大型政府建设项目的环境与组织管理问题探讨研究.docx

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大型政府建设项目的环境与组织管理问题探讨研究

成人高等教育毕业论文

题目大型政府建设项目的环境与组织管理问题探讨研究

学院工程学院

专业工程造价

年级2011级

学习形式成教

层次专科

学号***************

姓名周发

指导教师刘源

2013年4月9日

西南大学成人高等学历教育

毕业论文（设计）指导签

专业层次年级

学生姓名

学号

站点

通讯地址

邮政编码

学生联系电话

论文题目

指导教师

指导教师联系电话

指导教师对选题和提纲的意见

指导教师对初稿的意见

指导教师的最终评审意见

备注

大型政府建设项目的环境与组织管理问题探讨研究

周发

西南大学工程技术学院，重庆342012230032015

摘要：

近年来,大型建设项目频繁出现,并逐渐显示出其独特的优势,国家也把这种大型建设项目列为今后发展的重点,这些都说明在未来的建筑市场上,大型建设项目将成为建设模式的一种新的发展趋势,随着经济全球化、市场化、信息化三大时代浪潮的加速,特别是以新技术、新工艺、新材料和新的管理方法为核心的高新成果在建筑生产领域的推广,建筑经济领域内各种生产关系日益复杂,这种形势对建设工程的项目管理提出了更高的要求,而作为项目组织结构与管理信息系统的桥梁—工程项目管理流程的研究已日益受到学界和业界的重视,建立科学的、标准化、程序化、规范化的管理工作流程可以使管理业务完成效率提高、使整个管理系统优化,从而可以有效地实现项目的目标.该研究首先对业务流程定义及大型建设项目的管理流程理论研究及实践应用起指导作用。

关键词：

大型建设项目配套人防工程环境建设规划；

前言：

近些年来，随着城市化进程房地产市场的不断发展，建设开发项目规模也在不断地扩大，大型项目的建设开发规模由原来的几十万平方米，增加到现在上百万平方米甚至几百万平方米，用地面积由以前的几十亩发展到数千亩，居住人口数万人，相当预新建了一座城镇。

项目开发的周期也比过去长。

如何让这些大型建设项目的配套人防工程建设与我们城市的人防工程规划相一致，与我们城市建设同步呢？

一、大型建设项目进行人防工程控制重要性；

一个大型建设项目对一个地区的来说往往是个重要的工程，它的许多方面对其所在地区周边的开发建设项目都有一定的影响，其配套人防工程建设对于该地区的人防工程建设来说也应是引导性和标杆性的，因此怎样建设好该区域的人防工程，是我们行政主管部门和开发企业的重要责任和义务。

要使大型建设项目区域人防功能完善，建设有序推进，对大型建设项目进行人防工程控制性详规是非常必要的。

二、大型建设项目配套人防工程的建设规划

（一）目前我们的城市人防工程建设规划多为区域性的功能规划，且主要针对的是公共人防工程的规划。

而对建设项目配套人防工程的规划缺乏指导性，实施性不强。

有的建设项目位于城市发展的拓展区域，从而缺乏人防建设规划，也缺少人防工程控制详规。

同时城市人防工程建设规划缺少与城市建设的控制性详细规划相配套的逐地块的详细规划。

因此，过去在某一个地区的建设开发项目，虽然在其配套的人防工程数量上能够按照当地的政策法规得到配套实施，但其功能组合缺乏规划指导，人防工程的使用功能其它附属配备设施也不够完善。

有些地区的建设项目过去建设的均为战时普通人员掩蔽所和物资库，且其比例不合理，同时缺少专业队掩蔽所，街道指挥所等功能的人防工程。

（二）许多大型建设项目都是分地块分期进行开发建设的，开发建设的周期长，一般都需要5～10年，甚至更长时间，在这么长的时间内无论是我们行政主管部门和开发企业都希望对其配套的人防工程所要达到的规模、等级功能要求做到心中有数，因此仅仅依靠我们的城市人防工程建设和城市人民防空条例是不够的，对于这些大型项目我们还需要一些更具体的，更具操作性的人防工程建设规划作为指导。

