某省湿地保护转型升级实施方案.docx

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某省湿地保护转型升级实施方案

山东省湿地保护转型升级实施方案

湿地是重要的自然资源。

我省湿地资源比较丰富，在保障生态安全和经济社会可持续发展中发挥着不可替代的重要作用。

为切实加强湿地保护，推进生态文明建设，促进湿地保护的提质增效和转型升级，特制定本实施方案。

一、我省湿地资源现状

我省湿地总面积173.75万公顷（2606万亩），占全省国土面积的11.09%，居全国第7位。

其中，近海与海岸湿地（低潮时水深不超过6米的海域）72.85万公顷，居全国第1位；河流湿地25.78万公顷；湖泊湿地6.26万公顷；沼泽湿地5.41万公顷；人工湿地（库塘、输水河、水产养殖场、盐田等）面积63.45万公顷。

东营、潍坊、烟台、滨州、济宁、青岛、威海7市湿地面积均超过10万公顷，7市湿地面积占全省湿地面积的82.58%，是我省湿地集中分布区域。

我省湿地生物多样性丰富，生态功能强大，在生态文明建设中发挥着不可替代的巨大作用。

一是全省湿地维持着230亿吨淡水，保存了全省2/3以上的淡水资源，是淡水安全的生态保障。

二是全省湿地中有高等植物111科389属684种；高等脊椎动物699种，其中，国家I级保护动物12种、国家Ⅱ级保护动物55种。

湿地中生活着全省44%的野生物种，是名副其实的“物种基因库”。

三是湿地净化水质功能十分显著，每公顷湿地每年可吸收固定1000多公斤氮和130多公斤磷，为降解污染发挥了重要的生态功能。

四是全省湿地储存了约10.8亿吨碳，占全省陆地生态系统碳储量的35％。

研究表明，全省湿地每年创造直接价值1592.7亿元，间接价值215.9亿元，平均每公顷湿地每年创造价值10.4万元。

近年来，全省按照“林业牵头、综合协调、分部门实施”的原则，主要做了五方面工作。

一是法规制度逐步完善。

先后制定出台了《山东省湿地保护办法》、《关于加强全省水系生态建设的意见》等，为湿地保护管理提供了法制保障和政策支持。

实施了《山东省湿地保护工程规划（2006-2020年）》，以及“十一五”、“十二五”湿地保护规划，明确湿地保护建设目标和工作重点。

二是生态工程扎实推进。

“十二五”时期，省和各地组织实施了一批重点工程，累计争取中央湿地保护和恢复资金2.8亿元，2012年，省财政支持启动实施湿地保护与恢复项目，“十二五”期间累计安排资金7000万元，支持省级以上湿地公园开展保护恢复、科研监测等湿地保护相关工作。

先后实施了黄河三角洲、南四湖、东平湖、马踏湖、单县黄河故道、黄河口生态补水、微山湖湿地修复等一批骨干工程，治理退化湿地160多万亩，带动各地湿地保护投入110亿元。

三是保护体系日趋完善。

截至目前，共建立湿地类型自然保护区17处；湿地公园187处，其中国家级50处，省级96处，无论数量和面积均位于全国前列。

初步建立起以湿地自然保护区、湿地公园为主体，湿地保护小区和湿地多用途区为补充的保护管理体系。

纳入保护体系的湿地面积63.10万公顷。

黄河三角洲被纳入国际重要湿地，微山湖国家湿地公园被评为“中国十大最美湿地”。

四是湿地周边民生显著改善。

“十二五”期间，湿地建设在坚持以生态效益为主的同时，与推动区域经济发展有效结合，走生态经济型建设之路。

在工程建设中，在保护湿地水体、动植物和景观资源的前提下，积极发展生态高效农林业，合理开发生态旅游业，增加了社区群众的就业机会，扩大了致富门路，实现了保护与利用的双赢。

