行家庭联产承包责任制之后到2002年《农村土地承包经营法》出台，农用地的价值被逐步激活，农用地的流转也日益规范、成熟。

因此，决定提出“应健全土地承包经营权流转市场”。

而面对尚在沉睡的集体建设用地，则需要促进、规范其流转，逐步挖掘、释放蕴涵的巨大价值，逐步建立城乡一体的土地市场。

健全农村制度体系，探索建立新制度，以制度建设和创新推动农村改革发展不断深化。

3.关系国民经济增长对拉动内需的要求。

受近期全球金融危机的影响，经济形势不容乐观。

11月9日，国务院出台十条政策，提出用4万亿资金拉动内需，加快民生工程、基础设施特别是农村基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民特别是低收入群体的收入水平，促进经济平稳较快增长。

面对广州外贸增速明显放缓，张广宁市长指出，着力扩大内需是当前应对金融危机的必然选择。

集体建设用地的流转，有利于增强集体经济的实力，提高农民收入；有利于拓宽集体经济组织和土地使用者的融资渠道，集体经济组织可获得城镇化改造的启动资金，乡镇企业可获得进一步发展的资金及通过入股合营等形式实现重组，优化资源配置。

农民收入的增加有利于扩大消费，集体建设用地流转释放的融资需求有利于扩大投资。

这些都将有利于扩大内需保持经济平稳增长。

4.关系城乡经济社会一体化发展。

据统计，2007年全国城乡居民人均收入比扩大到了3.33∶1，城乡差距进一步扩大。

因此，急切需要采取各种措施，加快推进形成城乡经济社会发展一体化格局。

一体化格局形成涉及农村的土地、规划、社会管理及行政管理、户籍制度、产业布局、劳动就业等各方面，土地制度的改革牵一发而动全身，将直接影响规划、产业布局、农民建房、中心镇改造等方面进展，关系城乡经济社会一体化发展。

（二）集体建设用地使用权流转的必然性。

1．是市场经济条件下资源优化配置的选择。

一方面，随着经济高速发展，城市化进程不断加快，广州市建设用地的需求量急剧增长。

而另一方面，城镇国有土地可供量日少，有建设用地供给在一定程度上成为稀缺。

广州市国有建设用地的稀缺与建设用地需求急剧增长之间的矛盾日益突出，必然要求土地资源重新优化配置，要求集体建设用地入市。

2．集体土地权利保障的必然。

国家征用集体土地后出让给使用者获得的出让收益，较多用于城市的公共建设投资，农村公共建设投入相对较少，集体往往得不到直接惠及，必然引起集体为取得同政府行使土地处置权力的平衡而要求集体土地流转。

3.规范集体建设用地自发流转行为的必然要求。

城市化、工业化进程导致对建设用地的需求急剧增长，在国有建设用地的供给难以满足实际需求时，广州市集体建设用地自发流转的行为已经客观存在。

但由于自发流转，缺乏合理的规制，引发了诸多问题：

一是导致政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地利用总体规划和城乡规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰；二是隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击；三是集体建设用地流转的权利缺乏可靠保障，交易不安全，导致法律纠纷不断；四是集体建设用地流转收益分配关系混乱，农民的利益和国家土地税费均难以得到切实保障。

集体建设用地自发流转处于法律上的“灰色”地带及伴存的种种问题，对获得相关法律政策支持提出了迫切的要求。

允许集体建设用地流转，使集体建设用地流转合法化、公开化、规范化，有利于将集体建设用地纳入国家统一的监管体系，实现严格规范管理，促进节约集约利用土地，切实保护耕地和农民利益。

（三）集体建设用地使用权流转的必要性。

1.有利于进一步促进依法用地、保护耕地。

集体建设用地使用权的流转限定在依法取得的建设用地，必须符合土地利用总体规划和城市规划，因而可以促进农村集体经济组织依法、依规划申请用地。

我国耕地稀缺问题十分严峻。

普通存在的乡镇企业格局，由于缺乏规划，造成大量土地的低效利用，加大了企业的生产成本。

为了解决经济发展与耕地保护的矛盾，一方面要靠严格地保护耕地，集约用地；另一方面，要靠存量土地的市场流转，在流转中促使存量严格土地用活用精，承载更大的生产生活空间，使经济持续发展所需要的土地得到满足。

因此，只有让农村集体土地使用权遵循市场经济规律流转起来，才能合理利用土地和有效保护耕地。

2.有利于盘活存量土地，实现土地资产的保值增值。

随着城市化和小城镇建设的加快，今后各项建设对土地的需求日益增加，建设用地的供需矛盾将更加突出；与此同时，建设用地闲置和低效利用现象也比较严重。

农村土地资产运行低效率，直接损害了国家和农民的利益。

因此，有必要通过农村集体建设用地使用权的流转使一些闲置或低效利用的存量土地得到充分利用，从根本上提高使用者对土地资产使用效率的关切度，以减少杜绝土地资产浪费和低效利用的现象，盘活存量土地资产。