因此在大型建设项目中实施前进行配套人防工程建设规划设计是十分必要和及时的。

　（三）一般大型建设项目配套人防工程的建设规划主要是以该项目的控制性详细规划和所在城市的人防工程建设规划,配套人防工程的建设规划主要有以下几方面的内容：

首先根据人民防空法、各地方人民防空条例和行政主管部门的规定要求确定所规划项目的设防等级。

其次根据该项目的每一块建设开发地块的控制性详细规划，确定出相应地块的配套人防工程的规模。

一般开发建设项目配套人防工程的面积应该与开发建设的面积相匹配，但有些建设开发企业出于自身考虑，总希望其在项目的前期少建一些人防工程或者不建，在后面的以后各期开发中来将前期的补齐，因为都为同一个项目，如果建设开发企业有承诺是乎可以接受，然而这样会带来许多问题，如该地块人防工程不能配套，战时该地块人员的疏散距离增加，一些项目在开发过程中可能变更开发企业，这些都会为后期的配套人防工程建设增加管理上的难度。

然后就是对每一块用地的配套人防工程的功能进行合理规划分布，如在哪些地块设置普通人员掩蔽所，哪些地块设置物资库，按照有利于防护和交通运输的要求，在合理位置设置街道指挥所、专业队人员遮蔽所和车辆掩蔽库等等。

最后就是人防工程附属设施的规划，主要是确定区域电站和区域水库的设置位置，防空警报台设置点位，是否达到规定的覆盖范围。

　（四）特别是重庆市的大型建设项目的配套人防工程建设规划从2005年开始，政府对大型建设项目的界定是规划地面建筑面积超过50万平方米的项目规划，此前还没有城市对房地产开发项目的配套人防工程建设进行过规划，经过几年来的不断摸索和完善，目前政府对大型建设项目的配套人防建设规划已经形成有一套比较完善和成熟的规划设计步骤和模式。

同时，主管部门也建立了一套比较完善的论证审批程序。

即保证了规划的合理合法和可操作性，又能够保证规划的严格实施。

目前我市已完成了十多个大型建设项目的人防规划，最小的建设开发项目50万平方米，最大的310万平方米。

（五）又因为重庆是一个山地丘陵城市，大型建设项目的配套人防工程建设规划也有其自己的特点，规划也要因地制宜地进行，如人防工程的设置重点在高层地区和住宅密集区布置，这样即方便对人口密集的地方的快速疏散，又有利于防护。

对于高差大的地块，由于地下室的外围结构临空面较多，因此建设人防工程的条件有限，还有一些沿江部分地块有防洪控制高程要求，人防工程较难设置，这些特殊情况可结合周边地块统筹安排。

此外人防工程的规划还应按照人防规范中在规划选址方面的要求，如人防工程一般布置在人员居住、工作的适中位置，其服务半径不大于200m。

人防工程尽可能利用基地平缓的地块修建，以保证人防工程全埋于地下，减少防护外墙的临空面，有利于防护，节约造价，减少对自然山地的破坏，同时也方便平时作为车库的使用。

人防工程的设置尽可能使平时和战时功能得到统一，以满足平战的快速转换，同时降低工程造价。

人防工程距生产、储存易燃易爆物品厂房、库房的距离不小于50m，距有害液体、重毒气体的贮罐不小于100m，一般比较多的是加油站和变电站等市政基础设施。

作者认为配套人防工程的建设规划出来的成果主要是两个，一个是项目配套人防工程的建设规划图，另一个就是地块配套人防工程的建设规划表。

以下为某大型建设项目的主要建设规划成果。

二、“十一五”期间，我国公路建设快速发展所面临的资金筹集和使用管理问题分析。

　　从我国公路建设的历史回顾中可以看出，我国政府在改革开放之后的20多年中，出台了很多行之有效的公路建设资金筹集政策，各地方政府也根据当地的实际情况，创新出台了一些很好的融资措施，已形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷”的投资模式，为我国公路建设的快速发展，提供了资金保障。

据2006年12月29日全国交通工作会议上李盛霖部长的工作报告反映，至2006年12月底，全国公路通车总里程达到348万公里，是1984年的3.76倍。

路网结构渐趋完善，公路技术等级和路面等级不断提高，等级公路占公路总里程的82.5%.高速公路从1988年第一条高速公路通车，到2006年底达到4.54万公里，位居世界第二。

