中交一公院养护业务重组分析材料0901.docx
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中交一公院养护业务重组分析材料0901
中交第一公路勘察设计研究院有限公司
养护业务重组分析材料
二○一二年九月
目录
一、我国公路养护市场分析1
（一）我国公路养护市场化改革进程及现阶段面临的主要问题1
（二）国外公路养护行业发展及国内相关行业启示分析3
（三）我国公路养护市场化预期与展望8
二、以中交一公院养护业务绩优资源为基础成立中交品牌养护公司的内外部环境分析11
（一）外部环境分析11
（二）内部环境分析12
一、我国公路养护市场分析
（一）我国公路养护市场化改革进程及现阶段面临的主要问题
1995年，原交通部在合肥全国公路养护管理工作会议上提出了公路养护市场化改革的目标。
自此，公路养护管理体制及运行机制的市场化改革开始启动，至今已历经十七年历程。
总结其主要改革进程，大致可分为以下四个阶段：
第一阶段：
改革启动阶段（1995—2001年）
这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。
1995年，合肥全国公路养护管理工作会议后，原交通部发布了《交通部关于全面加强公路养护管理工作的若干意见》，提出改革完善公路养护管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，公路养护运行机制市场化改革迈出了第一步。
全国各地纷纷开展了养护运行机制的改革探索。
1998年6月，在福州召开的全国加快公路建设工作会议明确提出，深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开始了推动我国公路管理体制改革的进程。
第二阶段：
多样渐进阶段（2001—2006年）
随着前一阶段的大胆改革尝试，在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进养护市场化带来的问题逐步显现。
这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路。
第三阶段：
保持维稳阶段（2006—2011年）
以2006年济南全国公路养护管理工作会议为标志，全国公路养护运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。
在这个阶段我国学术界发起了一场对改革的反思，认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败，形成新的改革共识，促进改革在新的起点上再出发。
新的改革共识正在形成：
稳字当头，稳中求进。
第四阶段：
反思重启阶段（2011年—至今）
2011年《中华人民共和国公路安全保护条例》正式颁布实施，明确授权国务院交通运输主管部门制定公路养护作业单位资质管理办法，对公路养护市场主体依法进行管理。
同年5月交通运输部正式将公路养护市场管理体系研究作为部软科学研究项目立项启动，推进公路养护市场化的话题再次重拾。
在对过去改革进行理性反思的基础之上，如何准确研判当前形势，如何理性地结合实际情况推进公路养护市场化改革，如何科学地制定市场管理规则都是当前需要研究解决的问题。
自1995年原交通部合肥会议正式部署启动公路养护市场化改革工程之后，各地在“管养分离、事企分开”的总体原则指导下，经过十多年公路养护管理体制及养护市场化运行机制的改革探索，公路养护市场化的前景已经日益明朗。
但是，一方面由于市场化改革实质是对以往形成的养护运行利益格局进行调整，必然涉及到全国近百万公路管理者与养路工的切身利益，使得改革进程呈现出相当的艰巨性。
另一方面，由于公路养护具有长期性、连续性、区域性、前置性、应急性等不同于公路建设的特性，无法使用常规的统一模式、统一步调推进市场化进程，使得改革呈现出一定的复杂性。
