针对西部地区中心城市农民工市民化过程中的户籍制度改革研究以兰州市为例.docx

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针对西部地区中心城市农民工市民化过程中的户籍制度改革研究以兰州市为例

针对西部地区中心城市农民工市民化过程中的户籍制度改革研究

——以兰州市为例

摘要：

户籍不仅是制约农民工融入城市的最大瓶颈，同时也是农民工融入城市的一个重要前提。

中国社会的快速转型与发展，使得农民工市民化已成为一个普遍关注和无法回避的重大现实问题。

但是相比之下，西部地区的城市化水平和城市化质量很明显落后于东部、中部地区，西部地区城市农民工市民化由此也面临着许多困难与机遇。

本文以兰州市户籍制度改革为例，从医疗保障、社会福利、住房等方面出发，试分析比较几种不同地区的户籍制度改革，指出当前兰州市户籍改革过程中出现的问题。

基于兰州市户籍制度改革的案例表明，基本服务平均化和政府职能转变才是今后西部地区中心城市农民工市民化过程中户籍制度改革的重点，因此西部中心城市的户籍改革应该进行结合城市和农村劳动力转移就业、社会保障、公共住房和教育制度改革，重新调整利益的失衡格局，优化农业转移人口的制度环境，以开放，包容，民主，平等，竞争，创新的城市精神，营造一个向全体居民负责的服务型政府。

关键词：

农民工市民化户籍制度政府

Researchonthereformofthehouseholdregistrationsystem,thewesternregionalcentercityinurbanizationofruralmigrantworkersinLanZhoucityasanexample

Abstract:

Thehouseholdisthebiggestbottleneckofmigrantworkersintothecity,butalsoanimportantprerequisiteformigrantworkersintothecity.TherapidtransformationanddevelopmentofChinesesociety,thepeopleofmigrantworkershasbecomeacommonconcernandthemajorpracticalproblemscannotbeavoided.Butincontrast,thelevelofurbanizationandurbanizationofwesternregionisobviouslybehindtheeasternandcentralregion,thewesternregionofthecitypeopleofmigrantworkerswhichareconfrontedwithmanydifficultiesandopportunities.Inthispaper,thereformofthehouseholdregistrationsystemofLanzhoucityasanexample,startingfromthemedicalinsurance,socialwelfare,housingandotheraspects,trytoanalyzethereformofthehouseholdregistrationsystemindifferentareasofseveral,pointedoutthecurrenthouseholdregistrationreformprocessprobleminLanzhoucity.ShowthatthereformofthehouseholdregistrationsystemofLanzhoucitybasedonthecase,changethebasicservicesofaverageandthegovernmentfunctionisthefocusofthereformofthehouseholdregistrationsysteminthewesterncentralcitiesinurbanizationofruralmigrantworkers,sothewesterncentralcityHukoureformsshouldbecarriedouttheintegrationofurbanandrurallaboremployment,socialsecurity,educationandreformofpublichousingsystem,imbalancethepatternofreadjustmentofinterests,optimizetheagriculturalpopulationtransfersystemenvironment,withanopen,inclusive,democracy,equality,competition,innovationandthespiritofthecity,tocreateaservice-orientedgovernmentresponsibletoallresidents.

Keywords:

ThecitizenizationofmigrantworkersThehouseholdregistrationsystemThegovernment

正文目录

一、引言

（一）研究背景和意义

“城镇化”是一个不但具有中国特色，同时在中国城市化进程中城镇建设核心作用不断凸显、发展战略重心不断转移从而不断明晰的一个概念。

“城镇化”是农村人口逐渐向城镇转移、城市基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口的过程。

因不少观点都是针对片面发展大城市的思路，“城镇化”概念依靠现实国情应用而生。

我国城镇化自改革开放以来经历了一个起点低、速度快的发展过程。

从1978年到2013年，我国城镇常住人口始终在呈现增长趋势：

从1.7亿增加到了7.3亿，城镇化率也是如此：

从17.9%提升到了53.7%。

预计2020年，将达到60%左右，2030年将达到66%左右。

农民工市民化是一个关键阶段，也是一个重要的问题，它统筹了城乡发展，同时也提升了城镇化质量。

农民工市民化要做到“个人融入企业、子女融入学校、群体融入社会”以整体融入城市公共服务体系为主要的核心内容。

由下图可以看出，东、中、西部相比而言东部城镇化率最高已达62.2%，而中西部地区城镇化率较低，分别只有48.5%和44.8%，尤其这几年随着产业梯度转移推进，越来越多农民工回到西部就业，近年来中西部吸纳农民工就业能力明显增强，2010—2012年，全国新增农民工总量2038万人，中西部吸纳了62.4%，年均增长635.5万人。