　　近年来，我国公路建设取得了巨大的成就，得到了社会各界的广泛认可。

但相比较而言，我国的公路网与西方发达国家还有不小的差距。

2006年底，公路网规模与美国10年前的1996年底公路网规模比较，我国的公路网总长度相当于美国642万公里的54.2%，高速公路相当于美国88400公里的51.35%；而中美两国土地面积相近，中国人口是美国的大约5倍，差距是非常明显的。

另一方面，我国的公路建设与社会经济发展要求还不能适应，还需要大发展。

为此，国务院批准发布了《国家高速公路网规划》、《农村公路建设规划》。

　　根据《国家高速公路网规划》，我国将用30年时间形成8.5万公里高速公路网，将连接省会城市和20万人口以上中等城市及重要市县，总投资约2万亿元。

　　根据《农村公路网建设规划》，到2010年将达到310万公里，2020年达到370万公里。

“十一五”期间，新建和改建农村公路90万公里，需投资约1400亿元。

　　从上述两个《规划》中可以看出，我国公路建设仍处在新的大发展时期，建设任务相当繁重，资金需求量巨大，既要面临建设资金，特别是资本金缺口大的困难，又要承担债务负担大的压力，筹资任务十分艰巨。

同时，一些地方在公路建设资金使用管理上也存在效益不高，挤占、挪用甚至贪污等问题，如何管好、用好这来之不易的公路建设资金，也是迫切需要研究解决的一项重要课题。

（一）“十一五”期间，公路建设资金筹集面临的问题分析。

　　1.国库集中支付制度的实施，交通主管部门将逐渐失去向银行融资的基础。

由于财政体制的改革，国库集中支付制度的实施，国家补助的建设资金，由原来的在交通行业内部由上而下的垂直支付模式，转变为通过财政系统自上而下的逐级拨付，并由财政将款项直接支付给同级建设单位；交通规费资金的使用同样如此，即财政部门根据部门预算将资金拨给下级财政，并由下级财政直接支付给基层用款单位。

交通主管部门在银行只开设“零余额账户”，不像过去那样在银行存有大量货币资金，从而失去了向银行融资合作的基础。

　　2.债务负担沉重，银行贷款规模难以增加。

公路及其构筑物属于社会公益性的公共产品，理应由国家无偿配置，有效供给。

随着公路建设的快速发展，财政供应资金严重不足，为了解决资金的“瓶颈”约束，国家采取了政府配置与市场配置相结合的办法，多渠道筹措建设资金。

在公路建设项目中，非偿还性的财政拨款或项目资本金仅占1／3，而负债投资高达投资总额的2／3，这种本末倒置的投资结构造成公路交通债台高筑，而且越筑越高。

就拿安徽省的情况来说，据统计，2005年全省有9个市公路局通行费收入不足以支付银行贷款利息，很难取得新增贷款。

而省公路局以前年度在银行取得的中长期项目贷款，也因高速公路管理体制的转变，收费规模的缩小而被要求收回，新增银行贷款规模十分困难。

　　3.我省高速公路管理体制的调整，影响了交通公路部门与银行合作的基础，降低了交通公路部门向外融资的能力，加大了普通公路的融资难度。

高速公路、普通公路和农村公路是一个相互依存的体系，只有将各种公路资源有机地整合在一起，打捆融资，才能较好地解决融资过程中的诸多困扰。

我省于2004年将由省交通公路部门经营管理的高速公路，移交给省国资委下属企业省交通投资集团公司。

省交通公路部门只负责除高速公路、经营性公路以外的全省公路网（不含“村村通”公路）建设和维护，从而失去了将高速公路收费权向银行质押贷款、融资修路的资信，造成交通公路部门向银行贷款能力的下降。