也由此在现阶段，改革面临的主要问题有：
第一，综合政策不配套带来的改革难题
在国家不断完善社会主义市场经济体制的背景下，公路养护市场化改革也随之不断深化。
但是，在许多地方此项工作实际进展并不顺畅，其中一个最重要的因素是国家综合部门的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部门在改革中对一些问题的把握和处理十分困难。
第二，不同养护作业性质迥异带来的管理难题
日常保养、局部修复（小修）、应急抢通等日常性质的养护作业与其它养护作业相比，在时效、周期、作业要求、队伍性质等方面的差异巨大，导致使用同一种管理模式既不能实现科学管理，实际操作性也不强，给如何有效实施规范管理带来了难题。
第三，现状发展不平衡带来的现实难题
我国高速公路与普通公路的发展基础差异巨大，东、中西部区域的发展条件也各有差异，同步推进市场化既不切合实际，也不具备条件，如何兼顾高速公路与普通公路的发展现状，区别不同区域的发展条件，使市场化改革更切合实际，是下一步需要明确的重要思路。
（二）国外公路养护行业发展及国内相关行业启示分析
1、国外公路养护行业发展
国外发达国家的公路发展大致都经历了四个发展阶段，即：
19世纪末到20世纪30年代的普及阶段、30年代到50年代的改善阶段和50年代到80年代的高速公路和干线公路高速发展阶段。
第四阶段是从上世纪80年代末90年代初以来，提高通行能力和服务水平的综合发展阶段。
这个阶段公路的大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善公路网络系统和维护改造已有公路设施阶段，养护也成为了现阶段的重点。
目前国外发达国家已经建立了比较完善的公路养护市场管理体系。
分别从路网规模与我国相近的美国和加拿大，公路管理机构设置与我国较为相近的德国，市场化改革过程与我国较为相近的瑞典，实行公路养护合同总承包制的英国，与我国同处亚洲地区的日本在养护管理方面的情况分析，不难得出，已经建立了比较完善的公路养护市场管理体系的国外发达国家公路管养工作，有如下共性：
一是法律体系完善，项目规划到运营各个环节均有法可依；
二是公路建设和养护必须严格遵循政府路网规划和技术标准；
三是政府与实施建设和运营的企业关系明晰，政府不直接干预纯属企业行为的事务性工作；
四是企业的工程技术计划、财务预算、建设及养护的实施必须受政府的监督，收费标准由政府批准；
五是公路设计、施工等单位一般通过招标确定，属市场行为。
国外普通公路建设和养护资金一般来源于政府财政拨款和税收，多数国家采取征收公路税的办法，农村公路主要由地方政府投资兴建。
在公路管理体制上一般设置中央一级的公路主管部门，通过法律、资金、规划、工程监督等手段，负责国道和干线公路的建设、运营管理。
2、国内相关行业发展
（1）铁路养护
目前，铁路的养护管理仍采取中央到地方再到基层养护单位一条线直属委派形式。
国家铁道部下设18个铁路局，这些铁路局（公司）在行政关系上隶属铁道部，与地方政府不存在隶属关系，是中国为数不多的政企不分的部门之一，至今仍未出台明确的市场化改革措施，铁路养护管理仍沿用“养管一体”的管理模式。
（2）水利设施养护
目前，我国的水行政管理体制的组织体系是按六个层次设置的，即国家水利部、七大流域机构、省（自治区、直辖市）水利（水务）厅（局）、地（市）水利（水务）局、县（市）水利（水务）局、乡镇水利管理站。
由于多年来各水利管理单位形成了修、防、管、营，四位一体的管理体制。
在工程管理方面，既是管理者，又是维修养护者；既是监督者，又是执行者，缺乏外部竞争和内部压力，没有形成有效的约束机制和激励机制。
（3）城市道路养护
我国从上世纪八十年代以来，城市道路得到了飞速发展，政府“一条龙”的管理模式愈来愈不适应社会的发展和需求。
城市道路的养护管理中也逐步进行了“国退民进，管养分离”等一系列体制的改革。
但各个城市的城市道路养护管理市场化进程不尽相同。
目前的大体情况是：