但是事实上这些被统计为常住人口的农民工没有当地户籍，无法享受当地的公共服务。

图1

因户籍制度改革问题的关键性，使得很多学者早已着手研究，但是已有研究较多考虑的是发达地区的农民工户籍制度改革，对西部地区中心城市的户籍制度改革问题专门研究较少，不同地区，地方政府如何结合当地实际改革，存在着很大争议，因此西部中心城市户籍制度改革，对思考新时期农民工市民化问题有重要价值和意义。

（二）研究思路与方法

农民工市民化的一块巨大的挡路石就是在社会救助与社会福利的表现过程上户籍所在地的硬性规定。

农民工长期被孤立在城市主体社会之外的原因很大一部分程度是由历史上独特的二元制度所造成。

有学者指出我国社会保障制度在农民工市民化进程中表现出明显的缺失，主要表现在城乡社会保障体系二元分割。

这之中农民工依赖土地与家庭的保障，而农村的社会保险制度相当滞后无法真正的上升到社会保险的安全水准。

在农民市镇化过程中，由两部分原因严重阻碍了农民群体的发展，它们是：

1.农民社会保障制度的边缘化问题2.农民群体社会保障问题的严重性使他们无法享受到与城市居民同等的公共资源，因此市民化过程缓慢。

结合上述的观点，他们都谈到了这样几个观点：

就业歧视，城乡二元户籍制度，土地产权制度不明晰与不合理，社会保障制度的缺失，这些都给了我很大的参考。

因此，本文的研究从理论和案例两方面结合进行分析，具体的研究方法是文献搜集与调查问卷相结合的方法。

本文利用学校图书馆数据库及一些图书，查阅了大量文献资料，概括提炼出本文的理论基础。

并选择了兰州市这一典型西北城市为例，了解户籍制度改革的进展和现状，进行案例分析，发现不足，提出改善方案，希望兰州市的户籍制度改革分析可以为西北地区提供借鉴意义。

（三）基本研究框架

本文试从兰州市户籍改革的案例入手，以分析比较几种不同地区的户籍制度改革为手段，从而对比出当前兰州市户籍改革过程中出现的问题。

全文共分五个部分：

第一部分为引言；第二部分是户籍改革模式的理论研究评述，分析比较了几种户籍改革模式；第三部分介绍当前我国户籍改革制度现状，以兰州市户籍制度改革为例，介绍了户籍改革成果以及现存问题；第四部分对兰州市户籍制度现有模式进行分析，兰州不同阶段，怎么通过户籍改革，吸引农民工落在本地，指出该模式存在的问题和改进措施，该部分是本文的重点部分；最后部分是对全文的总结、归纳以及未来的展望。

二、农民工市民化进程中的户籍改革实践与理论梳理

（一）我国户籍制度的沿革

最初是从城市开始了户籍制度的有关建立。

1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布，第一次明确提出“农业户口”，第一次使城乡二元的户籍划分有了真正的可操作性依据是在1963年，公安部开始以是否吃国家计划供给的商品粮依据，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”，。

1964年国务院批准的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，进一步明确了要加强人口迁移管理控制城镇的人口规模。

1977年对人口迁移的限制和管控在政策上达到顶峰。

但是，户籍制度的弊端也在日益显现，在社会主义市场经济的逐步发展，社会结构不断转型的背景之下。

所以，改革开放以后，我国户籍制度都做出了一些重大的调整和改革的尝试，在许多方面，表明现行户籍制度开始逐渐由“紧”向“宽松”转变。

2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，管理不再实行计划指标。

这也标志着小城镇户籍制度综合改革的全面推进。

2014年7月30日国务院正式发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面推行居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障服务等城镇基本公共服务覆盖全部常住居民。