同时，随着高速公路路网的日渐完善，通车里程的不断增加，普通公路的车流量将不断分流到高速公路，交通公路部门的通行费收入，将会逐年下降。

高速公路投资管理职能分离出去之后，银行对交通公路部门的贷款将采取谨慎保守的态度。

　　4.国债投资减少加大了交通基础设施建设筹资的难度。

从2005年起，我国开始实施“稳健的财政政策”，以取代连续实施7年的“积极的财政政策”，这意味着，长期建设国债发行投资政策将要“淡出”。

　　国债资金的减少对交通公路建设产生的影响十分明显：

一是将减少财政预算内用于公路基础设施建设的资金。

1998～2004年，用于公路基础设施建设的国债资金约为980亿元，促使利用国债资金建设的公路基础设施项目规模达到6200亿元。

国债资金的投入，带动了银行贷款和地方资金。

国债资金投入减少，不仅导致地方配套资金的减少，也增加了银行贷款的难度。

二是将增加贫困地区和西部地区公路的建设压力。

国债资金的投入，加快了老、少、边、穷地区公路建设，一些长期制约当地人民群众经济、社会生活发展的交通“瓶颈”得以贯通。

2001年，国家安排中央投资150亿元用于西部地区通县油路建设，建设总规模达2.5万多公里。

这些地区经济增长不足，地方缺乏足够财力，也缺乏足够的市场需求拉动，无法完全通过市场化的机制，吸引足够的建设资金，很多依靠贷款投资的基础设施项目，经营亏损严重，维修费用不足，还本付息十分困难。

国债投资的减少，无疑加大了这些地区公路建设的筹资难度。

（二）公路建设资金使用管理问题分析

　　1.公路建设项目招投标不规范，造成建设资金损失。

公路建设项目招投标既是创造公开、公平、公正的市场经济环境的有效措施，也是提高资金使用效益，防止“豆腐渣”工程和腐败现象的有效手段之一。

建设单位必须根据《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，对公路建设项目进行招标确定施工单位。

其目的，一是为施工单位提供一个公平竞争的市场环境，防止“暗箱操作”、滋生腐败、腐败资金转移到工程成本。

二是引入市场准入机制，防止一些没有资质的单位进入施工，以避免产生“豆腐渣”工程。

从查处的交通腐败案件看，有不少案件是由“豆腐渣”工程引发的。

虽然相关责任人受到了查处，但建设资金的损失浪费却难以挽回。

这说明招投标工作还存在一些不完善的地方，还存在人为操作因素。

　　2.违反资金专款专用原则，截留、挤占、挪用建设资金。

实际工作中，高速公路项目，国、省道项目以及重要县道等大型建设项目资金的管理，由于有比较完善的各项管理制度，管理人员尤其是财务人员素质也较高，资金管理一般相对比较规范。

农村公路建设资金使用管理中的问题较多。

　　交通部《农村公路建设资金使用监督管理办法》规定，建设资金使用必须严格遵循专款专用的原则。

笔者曾参加交通部组织的西部公路建设资金专项检查，多次参加省交通厅组织的全省农村公路建设资金使用情况检查。

笔者的主要体会是：

一些地方，尤其是基层管理单位和建设单位在资金专款专用方面存在的问题较多，大多在不同程度上存在截留、挤占、挪用建设资金现象。

　　据国家审计署2006年发布的第三号公告称，2005年审计署在对16个省农村公路建设项目的审计调查发现，2003年至2004年有10.7亿元农村公路建设资金被滞留或被挤占挪用，一些地方还少付、克扣征地补偿费等。

　　3.资金支付制度不健全，程序不规范。

实际工作中，在资金支付方面存在的问题，主要表现在以下方面：

　　一是未建立健全资金支付内控制度。

交通部《农村公路建设资金使用监督管理办法》第十条规定，“建设单位在使用建设资金前，应根据本办法和国家、上级主管单位的有关规定，制定本单位的建设资金使用监督管理制度”，而一些建设单位因资金管理意识不强，管理人员素质不高等因素，未能建立资金使用及拨付的内控管理制度。

在资金使用和拨付时，存在一定的随意性，缺乏制度的规范性和严肃性。

　　二是付款程序不规范。

交通部《农村公路建设资金使用监督管理办法》第十四条规定，建设单位支付建设资金时，必须符合规定程序，包括：

有关业务部门审核；财务部门审核；单位领导或其授权人同意支付的审批意见；财务部门在审批手续完备的情况下办理付款。

有些单位在办理付款时，仅有经办人签字和单位领导签批，有的甚至无经办人，只有单位领导签批，财务就办理付款手续。

造成工程款支付的正确性与否，全凭单位领导说了算的局面。

　　三是未严格执行“计量支付”制度。

工程款的支付，除了按合同约定，在施工单位进场之前预付部分备料款外，在工程施工过程中必须根据工程质量和已完工程量情况，实行计量支付。

在实际工作中，一些单位未能认真执行计量支付制度，造成部分有“关系”的施工单位，在工程还没有达到相应的进度时，就收到了大量的预付款，工程质量也就失去了资金约束手段。