大规模的城市道路改造基本都进行市场招标，大部份城市道路的日常和小修工程仍由政府负责，少部分城市道路养护已完全实现市场化运作。
3、国内外相关行业的启示分析及经验借鉴
与我国公路养护行业有相似之处的六个国家，都建立了完善的公路养护市场管理体系，虽然市场化的程度和具体的实施方式都有所差别，但都在政府和交通主管部门的主导下对养护进行市场化的管理，并建立了规范完善的法律法规体系对养护市场进行严格的、统一的管理。
（1）国外公路养护管理的启示分析与经验借鉴
第一，关于综合路网养护承包的借鉴
目前，英国在公路养护管理中最常采用的承包形式是路网养护管理综合承包，即与承包商签订管理代理承包合同（MAC合同）。
基本思路是承包商在承包期间对其养护作业活动从开始到结束负责到底。
在管理代理承包合同中，业主仅雇佣一个实体，政府的管理职责更为清晰，管理内容也更为简洁，但强化了政府的审查、评估、监督等核心职能。
这种管理方法对于我国这样路网跨度长，地区发展差异大，难以使用一种模式进行统一管理的国家有较强适用性。
灵活的合同约定模式有利于管理者和承包商根据地区差异、路网差异进行有针对性的进行约定和管理。
而清晰的政府管理职责、简洁的管理关系，也有利于减轻政府管理养护生产过程的繁锁负担，使政府有更多精力投入到监测路况水平、考核养护结果、优化养护投资、管理承包商等公路养护核心和源头环节，有效提高我国公路养护管理水平。
第二，关于多种合同管理形式的借鉴
各国对公路日常养护多采用综合合同的管理模式，采用多年合同、总价合同等方式，确保养护的延续性和养护质量。
比较典型的有瑞典的常规养护的长期合同、加拿大的总价承包合同、英国的多样化养护合同。
瑞典的常规养护的合同期一般为5年，采用3+2或4+1，也就是说先与承包人签订3年或4年合同，然后根据承包人的情况、条件变化、工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。
加拿大的承包合同采用总价合同，承包商承担养护管理工作的全部责任，确保承包商可以做出较长远的考虑。
英国的养护合同与英国的养护代理制度相结合，不同的合同涵盖不同的养护工作内容，合同管理方式多样化。
总体来说，根据合同涵盖内容的不同，共可梳理分为5种合同。
第一、单项合同；第二、设计+施工合同；第三、路况检测评价+养护决策分析，以及养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第四、路况检测评价+养护决策分析+养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第五，投资+建设+养护+运营合同。
总之，国外的养护合同管理形式较为多样，有结合日常养护等日常性、长期性工作特点的长期合同管理形式，也有结合各个关联的公路养护环节综合打包的综合合同形式。
在下一步我国公路养护合同管理中都可以作一些借鉴及尝试。
第三，关于建立养护质保体系的借鉴
对养护工程的质量管理方面，各国都有比较完善的质量保证体系。
归纳起来主要有以下几方面：
一是实行综合管理。
将有关联的业务进行打包，综合发包给一家单位，为实现综合成本最低，承包商在进行每个环节的操作时都要充分考虑到下一个环节，因此承包自身就有动力对每一个养护环节进行较好的质量控制。
二是纳税人监督制度。
加拿大交通厅每年对各地区的公路使用状况进行民意调查，作为对承包商养护质量考评的依据；瑞典在养护质量管理方面充分发挥了纳税人的举报制度。
三是信用管理。
养护质量是信用管理的落脚点。
英国在招投标时会对承包商的信誉进行考察，并作为选择承包商的参考依据；加拿大建立了承包商的信用档案，对养护质量不及时、不合格的承包商会降低其信用等级。
四是职业培训评价。
例如德国非常重视养护职工的业务素质和工作质量意识的培训，在养护站一级，都有专门对道工进行业务技术培训的教材和设施，职业培训情况也作为评价养护站的依据之一，养护职业工人的整体素质都较高。
以上几个方面，在我国下一步养护市场管理制度设计时，可以结合实际情况加以借鉴。