五是宣传教育不断深入。

全省各地以“国际湿地日”、“爱鸟周”等为契机，利用多种形式，广泛开展湿地保护的宣传教育。

一些地区还利用湿地资源优势，挖掘历史文化内涵，举办了各种节会活动。

2013年我省承办了第三届中国湿地文化节暨国际湿地保护交流会议，社会各界湿地保护意识明显提高，湿地的认知度和影响力逐步提升。

总体看，经过多年的不懈努力，我省湿地保护率在不断提升，同时，也面临着湿地面积减少、功能有所减退、受威胁压力持续增大、保护能力不强等问题。

近10年，全省自然湿地减少63.72万公顷，人工湿地增加44.22万公顷，湿地总面积减少19.50万公顷，减少率为10.93%。

湿地仍然是最脆弱、最容易遭到侵占和破坏的生态系统。

主要表现在：

一是一些湿地资源破坏严重，湿地面积逐渐减少，湿地功能退化，特别是自然湿地减少明显，加剧了水资源短缺、生态质量下降、环境容量降低；二是部分湿地面临着泥沙淤积、水体污染和盲目开发等严重威胁，威胁湿地的主要因子有所增加，影响范围和影响频次也在增长。

随着城镇化进程的加快，大量城区及周边湿地被占压、填埋，加剧了水涝等灾害的发生。

三是在管理上存在着湿地管理体制不够健全，尚未建立湿地保护管理专门机构，造成政出多门、责任不清、权责脱节、管理缺位现象；湿地保护缺乏长效机制，生态补偿制度尚未建立，资金投入不足；湿地保护科技支撑薄弱，管理比较粗放；法制不健全，依法管理水平较低；全社会湿地保护意识有待提高等。

基于湿地保护存在的突出问题和新的形势与挑战，借鉴国内外经验和做法，加快我省湿地建设保护转型升级已迫在眉睫。

二、我省湿地保护转型升级的总体思路和目标

（一）总体思路

以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，遵循自然和经济社会发展规律，坚持“保护优先、科学恢复、积极拓展、适度利用”的原则，以扩大湿地面积，增强湿地生态系统稳定性为目标，以加强湿地保护体系建设为根本，以重要生态区域湿地保护和功能恢复为手段，积极促进湿地保护转型升级，依法加强管理，健全保护管理体制机制，采取抢救性保护、修复与治理、污染控制等人工适度干预措施，加大湿地生态系统的整体性保护恢复力度，尽快遏制湿地面积减少和功能退化的趋势，逐步形成布局合理、类型齐全、功能完善、规模适宜的湿地自然保护生态体系，为建设生态文明和美丽山东提供良好的生态保障。

为实现湿地保护的转型升级和提质增效，在保护管理方式上，积极促进“六个转变”。

宣传上，由依靠电视、报刊等传统媒体向网络、微信等新媒体转变；保护上，由以保护区、湿地公园为主，向着力培育湿地保护小区延伸；管理上，由单纯下文件、定指标等指令性为主，向依法依规管理转变；投资上，由依靠中央投资为主，向省市县各级财政分级负担和吸纳社会资金转变；项目安排上，由面上笼统推动工作向以重点工程为依托，促进可持续发展转变；考核上，由粗放式简单考核，向细化量化和科学发展考核转变。

重视湿地保护综合政策体系构建，通过市场、税收补偿等经济手段调整各方利益关系；建立湿地保护管理公务协调机制，在明确不同部门责权的基础上，建立协调机构，形成共同参与的协商工作机制。

（二）工作目标

到2017年，申请国际重要湿地1处，建立国家、省、市湿地公园300个，湿地合理利用示范区50处、湿地生态教育基地30处，建立国家、省、市级湿地自然保护区20处；划定全省湿地生态保护红线，确定县级以上湿地保护名录；自然湿地保护率达到60%，90%以上的重点野生动植物物种得到有效保护；水生态环境明显好转，区域水质状况明显提高。

到2020年，湿地保护率达到70%以上；全面提高湿地保护管理和综合利用水平，全省湿地保护与合理利用形成良性有序循环，充分发挥湿地生态系统的功能效益，实现湿地质量和数量同步提高。

（三）总体布局

按照全省湿地分布特点和生态主导功能，将全省湿地重点突出“一环、两湖、三带、四区、五点”的保护管理格局。

—“一环”，即沿海浅海水域和海岸滩涂资源的保护恢复。

加强近海和海岸湿地保护，维护湿地的自然特征，控制围垦、污染和基建占用，建设沿海生态保护带，对退化海岸湿地生态系统进行综合整治、恢复和重建，优先加强本区域珍稀物种及其栖息地保护，建立具有良性循环和生态经济增值的湿地生态系统，为山东半岛蓝色经济区建设提供生态安全屏障。