而另一部分施工单位，却拿不到相应的进度款，只得垫资施工，或者拖欠施工工人工资。

　　4.农村公路建设成本核算内容不完整。

建设成本是建设单位财务管理的核心内容之一。

加强成本核算和管理对于强化公路建设投资管理，节约建设资金，提高投资效益，防止建设项目超规模、超概算，具有重要的作用。

农村公路相对于高速公路及国、省干线公路新改建项目来说，具有等级低、里程短、规模小、基层建设单位众多的特点。

当前存在的主要问题是，对农村公路建设管理及成本核算重视程度不够。

目前，农村公路建设项目是分层实施的，有的项目是县政府负责，有的项目是乡政府负责，还有由村民委员会负责的。

而且各级财政或交通部门对多元化投资核算缺少统一、规范性要求。

资金多头支付，多头管理，会计上不能完整反映各种渠道来源的建设资金；对农民工义务出工出力、无偿拆迁等费用，在工程施工管理上缺乏统一的、科学的统计计量，在会计核算上没有将此项费用纳入成本核算范围。

此外，一些基层农村公路建设单位在进行会计核算时，执行的是《行政单位会计制度》或《事业单位会计制度》，没能正确使用《国有建设单位会计制度》进行会计核算，成本归集混乱。

由于上述多种因素的影响，导致农村公路建设项目普遍存在成本核算内容不完整问题。

　　三、解决资金筹措及使用管理问题的主要对策

（一）解决筹资问题的主要对策

　　1.按公路技术等级及类型，分别采取不同的筹资策略。

目前，我国公路建设资金，除农村公路建设中使用的以工代赈资金和民工建勤资金以外，其资金来源主要可以分为三大块：

一是由国债资金、车购税资金、公路客货运附加费资金、公路养路费部分、车辆通行费、财政预算内资金等构成的非偿还性公路基本建设资金；二是各类金融机构贷款和社会有偿集资等形成的债务性公路基本建设资金；三是外商以及国内企事业单位和个人提供的经营性公路基本建设资金。