（2）国内其它行业养护管理的启示分析与经验借鉴
第一，管养分离下的养护作业市场化是基本发展方向。
目前除铁路部门的养护管理仍采取铁道部到地方铁路局，再到基层养护单位一条线的直属委派形式，未见出台明确的市场化改革的具体措施。
其余水利部门、城市道路管理部门推行养护市场化也均已超过十年，各部门也都相继出台了若干改革指导意见及改革措施。
养护管理部门责职逐步侧重转向投资管理与行业监管，养护生产部门逐步转向专业从事养护作业。
管理部门及生产部门职责划分逐渐明晰，管养分离下的养护作业市场化是基本发展方向。
第二，大规模的周期性工程总体上市场化推进步伐较快。
无论是水利部门、城市道路管理部门，目前都不再增设固定的大规模周期性工程作业机构及作业队伍，该类作业大多数也都采取工程外包的形式。
虽然有的地方不一定都采用公开招标的方式进行工程服务采购，但其委托外包作业的投资管理方式也已经具备市场化的雏形。
因此，各行业对于大规模的周期性工程总体上市场化推进步伐较快，其中尤其以城市道路最为明显，据不完全统计，东、中、西部地区八成以上的城市道路建设、大规模维修改造工程均从市场上以不同形式进行采购。
（三）我国公路养护市场化预期与展望
1、明确养护市场主体的角色定位
公路养护市场是由从业主体（养护从业单位）、管理主体（公路管理机构）两大市场参与主体组成的。
公路养护市场化改革的预期就是要重新构建适应市场经济要求的政府与作业单位之间的良性关系，重新明确界定养护作业市场中不同主体的角色定位。
在未来公路养护市场化比较充分的条件下，作为市场监管者的公路管理机构将剥离公路养护生产任务，逐步从繁杂的具体生产事务中解脱出来，完成从生产型向管理型的转变，工作重点将转移到集中精力积极培育和发展公平竞争、规范有序的公路养护作业市场上来。
作为公路养护市场的从业主体，养护从业单位必将以雄厚的技术力量为核心，通过开发、引进和消化吸收先进成熟的新技术、新工艺、新材料、新设备、新方法，并以核心技术为龙头，带动试验检测、设计、施工同步发展，逐步提高科技进步对公路养护发展的推动作用。
2、将建立养护市场管理政策体系
针对我国公路养护市场管理中存在的问题，充分确立养护市场化必将加快研究出台符合我国国情特点的相关政策及配套制度，形成完善的公路养护市场管理制度体系，有效指导并规范公路养护市场行为。
同时，总结借鉴国内外相关行业的市场管理经验，我国公路养护市场管理在结合公路养护作业本身的特点的基础上，必然会从严把入口、细化管理、畅通出口三个方面规范养护市场管理。
按照从宏观指导到微观管理的程序，相关公路养护市场管理主要政策的理论，也将自上而下、由总到分的进行制定和出台，例如：
养护养护作业管理办法及资质管理相关政策：
《公路养护作业管理办法》、《公路养护从业单位资质管理制度》、《公路养护从业单位资质管理标准》；
市场管理办法和作业招标投标制度：
《公路养护市场管理办法》、《公路养护作业招标投标管理制度》；
养护从业单位信用管理相关政策：
《公路养护市场信用体系建设制度》、《公路养护市场信用信息采集管理规定》、《公路养护市场信用评价规定》；
以及其他相关实施细则及配套规定：
各类养护工种的执业资格管理、专业技术职称管理等规定及实施细则规定。
3、未来公路管理机构的主要职能转变
在全面推行养护市场化以后，可以清晰地界定政府对未来的公路养护管理主要职能。
（1）计划管理
未来公路养护管理政府部门的第一个职能是编制公路养护计划。
政府养护管理需要保证公路设施技术状态的持续完好，这就需要对公路设施检测并根据检测结果通过路面管理系统和桥梁管理系统实现养护投资决策的科学化，制定公路养护计划。
养护计划是对养护需求做出的决策，具体计划包括：
中长期养护规划、年度养护计划、大中修和专项维修计划等。
检测分析工作按照国际惯例可以委托第三方的技术咨询机构来完成，包括路面、路基、桥梁、涵洞、隧道及沿线设施状态的测定，目的是为公路的结构性修复（大修）、功能性修复（中修）、预防性养护、日常性养护决策提供技术支撑，提高养护投资效益。
