关于完善领导干部选拔任用工作问责制的研究.docx

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关于完善领导干部选拔任用工作问责制的研究

关于完善领导干部选拔任用工作问责制的研究

一、研究综述

理论研究往往源于现实需求，从近几年发生的全国典型的买官卖官、违纪违规选拔任用干部案件来看，不少官员因违反《党政领导干部选拔任用工作条例》而相继被严惩。

2009年，中央出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，一些官员问责逐渐进入人们的视野。

随后，中央组织部又出台了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，以追究官员在干部选拔任用方面违规违纪行为，通过对其权力的约束，大大提高当前干部选拔任用满意度，使干部选拔任用工作更加规范，同时对违规违纪的官员给予了严惩。

近年来，对干部行政问责研究比较多，也取得了一定收获。

然而对于部选拔任用问责研究较少，特别是对干部选拔任用工作问责制研究的更是少之又少，往往是在工作中遇到实际问题时才会想到问责。

但怎么问责，问什么责、问谁的责等一直以来都是些问题。

《问责规定》宏观性太强，具体指导不够详细，加之各地政策制定不同，适用范围不同，因此全国没有一个详细、具体、科学、统筹的蓝本可参考。

各地对问责制真正的含义和实际意义理解的还不够深，执行力度还不够大，干部选拔任用工作问责制贯彻落实的力度还不够全面。

本课题试图从建立完善领导干部选拔任用问责制的必要性与紧迫性，领导干部选拔任用问责制现状分析，完善领导干部选拔任用问责制的对策思考三个主要方面对我国当前实行的干部选拔任用工作问责制进行了全面系统的分析和研究，并提出一些改进和完善的思路，以期为该领域的进一步研究提供参考。

二、完善领导干部选拔任用问责制的必要性与紧迫性

（一）完善干部选拔任用问责制的必要性

通过完善领导干部选拔任用问责制，的权力和责任始终是同一事物的两个面，一是有利于增强领导干部的责任心。

政府机关干部在接受人民赋予权力的同时，就必须承担应有的责任。

领导干部要以“有权必有责，权责对等”为基本原则，进一步增强官员的责任心。

二是有利于完善干部能上能下的选拔机制。

建立健全领导干部选人用人问责制，对领导干部失职失误行为做出硬性的制度约束，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。

三是有利于整肃吏治。

在领导干部选人用人问责制的理念下，实现了用干部、管干部的部门从“权力主体”向“责任主体”转变，谁用的干部谁管理，干部工作失误、失职，用干部和管干部的部门负有连带责任。

这就促使干部主管部门使用干部必须坚持德才标准，选拔任用那些“靠得住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且还要加强对于部的日常管理，督促他们掌权为民，从而整肃了吏治，优化了官员队伍。

四是有利于转变政府职能，提高依法行政水平，塑造为民责任政府。

实施行政问责制，可以从源头上对政府及其行政官员的权力、职责进行必要的约束和规定，防止和阻止其滥用、误用公共权力的失职行为。

（二）完善干部选拔任用问责制的紧迫性

多年来，由于相关干部监督机制没有建立，各地干部选拔任用中不同程度存在着“感情提拔”“带病提拔”、违规提拔等问题，干部选拔出“错”情况也没有责任追究。

目前，在问责制实行较为规范的国家，下问上责几乎成为行政常态。

因此，从建设民主法治国家的角度考量，开展下问上责也十分必要。

不这样做，一个地方、一个单位的最高首长缺乏约束，完全靠个人自律和上级偶尔监督进行管理，“一把手”为所欲为的权力失控就在所难免。

当前我国干部选拔任用问责制的建设还刚刚起步，问责缺失的问题还相当突出，严重影响了党和政府在群众中的公信力和执行力。

深化和完善干部选拔任用问责制的重要目标是选好干部、用好干部、规范干部选拔任用程序，进而打造一支高素质，有能力、有战斗力的革命队伍。

由此可见，完善干部选拔任用问责机制、建设责任型政党，既是转变执政党向服务型政党的重要任务，也是人民群众的迫切要求。

三、领导干部选拔任用问责制存在的问题

（一）信息公开机制不完善

有的地方和单位，在干部选任工作中，从提名考察人选到考察、讨论决定、任命等环节，都以保密为幌子，仅在党委（党组）、组织人事部门等少数人的小范围内运作，群众参与程度仍受限制。

有的地方任前公示时间不够、范围不宽、群众反映情况的渠道不畅；有的地方在选任工作中虽然坚持了民主程序，但附加了许多条条框框，民主程度受到很大限制，如民主推荐干部，有的是带着框框到群众中搞所谓的推荐，群众只能顺水推舟的推荐早已内定的人选。