—“两湖”，即南四湖、东平湖生态保护恢复。

实行退田还湖、退养还滩，环湖建立大型生态保护带，严格控制排污入湖和农业面源污染，保护水质安全和南水北调东线工程的调蓄地功能，维护生态安全。

—“三带”，即黄河沿线湿地生态保护带、小清河沿线湿地生态保护带和京杭运河沿线湿地生态保护带。

通过河道疏浚、生物护岸、污染控制、沿线生态环境治理和建设防护林带，加快湿地公园、保护小区建设，保护水质安全，改善生态环境。

—“四区”，即黄河流域花园口以下区、淮河流域沂沭泗河区、淮河流域山东半岛沿海诸河区和海河流域徒骇马颊河区的湿地保护恢复。

通过围垦湿地退还、湿地调水补水、污染控制、小流域治理、植被恢复营造等工程措施，遏制自然湿地面积萎缩和重要湿地生态功能退化趋势，提高资源环境承载能力。

—“五点”，即黄河三角洲和莱州湾、大沽河和胶州湾、荣成沿海、庙岛群岛、黄垒河和乳山河口湿地保护恢复。

通过加强现有湿地保护区建设，新建湿地保护区、湿地公园，湿地综合整治、退养还滩、生态补水、栖息地恢复等措施，促进退化和遭破坏湿地的保护与修复。

三、重点任务和实施路径

（一）近期重点工程

1.济南黄河湿地生态保育区建设工程。

西起济南市槐荫区段店镇，东至历城区华山镇，长50公里，恢复湿地面积8万亩，其中保护2万亩，恢复重建6万亩，营造200米左右生态防护林带（估算投资12亿元），构建济南南山中泉北水的生态布局。

2.南水北调沿线和小清河沿岸湿地恢复工程。

通过退耕还湿、退田还湖、清淤疏浚、污染控制和植被种植，保护湿地210万亩，恢复重建湿地130万亩（估算投资17亿元）。

3.黄河三角洲湿地保护恢复工程。

通过退垦还湿、水源调配、污染防控、封滩育草、栖息地恢复，保护湿地430万亩，恢复湿地220万亩（估算投资15亿元）。

4.滨海湿地保护修复工程。

采取退养还滩、水源补给、封滩育草、污染控制和营造防护林等措施，保护湿地350万亩，恢复重建湿地140万亩（估算投资19亿元）。

5.采煤塌陷湿地治理工程。

采取湿地综合整治、农林复合经营、建设湿地公园等多种形式，主要在济宁、枣庄一带，治理塌陷湿地30万亩（估算投资60亿元）。

6.人工湿地水质净化工程。

在主要河流交汇处，入湖入海口，以及重点污染防治河段等区域，建设人工湿地10万亩（估算投资10亿元）。

通过实施六大工程，抢救性保护重要湿地992万亩，恢复湿地536万亩，确保到2020年全省湿地受保护率提高到70%以上。

（二）实施路径

1.全面加强湿地保护体系建设

“十三五”期间，对生态功能极为重要，但生态退化或面临严峻威胁的国际、国家和省重要湿地，重要鸟类迁飞网络，对调节气候有重大影响的湿地以及跨流域、跨地区湿地，通过建立各级、各类湿地自然保护区、湿地公园，优先保护。

（1）湿地自然保护区建设。

对黄河三角洲、长岛、荣成大天鹅3个国家级，南四湖、灵山湾、福山银湖、黄水河4个省级湿地类型自然保护区进行建设，完善保护区基础设施，提高保护管理能力；新建莱州湾、刁口湾、黄垒河等9处湿地类型自然保护区，抢救性保护自然湿地750万亩。

（2）湿地公园建设。

“十三五”期间，将已经批建的146处国家、省级湿地公园进行重点建设，完善湿地公园基础设施，提高管护能力；新建150处湿地公园、50处湿地合理利用示范区，保护湿地242万亩。