（2）投资管理
未来公路养护管理政府部门的第二个职能是养护投资资金管理，包括编制养护费用使用预算、分配养护资金和监督养护资金的使用。
养护资金使用预算是确定养护计划要支出多少费用的决策。
在重建设轻养护观念和现行的养护费分配体制下，很难达到养护资金的按需分配，相当多的地方只能是有多少钱养多少路（量入为出），且难以保证质量要求；养护服务市场化之后，若仍保持这样的经费分配制度，由于存在养护资金收入不平衡，势必导致经济落后地区公路养护服务“供给不足”问题。
根据国家提供均等的社会公共服务的发展原则，在将来养护资金总量足够的前提下，政府公路管理部门应当有在地区间分配养护资金的职能。
将来为了控制养护成本，防止养护提供商偷工减料，维护公共利益，政府公路管理部门还应对养护资金的使用进行监督。
（3）合同管理
未来公路养护管理政府部门的第三个职能是公路养护工程合同管理。
主要包括：
养护作业招投标管理、养护工程质量管理等。
养护工程招投标管理属政府采购招标，目的是为了确定公路养护这一公共服务项目的提供商。
为此目的，政府管理部门除了制定工程预算、确定企业准入标准以外，还需要制定招标程序、招标文件等；还应在招标过程中行使政府采购人的职能。
在实际运作过程中，招标当中的许多技术性工作可以委托第三方来代理。
为了保证公路养护工程的质量，政府部门还需对养护工程实施过程监管，对养护效果进行评估检查。
当然，这种监管也可委托第三方咨询机构来承担。
（4）规则管理
未来政府部门对公路养护市场管理职能的基本作用，就是通过制定合理的管理规则，营造公路养护市场的可竞争环境，维护市场竞争的秩序与公平。
没有足够的合格竞争主体，不打破竞争的地方壁垒，不清除市场资源流动配置的栓塞，就难以形成可竞争环境，养护机制市场化的最终目的就不能实现。
政府部门维护竞争公平与秩序职能的主要任务是建立公路养护市场的竞争性准入规则，只有具备一定技术、经验，信用和经济实力，并取得公路养护资质的企业才允许进入公路养护市场，以防止市场垄断或竞争过度。
二、以中交一公院养护业务绩优资源为基础成立中交品牌养护公司的内外部环境分析
（一）外部环境分析
我国公路养护事业目前还处于整体水平较低、不全面和不平衡的发展阶段，还存在不少亟待研究解决的深层次矛盾和不协调因素。
例如，养护发展方式粗放、投入不足、以建代养、超限超载运输车辆毁路垮桥等现象一直存在。
养护行业市场不够规范，行业进入壁垒低，没有统一的质量评定标准。
公路基础设施的有效供给仍显不足；科技的主导作用仍显不足；制约公路养护事业发展的体制机制性障碍依然存在；制约公路养护事业发展的一些不全面、不协调因素依然存在。
因此，发展公路养护业务具有保障社会和谐发展的必要性。
从我国公路发展现状看，经过近20年持续快速建设，基本形成总里程超过400万公里、二级及以上公路占比达到11%的全国干线公路主骨架网络，公路交通总体上从“瓶颈制约”发展到“基本适应”阶段。
从公众需求看，已经从过去要求“走得了”发展到“走得好、走得经济、走得安全”的新期待，高效通畅、经济实惠、安全便捷成为了公众关注的新热点。
从公路的基本属性看，公路是国家重要基础设施和公益性资产，是服务社会、服务公众的重要载体。
只有进一步重视和做好公路养护工作，有效延长公路基础设施的使用寿命，使公众更好地共享交通运输发展成果，促进公共服务均等化，提高现有公路基础设施的通行效率和服务功能，才能促进公路交通可持续发展。
从发展阶段来看，我国正处于人均GDP由4000美元向5000美元，由低收入国家向中等收入国家迈进的重要阶段。
国际经验表明，这一时期是公路发展由建设向养护逐步转移的重要时期。
我国“十五”、“十一五”期间大规模建设的公路、桥隧将陆续进入大中修期。
据估测，“十二五”期间，我国高等级公路每年需要进行大中修养护的里程数将远远超过每年建设的里程数（预计到“十二五”末大中修养护的里程将达到150-200万公里）。