对于群众推荐的票数，采取实用主义的态度，搞为我所用，而不是真正听取群众意见，再如有的单位进行内设岗位上岗，为了使内定的人能被选任，在报名条件、资格上作手脚，将其竞争对手划出圈外。

从而导致干部与群众之间存在着严重的信息不对称，群众参与问责的广泛性不够，认同度不高，造成群众对干部选任监督由于信息的缺失而变成虚监或弱监。

（二）问责制法律依据不完善

目前，涉及领导干部选拔任用问责制的法规、条例比较多，包括《中国共产党章程》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中华人民共和国行政监察法》等法律法规，此外还有一些部门规章和地方政府规章，但这些法律、法规在问责的主体、客体、问责程序、问责范围、惩处尺度、追究责任方式等方面都不尽相同。

仅仅以这些为依据来追究领导者、管理者和执行者所负有的失职之者，实际执行起来缺乏持续性和惩戒性。

比如在什么情况下应当追究行政官员的责任，问责如何启动，由何人依何程序认定官员失职，官员究竟应当承担什么责任，集体应当承担什么责任，如何承担责任，这一系列问题都需要法律明确加以规定。

然而，我国至今尚缺乏全国性统一、规范、科学的立法支持。

各地在问责内容、问责方式等诸多方面往往各行其是、五花八门，处理的结果存在很大的差异性。

（三）问责对象界定不清

一是推荐责任不明。

许多地方都规定领导干部个人，基层党组织、群众都可以向组织推荐领导干部人选，但推荐者对被推荐者的素质如何向组织保证、负责，以及责任如何追究，则仍是一片盲区。

二是考察责任不清。

在干部考察中，由于对考察干部工作质量、怎样监督考察工作人员等没有具体规定，对考察人员缺乏制度的约束，特别是在干部考察中，组织人事部门、考察组成员以及考察对象所在单位提供情况的相关人员，他们各自有什么权利、应承担什么义务、怎样追究责任、没有明确规定，造成参与考察工作的有关部门和人员职责不清、责任不明。

三是直接责任人和间接责任人划分不清。

在我国各级各类有关责任追究的法规制度中，在追究的责任人前面，常常冠以“有关”二字。

在具体责任认定时，哪些是“有关”责任人，哪些是“无关”责任人，由于权责不清，难以界定。

这种泛化的责任人指定，给实际问责执行带来了困难，直接责任人的责任比较好确定和追究，而间接责任人是谁则难以确定。

四是个人责任和集体责任划分不清。

干部任免决定都是通过党委（党组）会议集体做出的，一旦出现问题需要问责时就很难界定具体的个人责任，而名曰“集体负责”，实际上谁也不承担责任，许多领导干部也越来越喜欢把集体和组织作为逃避责任的“避风港”。

（四）问责范围狭窄

从当前地方政府的各类问责案例来看，问责范围大多集中在公共安全事故和社会稳定领域，侧重于对发生重大事故和事件的事后责任追究，而对于其他问题则很少涉及。

主要表现为：

一是对决策失误、工作不力、用人失察等造成的损失很少问责，因为这些问题不容易形成舆论热点，具有一定的隐蔽性，往往被有关部门或领导隐瞒事实真相，将事情大事化小、小事化了，或以“集体决策”等为由推脱责任，逍遥“责”外。

二是对于做一天和尚撞一天钟、不求有功但求无过、遇到难题就躲、出了问题就推的庸官懒官也少有问责。

以上两种问责方式，片面地缩小了问责范围，一定程度上影响了问责制监督、惩罚、教育作用的发挥。

（五）选任工作监督作用发挥不够

当前，拥有管理监督权的各级纪检监督机构，同时受上级管理监督机构和同级党委或行政两方面的领导和制约，管理监督机构的人事权、财政权、领导权掌握在同级党委或行政领导手中，使他们处于“既当运动员，又当裁判员”的位置。

一是管理监督干部的组织、纪检等部门由于受同级党委的领导，无权对同级党委的领导干部实施监督，也无权对干部选拔任用工作进行监督，即使有也是纸上谈兵，空有其名，有的干部监督机构不但不能全程监督，甚至连参与权、知情权都被剥夺了。