同时，根据湿地公园生态环境特点、环境容量和生态承载能力，在优先保护的前提下，促进资源的可持续利用，形成集保护、科普、休闲等功能于一体的湿地公园，增强湿地公园发展的活力。

（3）湿地保护示范区和保护小区建设。

“十三五”期间，在不同的湿地生态地理区域，依据区域生态系统服务功能不同、生态敏感性差异和人类活动影响程度，规划建设50处湿地保护示范区，积极探索不同区域湿地保护和合理利用途径和方式。

在湿地面积较小，不具备建立湿地公园的区域，大力推动湿地保护小区建设，使其成为湿地保护体系的重要基础。

2.着力推进湿地恢复和综合治理

（1）湿地综合治理。

选择黄河三角洲、莱州湾、庙岛列岛等8处近海与海岸湿地，黄河、小清河、潍河、大汶河、沂沭泗河等20处河流湿地区段，南四湖、东平湖、巨淀湖等9湖泊、库塘湿地，共37湿地，实施包括退耕（养）还泽（滩）、恢复植被、污染控制、护岸堤防、道路改造、土地整治等措施在内的恢复工程，恢复面积295万亩。

（2）生态补水。

近年来，许多重要湿地面临的最大威胁是缺水，实施生态补水是最有效的保护措施。

“十三五”期间，分别在黄河三角洲、南四湖、马踏湖、东昌湖、大芦湖等重要湿地，实施湿地淡水补给工程。

建设内容主要包括引水河道综合疏浚和整治、提水泵站建设、闸站、引水渠修建、堤坝修筑和维护等，恢复湿地120万亩。

（3）栖息地恢复。

目前，我省一些湿地的开发破坏相当严重，影响了水禽和湿地关键物种的栖息繁衍。

因此，采取各种补救措施，努力恢复湿地的自然特性和生态特征，改善水禽等的栖息环境条件十分必要。

“十三五”期间，在黄河三角洲、滨州渤海湾、灵山湾等10处湿地，进行水禽栖息地恢复工程，面积26万亩。

（4）湿地污染控制。

黄河三角洲和莱州湾等区域由于油田、石化、海化等生产对湿地污染破坏比较严重。

在这些地区，主要针对油田开展清除被污染的土壤、清除建筑物、填充物，平整地面，井口封存，在恢复的井场上进行湿地植被恢复以及外来入侵物种监测等。

“十三五”期间，对油田开发污染破坏的湿地进行修复，面积49万亩。

（5）有害生物防控。

近年来，在黄河三角洲等湿地，随着海潮的飘移，某些区域滩涂有互花米草生根、发芽，并有蔓延扩散趋势，为防止其破坏海岸生物栖息环境，威胁本土物种和生态系统稳定，有必要实施互花米草生态控制工程，包括新建围堤、涵闸，互花米草清除等。

在“十三五”期间，防治互花米草1.5万亩，防治农区湿地黄顶菊、豚草、水花生等5万亩，并为其他有害生物防控积累经验。

（6）生物水质净化。

人工湿地生物净化是在人工建造的类似沼泽的湿地上种植芦苇、蒲草等特选的植物，当污水或富营养化水流过时，经过沙石、土壤过滤、植物根际的多种微生物活动，使水质得到净化，具有造价低、处理效率高、占地面积小且景观化的特点。

在一些重要河流的入海（湖、库）口和河流交汇地带，以及污水处理厂的中水排放口，营建人工表流或潜流湿地，使水质得到有效改善和进一步净化，面积10万亩。

（7）采煤塌陷地治理。

在枣庄、济宁、菏泽市的一些地方，由于采矿（煤、石膏等）造成的地面沉降，形成了大面积的新生塌陷湿地。

在这些地方，通过农业生态学、景观生态学的理论方法，加强湿地生态工程与配套技术运用，发展立体高效复合农业和湿地观光旅游，治理湿地30万亩。

3.加快湿地可持续利用示范推广

综合考虑社会、经济和生态三方面因素，统筹处理经济发展与生态保护的矛盾，在一些农林渔业利用强度大、不适宜建立湿地自然保护区、湿地公园的重要湿地周边区域，合理利用湿地资源，发展立体高效生态湿地产业，实现湿地生态的良性循环和资源的可持续利用。