允许农村集体建设用地流转，不仅可以盘活集体存量建设用地，而且可以显化集体土地资产价值，实现集体土地资产的保值增值。

3.有利于增加农民收入，妥善解决农民的生活保障问题。

保留农民集体土地的所有权，采用流转方式提供建设用地，通过集体建设用地流转使乡村能取得经济收益，然后将收益用之于发展农村集体经济，使农民获得稳定的经济收入和生活保障。

4.有利于减少城镇建设的一次性投入，加快城市化的进程。

随着城市和小城镇的不断扩展，经济发达地区和城市郊区的人地矛盾进一步加剧。

人均耕地少，征地成本高。

要政府在城市化过程中先垫付很大的征地成本，现有财力难以承受，将影响城市化的进程。

如果缩小征地的范围，对一些经营性用地采用租赁、联营、入股等方式提供土地，不但可以降低建设用地成本，同时还可以使农民共享城市化带来的文明成果，使农民自觉支持城市建设。

5.有利于拓宽农村集体经济组织和土地使用者的融资渠道。

推行集体建设用地流转,通过土地出让、转让、出租、入股、抵押等形式,拓宽融资渠道，集体经济组织可获得城镇化改造的启动资金。

乡镇企业可以获得进一步发展的资金,且可以通过入股合营等形式进行联合,充分发挥各自企业的规模优势。

二、几个需要说明的问题

（一）制定总体思路。

1.政府管理的角色定位。

集体建设用地与国有土地最大的不同在于，集体建设用地的所有权人是集体经济组织而非国家。

因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府应定位为流转行为之外的一名监管者、见证者，而不再是流转当事人。

2.政府管理的模式定位。

国有土地使用权流转过程中，政府作为所有权人，本质上讲，是出于对国家自身土地收益的维护而进行“行政审批式”管理。

这种是一种强行政职权的管理模式。

而在集体建设用地使用权流转中，政府没有直接的利益关系，政府监管是基于对整个土地流转市场秩序的监督与维护。

因此，政府管理的模式应定为于“行政登记”式的弱行政职权管理。

3.管理办法的定位。

《办法》仅仅定位于规范我市集体建设用地使用权流转行为，贯彻、实施《广东省集体建设用地使用权管理办法》（以下简称《省办法》），结合我市当地实际，对一些具体的、操作性问题予以进一步明确。

（二）概念界定。

《办法》所称集体建设用地，是指符合土地利用总体规划、城市（镇）规划或村庄集镇规划，权属合法、界址清楚，已经依法批准为建设用地的集体所有土地。

《省办法》第三条规定，涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标。

据此，农村存量集体建设用地和新增集体建设用地均可用于流转。

集体建设用地使用权流转包括出让、转让、出租、转租、作价（出资）入股、联营、抵押等形式。

（三）流转的程序设置。

集体建设用地出让、出租程序：

获取集体建设用地所有权证书→获得集体建设用地使用权证→获取同意流转证明书→经公开或协议方式确定买受人→合同双方签订合同→缴交税费→办理使用权转移登记。

集体建设用地转让程序：

获取集体建设用地使用权证书→签订转让合同→办理使用权转移登记。

集体建设用地转租程序：

获取集体建设用地使用权证书→签订转租合同→办理合同登记备案。

（四）地价标准问题。

为保障集体建设用地的价值，逐步实现集体土地与国有土地的同地同价，建立起一体化的土地市场，本办法设定集体建设用地使用权出让价格不得低于相应用途国有土地使用权基准地价的30%。

（五）流转收益收缴和使用管理。

《省办法》规定，土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。

其中50%以上应当专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。

出让、转让和出租的，应当申报价格，依法缴纳有关税费。

转让发生增值的，应当缴纳有关土地增值收益。

具体实施办法由省劳动社会保障部门、省财政部门分别牵头制定。

但这些相关配套措施均未出台。

因此，《办法》也依照《省办法》作了原则性规定，并明确具体实施办法由市相关部门制定。

（六）流转工作的具体分工。

流转工作开展的指导思想是事权下放。

因此，市国土房管局各区分局、县级市局负责本辖区集体建设用地流转的组织实施，公开出让工作由区、县级市房地产交易登记部门负责，未设立房地产交易登记部门的区，可以向市房地产交易登记部门申请。

但鉴于土地公开出让属于土地行政主管部门的职责范围，其出让工作的分工属于土地部门内部之间的职能分工，不在此政府规范性文件中予以规定。

三、《办法》主要亮点的条款设置

（一）操作性增强。

增设程序性、操作性条款。

第9条明确了同意流转证明的取得程序。

第13条，明确办理出让、出租、转让时的资料。

第15条，明确转租的办理程序。

第23条，明确抵押办理的程序。

第24条，明确办理抵押的资料。

（二）该实施办法依据省办法关于“集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”的有关规定，开创性提出了除外条款，即第6条“通过出让、转让、出租、转租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和除保障性住房外的住宅建设。

”