二是由于地域原因，上级组织、纪检部门无法及时全面掌握和了解下一级党委政府选拔任用干部情况，因而难以实施有效的管理和监督，很大程度

影响了干部选任工作的监督作用。

四、完善领导干部选拔任用问责制的对策思考

（一）健全问责制度建设

1．实行干部选任提名责任追究制

抓住关键环节，明确干部选拔任用各个环节的责任主体及承担的责任。

明确责任是实施追究的前提。

选拔任用干部涉及到推荐单位、考察机构和人员、决策班子等不同层次的组织及人员。

要按照分层次、分环节明确责任的原则，严格确定各层次和各环节的责任主体及责任制的具体内容。

特别是要明确干部的推荐、考察和任用三个关键环节上的责任主体及相应的责任。

一是推荐环节。

其责任主体及责任内容，要根据不同推荐形式而定。

民主推荐干部责任主体应为被推荐对象所在单位党委（党组），党委（党组）书记为第一责任人。

其主要责任是认真制定推荐方案，严格按照推荐程序，合理确定推荐人选，详细介绍被推荐人的全面情况。

上级组织（人事）部门对下级党委（党组）组织的民主推荐负有监督指导责任，参与指导下级民主推荐的人员对民主推荐负连带责任，对监票、计票、如实向派出机关汇报推荐情况等负主要责任。

二是考察环节。

组织（人事）部门对干部考察工作负组织领导责任。

部务会集体研究确定考察对象，并对其结果负责。

考察组执行考察任务，负具体考察责任，考察组长为第一责任人。

主要责任是按照要求，合理确定民主评议、民主测评、个别座谈等的人员参与范围，全面了解考察对象的情况，对考察对象作出客观公正的评价，形成署名考察材料，如实向考察组的派出机构汇报。

考察对象所在单位干部群众特别是领导干部，要如实向考察组反映考察对象的成绩、缺点或问题，不得隐瞒或歪曲事实真相，并对自己的谈话内容负责。

三是任用环节。

党委（党组）在讨论决定干部任免时，要按照《干部选拔任用工作条例》规定的程序和民主集中制原则进行，有三分之二以上成员到会。

与会成员要认真听取组织（人事）部门的意见和建议，并结合各自的分工和掌握的情况，认真负责地对任免事项发表明确意见，党委（党组）书记要坚持做到末位发言。

与会成员对自己分管系统或单位的干部的问题不了解者应视为失职，知情不报或有意隐瞒者应以渎职论处。

对任免事项意见分歧较大时，要暂缓作出决定。

不能以书记酝酿协商或领导圈阅等形式决定干部任免，不得搞临时动议，不准个人改变党委（党组）集体作出的干部任免决定。

2．实行干部考察工作责任追究制

一是对重点人员实行重点监督。

各单位党政“一把手”、即将离职的领导干部、管理人财物等重要岗位的干部，他们是干部队伍中相对特殊的群体，必须将他们作为监督的重点对象来管理，尤其要将“一把手”作为监督的重中之重，实行经常关注、重点监督，常敲警钟，引导他们保持良好的心态，树立领导干部应有的价值取向。

二是对重点工作实行全程监督。

在党委换届、重点项目建设、城市拆迁等重点工作中，要进行全程监督，围绕重大决策、重要干部任免、重要建设项目和大额资金的使用这“三重一大”，加强对领导干部权力运行过程的监督，保证工作的公正、透明、规范，避免国家、集体利益遭受损失。

三是对重点时间实行专项监督。

特殊的时刻不仅是领导干部容易滋生腐败的重要时段，而且是领导干部抵制腐败的思想松懈时间。

每年的春节、端午、中秋等传统节日是送礼、收受现金、公款吃喝风等高发期，要通过明察暗访，聘请社会监督员加强监督。

另一方面，要全面落实领导干部个人重大事项报告制度，要求领导干部在岗位变动、职务升迁、购房建房、子女升学、婚丧嫁娶等个人重大事项时，及时向纪检监察和组织部门汇报有关情况，防止领导干部借机敛财。