具体做法是，根据湿地环境特点、环境容量和生态承载能力，在优先保护的前提下，合理开发湿地资源，采取生态清淤、植被恢复、增殖放流、人工鱼礁、饲草料种植、配方施肥等措施，实施清洁生产，建立健康种养殖模式，实现湿地可持续性利用。

“十三五”期间，在全省范围内建设湿地可持续利用示范项目8个，总面积5万亩。

4.构建完善的科技支撑体系

在全省第二次湿地资源调查的基础上，建立全省湿地资源数据库和管理信息平台，开展湿地生态系统保护与恢复国家、省重大科技专项研究，加强湿地生态系统结构、功能与相互作用机制研究。

针对不同类型退化湿地，开展生态系统恢复关键技术、物种与生物多样性的恢复与维持技术、湿地治污生态修复技术研究。

加强省级湿地监测能力建设，建立省湿地监测中心和17个市级湿地监测站。

在黄河三角洲、南四湖等20处重要湿地，建设60个湿地定位监测点。

加强省级湿地科研中心建设。

在全省范围内，分不同区域和湿地类型选择4处典型湿地建立科研基地。

建立可复制可推广的湿地修复模型，进行生态恢复示范。

5.强化宣传教育培训体系建设

“十三五”期间，在全省建立起比较完善、科学规范、运转高效的湿地宣教体系。

一是全省湿地宣教网络建设。

主要依托国家和省级自然保护区、湿地公园的自然资源和宣教资源，合理布局，有序发展。

计划在黄河三角洲、长岛、荣成大天鹅、滕州滨湖国家湿地公园、马踏湖国家湿地公园等建立15处湿地宣教中心。

二是湿地培训基地建设。

在一些重要和典型湿地设立10处野外培训基地，开展湿地保护管理、科学研究、宣传教育和其他有关人员的在职培训工作。

计划每年培训500人次。

四、保障措施

（一）落实空间规划，严守湿地保护红线。

各地要将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，根据《山东省湿地保护办法》规定，科学编制湿地保护“十三五”规划，明确湿地保护目标任务、保障措施等，谋划项目布局、优先方向和重点建设内容。

要根据国家《推进生态文明建设规划纲要（2013—2020年）》提出的湿地红线要求，及早科学划定湿地保护红线，并制订相应的管理办法，把湿地空间保护恢复任务落实到地块，确保到2020年全省2600万亩湿地面积不减少、功能不退化。

要根据全省湿地资源调查成果，尽快开展县级湿地保护名录的确定、公布和省重要湿地名录的申报工作，实施分类管理。

对国际、国家重要湿地，省级以上湿地自然保护区、湿地公园、城市湿地公园，面积8公顷以上具有重要或特殊保护价值的湿地，要列入省级或市、县级湿地保护名录。

各级林业部门要建立科学的湿地确认、界定和评价指标体系，制定各项技术规范。

对面积8公顷以下湿地，各地也要根据实际，制定具体管护措施。

（二）实行多元投入，建立湿地生态补偿制度。

要充分发挥政府在湿地保护中的主体地位，建立政府主导和社会参与的多元化投入机制，把湿地保护管理、湿地生态效益补偿等所需资金列入政府财政预算。

加大基础设施建设、生态保护修复等项目资金投入，省级以上湿地自然保护区和湿地公园的保护恢复、科研监测、宣传教育等经费要纳入财政预算。

切实贯彻十八届三中全会提出的“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制”，建立体现湿地生态价值的生态效益补偿制度，明确各领域的补偿主体、受益主体、补偿程序、监管措施等，重视湿地保护的综合政策体系构建，通过市场、税收、补偿等经济手段调整各种利益关系，形成奖优罚劣的湿地生态效益补偿机制。