表一

时期政策变化

1951—1958明确提出农业户口，进行户口登记

1958—1963“农”与“非农”二元格局确立

1964—1977对人口迁移的控制达到顶峰

1978—1984小城镇户籍逐步放开

1985—2001办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理

2002—至今统一城乡户口登记制度

（二）户籍制度对农民工市民化影响的文献梳理

陆益龙选取的切入点是户口类型，他考察了1978年后户籍制度的变迁，其中包括了“农转非”户口和户口买卖的问题。

有学者则认为“户口制度实行以来的最显著的变迁”是在1985年。

有学者指出了市镇化过程中的一些问题，如农民工居住困难，他们缺乏真正恰到好处的生活保障，并且他们的民主权力也有缺失，无法像城市居民那样享受公共利益。

简新华则指出，新生代农民工融入城市面临户籍、劳动就业、工资福利、社会保障、土地、住房、教育等制度障碍、资金障碍、法律障碍和素质障碍以及观念障碍。

新生代农民工的市民化愿望强烈，但市民化能力薄弱，主要源于贫困的代际传递、低端行业的低收入“黏性”以及中国式市民化的经济断层。

有研究指出失地农民对市民身份的认同度较低，与失地农民个体特征有关，更与制度性因素有直接关系李若建以户籍价值为视角，研究了城镇户籍实际价值的形成、价值显化和价值弱化三个过程，认为，“城市户籍的形成是政府行为的结果……城镇户籍的显化和淡化同样是政府行为”。

（三）推进农民工市民化的户籍制度地方实践

1．严格控制型

一些一线城市在自身城市特点如人口压力、环境承载量之下会选择一般比较谨慎和稳妥，步伐相对比较缓慢的模式来进行户籍制度改革。

目前，这些城市依然对外来人口和农村人口实行严格控制，大多设有一个相当严格的落户条件和准入门槛。

例如，广东省深圳以居住证为主要切口进行改革。

将居住证作为享受公共服务的凭证，与以往不同的是深圳此次立法将居住登记和居住证发放分离，来深圳的外来人口领取居住证时要么是十年期的长期居住证，要么是短期居住证，但是条件却十分严格：

首先不仅要在深圳有合法稳定的住所（含租赁），而且必须在申领之日前一年办理居住登记；其次是在深圳拥有合法稳定职业，而且在申请之日前参与深圳市社会保险要满十二个月或者前两年累计满十八个月才可办理。

2．有限开放型

二线城市本身人口压力没有一线的大，同时为促进经济的快速发展需要大量引进人才和资本，因此实行一种有限开放的户籍制度改革，也就是有资金条件、人才条件。

例如重庆模式也被称之为“335”就是所谓的：

三年过渡、三项保留以及五项纳入，当农民工转变为城里人之后在三年之内他们的农房、承包地和宅基地都可以被保留，并且还可以保留三项农村权益它们分别是计划生育政策、林地使用权和农村的各项补贴。

五项纳入是指居民转移户口后社会保险、住房、医疗、教育和就业均纳入城镇保险体系，享受与城镇居民的同等待遇，从而真正实现“老了有地方可以居住、劳动有之所得、生病有地方可以去就医”。

3．全面开放型

三线及以下的中小城镇一般用到的改革模式就属于全面开放型。

这些城市多因城市本身规模相对较小，但又迫切需要吸纳大量人力和资金，参与城市建设促进城市经济社会快速发展，所以开始实行一种所谓基本开放的户籍政策。

鄂州市在2009年时，对户口迁移落户政策进一步的放宽，取消购房入户房屋面积限制，凭《房屋产权证》即可办理入户。

这项举措让很多农民工人看到曙光。

表二户籍制度改革与农民工市民化推进的代表性模式分析

模式类型户籍制度的松紧程度推进城市区域户口指标户口指标增减代表城市

严格控制型紧一线城市全国劳模称号，或取得高级工、高级技师职称减少北京

有限开放型略微放松二线城市购置一定居住面积的住房基本不变成都

全面开放型松三线及以下城市登记常住户口增加鄂州

（四）简要评述

已有实践既有从社会融入视角分析也有从心理认知角度去揣测农民工市民化的效果及影响，虽然大量学者对农民工户籍制度改革有许多研究和讨论，但是已有研究较多考虑的是发达地区的农民工户籍制度改革，对西部地区中心城市的户籍制度改革问题专门研究较少，随着这几年产业梯度的转移的不断推进，已有许多农民工逐渐向西部地区转移，回到西部地区就业。

本文以西部中心城市为切入角度，并选择了兰州市这一典型西北城市为例，了解户籍制度改革的进展和现状，进行案例分析，得出转变政府职能是当前推进西部地区农民工市民化的重要举措

三、户籍制度改革与农民工市民化的理论分析

（一）户籍制度改革的必要性

1．农民工融入城市的一大瓶颈—户籍制约

农民工一大部分人都是在城市工作，他们起早贪黑为城市创造了大量财富还要以挣钱所取得的收入来养家糊口，从城市贡献的角度来看，他们是属于城市一份子的，但是由于大多农民工现在还未曾有城市户口，更无法证明自己是城镇人口，一旦去追溯根源他们依然是农村户口。