同时，随着经济社会的快速发展，消费结构的升级，汽车时代的来临，公众对于公路路况质量和服务水平的要求也将显著提高。
“量”的迅速扩张和“质”的不断提高是这一轮养护高峰期的显著特征。
公路养护，尤其是现代的养护管理理念和方法、养护技术、工艺和手段必将进入一个大发展的时期。
从国内趋势来看，公路养护日益受到国家的重视。
主要体现在两个方面：
第一，理念更加深化。
2011年全国公路养护管理工作会议在总结经验的基础上，进一步强调了养护管理工作的重要性。
第二，政策更加明朗。
国办下发《农村公路养护管理体制改革方案》，明确规定公路养路费总收入（扣除合理的征收成本及交警费用）用于公路养护（含大中修、小修保养及其他管理养护）的资金比例不得低于80%。
交通部《“十一五”公路养护事业发展纲要》也明确提出各地每年安排的国省干线大中修里程不低于国省干线公路总里程的13%。
从资源节约、环境友好等国家发展要求来看，公路养护及再生技术将是大有可为的领域。
转变经济增长方式，降低能源消耗，保护生态环境，建设资源节约、环境友好型社会是我国当前的头等大事。
（二）内部环境分析
“十二五”是公路养护的高峰期，公路养护作为优质投资项目其发展前景十分可观，并且经过十几年的发展，努力通过编制行业标准、组建行业协会、引领行业发展方向、建立培养国内最好的养护网站、与业主活企业达成长期的战略合作等方式，中交一公院已发展成专业齐全、设备完善、技术队伍较强的综合性养护大院。
因此，以公司的可持续发展为出发点和落脚点，中交一公院对现有养护业务进行重组，成立中交品牌的公路养护公司，有利于形成完整的产业链，以及稳定的盈利模式，形成养护业务横向与纵向的一体化发展，以便迎接未来更加规范有序、竞争激烈的国内公路养护市场。
综合分析我公司养护业务现状，在公路养护市场具备以下优势：
（1）行业优势。
公路养护行业具有很好的发展前景，社会有巨大的养护需求，未来市场空间巨大。
中交一公院于上世纪90年代始，便已设立专业的公路养护业务部门，至今具备了深厚的行业积淀，对行业未来发展趋势有准确的把握。
参与重组的五部门在业务上没有重叠交叉，有利于重组后的养护公司扩展业务面。
众合公司、瑞通公司作为独立法人，有一定优势和影响力。
（2）技术优势
公司公路养护业务经过十余年的技术积淀，积累了丰富的公路养护及相关业务实践经验，主持编写完成了《公路桥梁加固设计规范》、《公路桥梁加固施工技术规范》、《公路隧道加固设计规范》、《公路隧道加固施工技术规范》、《公路桥梁加固工程质量检验评定标准》、《公路桥梁加固工程预算定额》、《公路桥梁养护技术规范》（修编）、《公路桥梁荷载试验评定规程》等众多部颁养护技术标准，在行业内都具有无法比肩的技术优势。
（3）人才优势
五部门具有公路试验检测、设计、施工及养护管理方面的各类先进人才，为重组后的养护业务提供了雄厚的人才保障。
特别是具有一批年轻的公路交通行业专家，必将在公路养护业务中充分发挥行业专家的巨大作用
（4）资源优势
一公院养护业务专业齐全、设备完善、技术能力强、有一定的市场资源，与多省份高速公路有长期的战略合作关系，业务重组后资源平台更高、更广，且共享五部门之前的客户资源，享有稳定的市场优势。
（5）硬件优势
拥有一大批技术领先、种类齐全的高质量养护类试验检测评定仪器设备，可在公路养护市场中发挥更大的效益和效应。
（6）规模优势
在五部门基础上整合重组的养护公司具备国内为数不多的，在公路养护行业中能够提供全方位服务的全产业链，从而打造更高层次的养护品牌，发挥更大的品牌优势。
（7）品牌优势
在五部门基础上整合重组的养护公司可继承中交一公院公路勘察设计市场的品牌效应以及在业务上的连续性，可以充分发挥企业现有的信誉和市场潜力，实现品牌与实力的高度融合。
（8）机制优势
拥有机制灵活的公路养护咨询顾问型企业特点，可以给予灵活的政策，制定具多种参与市场竞争的机制、管理制度和服务理念，灵活应对市场变化。
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