要实施重点湿地认证制度，确权发证，明确经营主体。

坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，推动建立湿地用途管制、湿地资源有偿使用制度。

（三）健全保护制度，强化依法治湿体系。

通过立法明确湿地保护的社会责任，规范社会对湿地利用的行为。

在《山东省湿地保护办法》的基础上，法制部门和林业部门要进一步调研，形成《山东省湿地保护条例》（草案）适时报省人大审议，确保湿地保护管理规范有序推进。

有条件的市要制订地方法规规章，省级以上湿地自然保护区和湿地公园要坚持“一园一法”。

要严格依法监管，严禁围海造田，依法制止违法占用、开垦、填埋以及污染湿地行为，依法追究严重破坏湿地生态的单位和个人的责任。

对涉及向湿地区域排污或改变湿地自然状态，以及建设项目占用湿地的行为，要严格实行环境影响评价制度和审批制度。

凡列入湿地保护名录的湿地，未经批准不得开垦、占用或随意改变用途，对开垦占用或改变用途的，要采取补救措施，限期恢复湿地的自然状况。

湿地保护和建设工程禁止擅自占用耕地和基本农田。

占用湿地单位在项目选址阶段，应当征求林业部门的意见。

（四）强化科研监测，提升湿地管护水平。

县级以上林业主管部门要加强湿地资源监测体系建设，建立动态管理平台，组织协调有关部门、科研机构及时开展湿地资源、湿地利用状况、湿地生态系统结构与功能的调查和评估，实时掌握资源动态变化，定期向社会公布，为政府决策提供依据。

要开展重点领域科学研究，加强湿地生态系统结构、功能及内在的生态学过程与相互作用机制研究，推广湿地保护恢复的关键技术，为大规模开展重大生态修复工程提供科技支撑。

省里要着手建立专门的湿地保护研究中心（所）、监测中心和专家库，整合科研力量，大力开展新技术试验示范，湿地生态修复、治理新模式推广，选取各种类型退化湿地的典型代表，建立可复制可推广的湿地修复模型，进行生态恢复示范，提高湿地保护管理科技水平。

要建立科学决策咨询机制，为湿地保护决策提供技术咨询服务。

（五）扩大湿地面积，实施抢救性保护。

建立湿地自然保护区、湿地公园是保护湿地的有效措施。

根据资源状况，从抢救性保护的要求出发，加大湿地自然保护区、湿地公园的划建和续建力度。

对已建立的保护区和湿地公园，要强化管理措施，提高保护水平，确保湿地生态修复取得实质性进展，生态环境得到明显改善。

对因自然灾害或人为影响导致湿地面积减少、生态功能下降的区域，要通过划定保护区域、限制开发、建立自然保护区（小区）或湿地生态保育区、湿地公园等措施进行抢救性保护，通过管控措施，有效减少人为干扰，减轻自然承载压力。

要充分利用我省湿地资源丰富的特点，科学有序推进湿地生态旅游，探索湿地合理利用，推进湿地对工业污水、生活污水净化处理示范区建设。

为解决当前我省湿地公园发展不平衡、结构不合理，国家、省级湿地公园数量多，市、县级数量少而呈现的“倒金字塔”形结构，着力加快市、县级湿地公园、湿地保护小区等的发展步伐，保证各级湿地公园、保护小区维持在合理比例和规模。

（六）加强组织领导，形成保护合力。

各级政府和有关部门要把湿地保护管理工作列入重要议事日程，切实加强组织领导，确保各项措施落到实处。

要加强对湿地保护工作目标和重点任务落实情况的考核，逐步把湿地动态变化、受保护率和湿地健康指数等指标纳入各级政府科学发展政绩考核范围。

探索和推行湿地自然资产负债审计制度。

要建立和完善林业部门综合协调、部门分工负责的管理体制，形成湿地保护合力。

各级林业部门要切实担负起本行政区域内湿地保护的组织、协调和监督工作，建立健全湿地管理专门机构，加强队伍建设，搞好人员培训，提高管理能力和水平。

发展改革、财政、农业、水利、国土资源、规划、住房城乡建设、环境保护、海洋与渔业等部门按照各自职责，做好有关的湿地保护工作。

批准建设的省级以上湿地自然保护区、湿地公园、城市湿地公园，必须落实相应的机构和人员，逐步实行一区（园）一法管理，切实履行湿地保护职责。

要进一步加强宣传教育，弘扬湿地文化，提高全民湿地保护意识，凝聚各方面力量关注和保护湿地。

附件：

湿地保护重点任务明细表