而从另一个角度来说，农民工在农村有自己承包的土地，他们的亲属也都在那里，有着能够证明自己身份的户籍，也完全可以把他们看作是农村人口，但是他们的生活和工作地点却又并不是在农村，从社会角色的角度看，他们依然是城镇人口。

在1958那年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》当时的户口管理制度很严格，它将全国的人口分为了农业人口和非农人口。

农业人口不能从事非农活动，只能居住在农村，向城镇迁移就更不用说了。

由于当时所颁布户籍制度的限制农民工根本无法随着迁徙的地点来改变其身份，所以导致后来出现了人地分离的特殊户口格局。

2．户籍制度改革同时也是农民工进入城市的重要前提

让大批农民工融入城市是为了推动城镇化和现代化的进程促进城乡的快速发展，因此现存的传统二元户籍制度已经成为农民工城镇化的第一大绊脚石。

因为传统户籍制度，使得农民工大多都徘徊在城市边缘，这个庞大的群体在城市中打拼、生活但却无法享受和城市中居民同等的待遇。

符合条件的农村转移人口逐渐在城市中落户并且放宽中小城市和城镇中的限制，是推进城镇化的重要任务，它打破非农和农业人口的户籍界限，不仅实现了城乡人口一体化而且还消除了城市居民待遇不公平的现象。

3．拥有城市户籍是农民工融入城市的主要象征

拥有一份城市户籍已经成为现今农民工融入城市的一个象征，同时也保障了他们实现由农民向市民的转变。

据国家统计局2014年的数据显示，城镇常住人口74916万人，增幅比上年同期1805人，61866人的农村常住人口减少1095万人，城镇人口占全国总人口的54.77％左右。

（二）户籍制度改革对农民工市民化的影响各种公共服务等

深化户籍制度改革的关键在于赋权、增利，即通过一系列社会经济制度改革，赋予农民工与市民同等的权利，分享同等利益，获得同样国民待遇，最终改变城乡居民的身份差别。

对户籍制度的改革尤为敏感，它直接关系到就业，住房，医疗，教育，养老等社会福利。

应该认识到对公共服务城乡户籍重点的区别是公共产品或公共福利之间的差异背后所包含的内容。

这些差异体现在很多方面：

就业、教育、养老、医疗、住房等。

农业人口城镇化的总目标是户籍制度改革，但是基本公共服务均等化才是农业人口有序转移的前提。

户籍制度改革的进程一般也有基本服务均等化来决定。

如果做出了一个无视基本服务均等化直接释放和限制放宽条件来推及户籍制度改革的决定，这同样是不符合中国国情的制度安排。

国家就如何统筹发展农民工户籍制度改革做出了以下规划：

小城镇，中等城市有序开放落户限制，合理设定特大城市落户条件，逐步把满足条件的农业人口转变为城镇居民。

（三）户籍制度改革促进农民工市民化进程的路径

我国目前实行的是人口管理户籍，其实施一般会与社会福利相联系。

目前，新城镇化进程的最大障碍就是农民工的户籍制度。

为了做好这一项工作就必须深化户籍制度改革。

在现今形势下，有的城市不管是城市医疗方面还是住房教育方面各种资源都十分稀缺。

所以，在短时期内完全取消户籍制度几乎是不可能的。

但是可以分情况而言，相对于中小型城市来说它们接纳农民工的能力大一点，因此政府需要进一步放宽中小城市的户籍管理，适当时也可以取消户籍制度，这样才可以吸引更多的农民工来城市工作，不仅可以减轻农民工因生活带来的各种压力，还可以加快城市化的基本进程可谓是一举两得。

就目前来说，我国农民工市民化的配套设施不齐全，失业、工伤、养老等社会保障项目还很不到位，这就造成了虽然农民工在城市吃苦受累，为城市作出巨大贡献但是他们的生活和城市居民却有很大的不同，无法享受应有权利。

因此，建立合理的工伤保险制度迫在眉睫，政府应该为其维护社会正义，解决农民工因伤病给生活中带来的不便，使得他们可以享受应得公共利益，同时建立农民工自己的养老保险制度，让农民工过一个舒适的晚年生活。