将资金来源进行分类，目的是更好地针对不同的公路建设项目制定相应的筹资策略。

　　公路建设项目，按路网类型分类，可分为农村公路网和干线公路网。

农村公路相对于干线公路而言，公路技术等级较低，多为三级以下公路，路面较窄。

其主要作用是方便农民出行、农副产品及农业生产资料的运输。

现阶段，由于农村经济还不够发达，农村公路车流量相对较小，项目本身的经济效益并不明显，但对促进农民增收和全面建设小康社会，都将发挥十分重要的作用。

干线公路一般技术等级较高，项目规模较大，投资额大，建成后通行能力较强。

干线公路的建设对国民经济和社会的发展都将起到十分重要的促进作用。

多数干线公路项目的经济效益也十分明显。

　　根据以上分类，笔者认为，公路建设筹融资应按不同的公路项目类型，采取不同的筹融资策略。

（1）农村公路建设应主要发挥政府投资的作用。

由国债资金、车购税资金和公路客货运附加费资金等所构成的非偿还性的公路基本建设资金，应当将总额的60%～70%投入到农村公路建设项目。

在农村公路建设中，一是要根据资金来源情况量力而行，地方财政状况较好的，可以多配套一些资金，建设速度可以加快一些。

而财政状况较差的地方，当地政府也应尽最大努力挤出一些资金用于公路建设。

同时，地方交通部门安排用于农村公路建设的客货运附加费和公路养路费时，要对特别贫困的乡镇实行倾斜政策，让特困地区早日脱贫致富。

二是要因地制宜，充分利用老路老资源，尽量减少耕地占用和拆迁工作量，降低工程造价。

三是在征求农民意愿的情况下，可以通过农民投工投劳的方式筹集部分公路建设资金。

（2）干线公路网建设应当以“贷款修路、收费还贷”作为主要的融资模式。

虽然社会上对实行车辆通行费制度有不同的看法，但“贷款修路、收费还贷”的车辆通行费制度，对促进我国干线公路的快速发展，是不容置疑的客观实事。

至2005年底，我国收费公路投资总额达1.9万亿元，建成收费公路总里程达到19.56万公里。

当然，收费公路的设置，必须严格执行国务院交通部关于公路收费的有关政策规定，科学规范公路收费行为，维护好公路用户的合法权益，才能得到广大公路用户的理解和支持。

随着我国财政状况的逐步好转，财政资金对公路建设投资力度的逐年加大，以及公路网建设的逐步完善，收费公路最终会退出历史舞台。

　　（3）引入市场机制，吸引外资和民间资本投资干线公路建设。

对一些交通流量较大、经济效益较好、具有较强投资吸引力的干线公路项目，可以引入市场机制，通过制定相关优惠政策，鼓励外商和国内民营企业投资，国有资本可以逐步从该领域内退出。

需要解决的问题：

一是加快法律、制度建设工作。

我们应制定相应的法律、法规和规章，以规范该领域的投资市场行为；用法律、法规维护好投资者的合法权益，调动投资者投资公路建设的积极性。

二是我们应当消除思想上的障碍。

我们应当理解并支持投资者追求合理投资回报的要求，而不应当为此设置障碍。

三是在行动上要积极做好协调服务工作，为投资者创造一个宽松的投资环境。

如果我们通过制定政策规定，充分吸引外资和民间资本投资公路建设，公路融资的渠道就会大大拓宽。

　　近年来，我国不少地方公路建设中采用BOT和TOT方式融资，即为吸引外资和民间资本的两种有效形式。

　　BOT方式。

BOT方式是英文BUILD（建设）、OPERATE（经营）、TRANSFER（移交）的缩写，其基本含义是指由政府确定需要建设的基础设施项目，并为项目的建设和经营向本国或国外投资者招标，对中标的投资者提供一种特许权协议，准许其开发建设该项目，并在项目建成后的一定期限内独立经营该项目以获取商业利润，协议期满后将该项目完整的、无偿的移交给相应的政府机构。

这种方式的成功运用，可以使政府和投资者实现“双赢”的效果。

因此，这种方式往往能吸引大量的国际资本和民间资本投入交通基础设施建设，减轻政府的财政投资的压力。

　　TOT方式。

TOT方式是英文TRANSFER（移交）、OPERATE（经营）、TRANSFER（移交）的缩写，是指将已建成的项目有偿移交给投资方经营，政府或所属机构凭借所移交的项目未来若干年的收益（现金流量），一次性从投资方那里融到一笔资金，用于新的项目建设，投资方则根据特许权协议，在一定期限内经营该项目并获取利润，协议期满后，再将该项目归还移交给政府或所属机构。

　　在目前交通建设资金紧张的情况下，将部分公路的经营权通过市场竞争方式，有偿转让给投资者经营，可以有效地盘活国有资产，从而筹集大量交通建设资金。

　　2.搭建融资平台，筹措农村公路建设资金。

由于农村公路公益性的特点，以及面广、项目多、公路建设投资总规模数额大、农村经济状况差的实际情况，国家在加大资金支持力度的同时，地方政府的筹资任务也在进一步加大。

“十一五”期间，国家安排45亿元补助我省“村村通”工程建设，其中，通村公路建设补助3.5万公里35亿元，桥涵补助10亿元：

“村村通”工程剩余2.5万公里由省里贷款25亿元补助。

按每公里平均造价20万元计算，需地方配套资金60亿元。

即除中央补助外，“十一五”期间，我省各级政府需筹措配套资金85亿元。

如此巨额的地方配套资金，仅靠财政预算安排是难以做到的。

因此，设立融资平台，筹措农村公路建设配套资金，是一项可以选择的重要措施之一。

　　自2004年以来，安徽省交通厅及部分地市在这方面都做出了有益的尝试。

安徽省交通厅成立了交通投资中心，作为全省农村公路建设资金融资平台，通过该融资平台，省交通厅及时筹措了省级补助资金，保证了全省农村公路省级补助资金的及时、足额拨付。

部分地市成立了交通投资有限责任公司，并以此为平台筹措农村公路建设市级补助资金