（二）完善干部选任问责体系

1．明确问责主体

从现有的问责事件看，问责范围存在一定的不确定性，一般都是在发生重大突发事件或群体性事件引起广泛关注后，才能使相关责任人被动辞职。

可以说，问责还锁定在人命关天的大事上，尚未真正引入干部选拔任用等领域。

一是官员问责制度化。

建立健全“明确责任——实施问责——责任追究”制度体系，将问责制和岗位责任制、政务公开制、服务承诺制、绩效考核制结合起来。

这就意味着，不仅应当对出了事的官员免职，而且可以对那些平平庸庸、百姓不满足的官员，责令其辞职，直至免职，让领导干部在决策和治理时审慎，切实对人民利益负责。

二是强化异体问责。

目前启动的问责主要是同体问责，即执政党系统对其党员干部的问责，行政系统对其行政干部的问责，但在实际操作中收效甚微。

要充分发挥异体问责作用，鼓励人大对政府问责，民主党派对执政党和政府的问责，以及调动司法机构、新闻媒体、社会公众参与问责的积极性。

2．明确问责对象

要建立权责对等的问责体系，权力越大的所承担的责任也要越大。

从理论上来说，我们实行的是行政首长负责制，问责客体应指政府和及其各部门的行政首长。

但党作为社会主义事业的领导核心，对政府的施政或多或少地产生影响，因此，行政一把手被问责时，党的一把手也要视情况追究连带责任；在集体讨论审议中，副职虽然不是最后的拍板者，但其意见和态度同样也是很重要的，在问责时不能忽视对副职党的责任追究，对一些重大错误决策或失职事故，副职在决策集体讨论中持反对意见，其事后的责任追究应该减轻或免责，对持肯定意见者，即使不是其分管的工作也应该追究其连带责任；作为“一把手”具有最后的决定

权，在副职被问责时，也要视情况追究其连带责任；同时，不能以集体决策为名而忽视了对党政主要领导的责任追究，只有这样，才能保证政府决策更加科学，而少给人民群众造成不应该有的损失。

3．明确问责事由

要进一步明确领导干部选拔任用问责事由，即领导干部在选任工作中出现什么情况就应当被问责，这必须予以科学合理的制定，而且要符合中国国情，要具有量化的可操作性。

如：

违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；违反干部任免程序和规定，个人指定提拔、调整人选的；临时动议决定干部任免的；不按照规定召开党委（党组）会议讨论决定干部任免的：

个人决定干部任免或者个人改变党委（党组）会议集体作出的干部任免决定的；突击提拔、调整干部的；违反规定超职数配备领导干部或者提高干部职级待遇的；授意、指使、强令组织人事部门违反规定选拔任用干部，或者阻挠、制止纪检监

察机关和组织人事部门对选人用人问题进行调查核实以及按照有关规定作出处理的；违反干部选拔任用工作规定，导致用人失察失误，造成恶劣影响的；本地区本部门用人上不正之风严重，干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律的行为查处不力的等情况均属于问责范围，对情节严重的甚至可以直接追究其相应的责任。

（三）加强领导干部监督力度

1．坚持在警示教育上下功夫

干部监督，重在教育，关键在预防。

对容易出问题的关键环节，要从中发现苗头性、倾向性问题，做到早打招呼，及时提醒，预先防范，把隐患发现在实施之前，把问题解决在萌芽状态。

每年通过政策宣传、案件剖析通报会、法制宣传日、签订廉政承诺书等形式，有针对性的开展警示教育，帮助广大干部克服盲目心态和侥幸心理，筑牢反腐倡廉思想道德防线。

2．坚持在问题查处上下功夫

只监督，不处理，只能造成监督流于形式。

对监督中发现的问题，绝不能视而不见，更不能姑息迁就；对违反制度规定的必须从严从快追究责任。

在监督中对发现的倾向性和苗头性问题，要通过函询、谈话等形式进行批评教育；对违反党纪党规的行为，要严格追究相关人员的责任；对违反法律法规的，要及时移交司法机关予以查处，达到查处一个案件，健全一套制度，教育一批干部的目的。

3．坚持在制度监督上下功夫

用制度的硬性要求对干部实行刚性监督，用制度管人、管事、管权，促进干部管理的规范化、制度化和程序化。

制度的生命力在于执行。

制定了的制度就必须坚决贯彻执行，而且要始终如一，而不仅仅是把它写在纸上，挂在墙上。

要把制度执行情况作为干部业绩评价与考核、考察的重要内容和依据，积极营造有利于制度严格执行的良好氛围，强力推动制度落实。

纪检监察机关要进一步发挥组织协调的职能，加强对制度执行情况的监督检查，及时研究和解决工作中遇到的问题，严肃查处违反制度的行为。

4．坚持在党内监督上下功夫

引导单位班子对班子成员的合理分工，防止权力过分集中，力求做到相互制约、相互监督。

进一步健全和完善民主集中制，严格执行党员领导干部民主生活会、述职述廉、报告个人有关事项的规定，落实诫勉谈话和函询等制度，使党内监督成为常态机制。

同时加强纪检监察与组织、人事、审计、信访、司法等部门的沟通联系和合作，整合力量，加强配合，增强监督的针对性、严密性和有效性，建立科学的干部管理监督机制，形成干部监督合力。