四、兰州市的农民工户籍改革政策的案例研究

本文第二部分阐述了国内学者关于农民工户籍制度改革的理论研究，并通过户籍制度改革与农民工市民化的理论分析对其进行阐述，从而得出户籍制度改革迫在眉睫，农民工城镇化进程需要深入进行户籍制度改革，并提出政府应该对不同城市的户改做不同程度的调整，依靠城市的实际情况将户改落实到位因此，以下部分将以兰州市农民工户籍制度改革为研究对象，目的在于以个案研究为切入点，研究政府职能，并为更好改革西部地区户籍制度，进而促进城镇化的快速发展提出合理的建议和措施。

（一）兰州概况和兰州农民工的相关情况

兰州市从自身发展角度来看，“两山一河”的独特地域环境严重制约了其发展。

根据依据国家战略和社会发展现实，甘肃省兰州市提出了一种新区建设规划蓝图“跳出老城建设新区、跨越发展再造兰州”初步以欠发达地区实现跨越式发展为目标以城市带动乡上，这也体现了兰州市区一种新型的城镇化道路。

兰州新区的建设将会导致发展一批新的产业集群，在提升城市发展质量和城市化水平的同时，也将为农业人口的有序转移，使其市民化提供新的发展机遇。

兰州市农民工大都是生活在城市的夹缝之中的新生代农民工，他们渴望融入城市生活，但是却不得不成为城市里的“陌路人”这些人的受教育程度相对高一些，对职业的期望值也高一些，但是他们的就业渠道大多以纺织业、制造业、服务业为主，因为对自己有着更高要求，所以不得不四处奔波，比起传统的农民工，他们既无法融入城市，好强性格也造就他们无法回到自己家乡。

多年以来，学者们对于新城镇化的户籍制度改革时有讨论。

目前在一些地方比如东、中部，广州、成都等地，不再把户口作为农民工进城的限制。

而西部社会发展的重镇城市兰州市是西部地区的重镇城市，在户籍制度的改革中逐渐放宽其限制，不仅如此甘肃省将农民工子女教育也纳入了其发展规划蓝图，尽管地方政府层面的这些举措可能在具体操作方面还有一定的难度，但已经为推进农民工市民化提供了政策依据。

换句话说，兰州政府在新城镇化的过程中，政府职能相对来说比较到位，但是农民工可以顺利实现市民化，不仅要考虑到政府决策，还应该考虑到农民工自身的意愿以及国家、社会、农民工三者之间的相互协调与配合。

（二）兰州户籍制度改革推进农民工市民化的主要举措

兰州市公安局下发了《兰州市公安局推进户籍制度的实施细则（试行）改革》让更多的外来务工者享受与本地市民同等的公共服务待遇。

决定自2013年5月1日正式生效。

该决定明确要求取消二元户口的划分，将户口统一登记为居民户口。

1．“农业”“非农业”的界限划分悄然隐退“居民”概念走上前台

兰州市的城乡户籍制度进展速度较快。

在“农业人口”和“非农业户口”的传统二元划分性质的范围内，兰州市常住人口将成为历史，居民的常住人口帐户将得到充分享受均等化的公共服务的权利。

《兰州市推进户籍制度改革的实施意见》在2012年12月5日由兰州市政府办公厅正式下发。

依据政策来说，这是城乡地区为加快建设户籍管理步伐，充分保障居民既得利益从而维护整个社会的公平与和谐为目标的。

根据意见，市公安局反复酝酿，出台了“兰州市公安局推进户籍制度的实施细则（试行）的改革”。

2．农民工也被纳入医保范围

2012年兰州市开始办理城镇居民的基本医疗保险，但此次与往常相比较而言城镇医疗参保范围被扩大化，不仅原来市民可以办理，而且在兰州居住和生活的农民工也在参保范围之内，户口在外地的农民工子女可以通过学校身份的核实来办理医疗保险。

没有参加过新型农村合作医疗的农民工只要持身份证到居住地所在社区也可以登记办理城镇居民基本医疗保险。

这同时也意味着，虽然有些孩子户口在农村，但是只要常年跟随家长在兰州市上学依然可以参加兰州市城镇居民医保，这就彻底解决了农民工子女在城的医疗保险问题。

学校通过合适名额的手段来为这些孩子办理医保手续。

与此同时，农民工也没有参加城镇医保的户籍限制，仅凭身份证就可以去当地社区办理。

农民工参加医疗保险后，住院的符合《甘肃省基本医疗保险药品目录》、《甘肃省基本医疗保险诊疗项目目录》以及医疗服务设施范围和支付标准的医疗费用，纳入基本医疗保险统筹基金和大额医疗费用补助基金支付范围。

农民工就医，按照统筹地规定，可在所在地联网的定点医疗机构持卡就医。

此外，