5．坚持在群众监督上下功夫

群众的眼睛是雪亮的，要通过设立监督工作意见箱、监督举报电话、发放干部监督联系卡等形式，最大范围地掌握了解干部“八小时外”的“生活圈”和“社交圈”的情况，领导活动延伸到哪里，监督就实行到哪里。

对领导干部工作时间内的表现要监督，工作时间以外的活动也要注意，重点掌握干部家庭、婚姻和生活作风情况，督促干部不断增强廉洁自律的意识，提高拒腐防变的能力，从而在全社会形成“人人接受监督，人人监督他人”的良好社会氛围。

6．坚持在舆论监督上下功夫

通过媒体舆论监督，教育领导干部要学会适应并利用新闻监督，变“不利”为“有利”，化“被动”为“主动”。

对工作中的一些缺失，要努力改进，并通过合适的渠道反馈结果，让公众认识到态度的端正。

同时要学会与媒体打交道，做朋友，接受舆论监督采访时要有理有节，切不可“意气用事”，该说的说到位，讲清道理；不该说的，不可“授人以柄”；不清楚的，不要含糊其词，给人造成误解。

（四）健全配套措施和保障机制

建立和实行用人失察失误责任追究制度，不仅要规范选拔任用干部工作的程序，明确各个环节、各个层次有关组织和人员的权力与责任，而且还必须采取切实可行的措施，完善干部选拔任用工作问责制。

1．实行干部选拔任用记实制度

干部选拔任用的初始提名、民主推荐、民意测评、考察座谈、讨论酝酿、任免决定等，都要有具体的工作情况记录，并由有关责任人签字署名，一旦出现用人失察失误，便于进行责任追究。

民主推荐领导干部人选时，民主推荐的组织者和所在单位党委（党组）要对民主推荐的情况，包括参加人员、推荐程序、推荐结果等及时进行汇总，形成民主推荐报告，并由主要负责者签名，报上级组织（人事）部门备案。

党组织推荐领导干部时，要将被推荐对象的基本情况、党委研究情况及使用建议形成推荐报告，并由单位党组织主要负责人签名后报上级组织（人事）部门。

领导干部个人向党组织推荐干部，要写出署名的推荐材料，说明被推荐者的基本情况和推荐理由，并提出推荐承诺。

党委（党组）或组织（人事）部门研究确定考察对象时，要对会议研究讨论情况进行详细记录，主持会议者对会议记录审阅后签署姓名。

考察组在对考察对象考察后，要撰写考察材料，并附考察工作程序，个别谈话的范围、对象，谈话的主要内容和考察对象所在地方和单位党组织的意见。

2．建立干部选拔任用举报制度

充分发挥群众对干部选拔任用的监督作用，加强和改进组织系统“12380”举报电话和网站的受理工作，建立健全便利、安全、高效的举报机制。

对群众举报反映的问题，性质严重、内容具体、线索清楚的，要认真调查核实和处理。

实名举报的，采取适当方式向举报人反馈查处结果。

组织（人事）部门要建立严格的登记、阅办、送审、立案、督办、查处、结案上报、综合反映等制度，按照“分级负责、归口办理”的原则和干部管理权限，对举报的问题进行严肃查处。

对举报信件和记录，要严格保密，立卷归档。

3．坚持组织（人事）部门与执法执纪部门的联系通报制度

主要是执法执纪部门定期向组织（人事）部门反映干部在政治立场、道德品质、思想作风、廉政建设以及执行干部工作纪律等方面的情况和问题。

要定期召开联系单位领导参加的联席会议，沟通情况，协调工作。

同时，组织部门就干部选任工作有关情况向执纪执法部门进行通过或广泛征求意见，对于在干部选任过程中发现的倾向性、苗头性问题及时进行沟通，该提出问责的及时提出问责，尽量减少不必要的损失。

4．实行党政领导干部选拔任用工作报告制度

下级党组织和组织（人事）部门每年要以书面形式向上级报告本地、本部门干部选拔任用工作情况。

坚持实行“一报告两评议”制度，即党的常委会每年要向全委会专题报告年度干部选拔任用工作情况，同时，在全委会委员中对干部选拔任用工作进行民主评议，对新提拔的干部进行民主测评。

报告既要总结成绩和经验，又要正视问题和不足，特别是要对干部选拔任用过程中出现的问题进行认真反思和剖析，不断提高干部选拔任用工作的水平。

综上所述，虽然我国现行的问责制目前还处于萌芽阶段，但是随着政治文明的发展和行政问责的制度化建设，我国的行政问责制将不断完善，实现从“新制”到“良制”的根本性转变。