3P项目监管研究报告.docx
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3P项目监管研究报告
PPP项目监管研究
1、PPP项目监管的必要性
近年来，PPP模式在我国基础设施和公共服务领域中的运用越来越广泛。
一方面，PPP模式能够很好地解决政府在经济和社会发展过程中面临的财政建设资金短缺和管理效率低下的问题；另一方面，政府如果不能对PPP项目参与主体和参与单位进行有效的监督和管理，很容易出现各种矛盾和利益冲突。
因此，在PPP项目中引入监管具有必要性。
（1）解决社会资本和政府之间的矛盾
PPP模式中，政府和社会资本共同组建的项目公司负责项目的设计、勘测、融资、建设、运营和管理。
从政府的角度来看，社会资本在项目建设、运营过程中拥有更多与项目相关的信息，容易导致道德风险。
建设期，承建商会偷工减料，降低原材料成本；运营期，出于自身利益最大化，社会资本会粉饰报表，做低利润，减少项目分红或是要求更多补贴；国有资产移交前期，社会资本会侵蚀国有资产，损害国家利益。
从社会资本的角度来看，政府处于强势地位，在项目执行过程中拒绝履行承诺或是临时修改实施方案和合同事项屡见不鲜，最终导致社会资本投资亏损。
由此看来，引入独立性监管机构来保障政府和社会资本双方的利益尤为重要。
（2）解决社会资本和公众之间的矛盾
政府通过PPP模式引入社会资本虽然可以增加供给、优化风险、提高公共服务效率和质量、促进创新和公平竞争，但基础设施行业的自然垄断特性、特许经营权的排他性和资源的稀缺性，无法规避垄断的低效性，无法规避因垄断的低效性带来的公共福利减少和公众负担加重。
在医疗养老行业，由于资源的缺乏，容易导致服务行业收费较高，成为普通老百姓眼中的奢饰品。
在自来水行业中，由于水价受限，自来水厂会通过压缩成本，满足自身的利益，而忽略水质和公众的饮水安全。
政府出于实现公众利益和社会效益最大化的目标，必须对PPP项目参与主体和参与单位进行监管。
2、PPP模式下政府监管现状及国外经验借鉴
（1）PPP模式下项目监管现状
PPP项目监管有行政监管、司法监管、行业监管、社会监管等多种形式。
由于缺乏公众与政府之间的互通平台，社会监管形同虚设；基础设施和公共服务行业缺乏自律性和组织性，行业监管起不到实质性作用；司法监管存在滞后性；现阶段，我国PPP监管主要依靠政府行政监管。
在现有政府监管体系中，以政府行政监管为主。
国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公共服务行业的特许经营规章、政策制定和监督管理工作。
1．政府监管角色定位不清晰，缺乏组织协调性
PPP模式下，项目监管涉及到的政府部门较多，各部门的监管角色定位不清晰、分工不明确，致使监管职能交叉或监管缺位。
例如，在某市污水处理厂PPP项目中，整个项目运作由市发改委牵头，市住建局作为项目实施机构，市环保局作为政府出资代表负责出资。
在谈判过程中，住建局与投资人确定股权比例后，环保局与住建局的意见相左，不愿按约定履行出资义务，致使与投资人要重新进行谈判，影响PPP项目的总体进展和进度安排。
此外，由于PPP项目全生命周期长、环节复杂、参与主体多，如果没有市、县政府领导进行统一协调，成立项目协调小组，相关行政部门和行业主管可能不愿意过多参与到PPP项目中来。
某县财政部门牵头推进PPP项目，并组织行业主管部门一起参与项目物有所值和财政承受能力评审工作，由于行业主管部门对PPP不了解，在评审中未尽其职，事后需要向市政府上报PPP项目实施方案时，行业主管表示对项目中的方案不认可，不愿意承担相关责任。
由此看来，建立PPP项目协调小组对推进PPP项目顺利进行尤为重要，一般由市长（县长）和行业主管部门分别任组长和副组长，组织协调其他相关部门对项目进行监督管理。
2．监管工作流于形式，政府部门缺乏项目监管意识
我国PPP发展处于初级阶段，PPP项目监管工作相对落后。
现阶段大多数的PPP项目尚处于前期准备阶段，政府将监管的重点大多放在项目筛选、识别和社会资本准入方面，对项目后期建设和运营缺乏有效监管。
发改财政等相关行政部门为加快PPP工作有效推进，发布多项指导意见和管理办法，而各地市、县政府由于急于推动项目签约落地，多数监管工作不到位，起不到实质性作用。
某些地区市、县政府为获得财政奖励资金，盲目推广PPP项目，项目的物有所值和财政承受能力评审工作流于形式，导致一些非PPP项目鱼目混珠。
某市将许多没有经营性质的公益性项目包装成PPP项目，市财政部门和行业主管部门缺乏对项目的监管意识，在项目识别阶段没有认真开展物有所值和财政承受能力评审工作。
3．缺乏有效的监管机制和监管方法
在现阶段PPP项目推进和实施过程中，项目准入监管借鉴了国外常用的物有所值比较法和竞争性招投标法，但在后期建设、运营和移交阶段缺乏具体的监管机制和方法。
如在医疗养老行业，由于缺乏适用于PPP模式下的绩效考核机制和定价机制，致使监管部门不知道该以何种方式、按照何种程序对项目服务水平和收费价格进行监督管理。
尤其是在价格监管方面，原有的成本导向法容易导致垄断暴利现象，不适用于PPP模式下的定价规则，社会资本因为制定过高的收费价格不被公众接受，政府夹在社会资本和公众之间之间，处于尴尬局面，最后以社会资本放弃项目经营权结束合作。
因此，需要建立合理的价格监管机制，来规避因定价过高而产生暴利，和保证投资者合理收益，达到权衡公众利益和投资人利益的目标。
4．监管的法律法规建设滞后
目前，由于PPP项目在我国尚处于试行阶段，在法律层面没有系统、完善的立法对PPP项目的全生命周期获得进行规范和指导，而现阶段所涉及的PPP相关法律较为分散且不具有针对性，如《招投标法》、《合同法》、《建筑法》等，在PPP项目具体的实施操作和监督管理方面缺乏有力依据。
相比较而言，PPP模式应用较成熟的国家，如英美、日本、新加坡、韩国等，在PPP立法和相关行业法律制定方面做得较好。
韩国于1994年颁布首部PPP法——《促进私人资本参与社会间接资本投资法》。
1997年因亚洲金融风波的原因，致使政府资金急剧减少，投资能力下降，PPP法案被重新修订并更名为《基础设施公私伙伴关系法》，法案废除一些对私人资本的限制，促进私人资本在韩国城镇化中发挥更大的作用。
2005年韩国第三次修订PPP法案，将其更名为《民间参与基础设施法》。
5．监管机构不独立
我国现有监管机构的人员组成、机构设置以及权力来源都是由政府来决定而不是通过专门的法律来规定、独立的机构来执行，使得现有监管机构不能独立的行使监管权。
监管机构在制定监管规则和规则执行方面都拥有较大的自由裁量权，容易导致监管缺乏公平和效率。
某市政府通过引入社会资本的方式共同建设市级文化艺术馆，由于公开招标的条件设置苛刻和不公平，导致两次公开招标失败，最后通过竞争性磋商方式引入一家事先沟通好的承建单位作为投资方。
此外，政府部门作为PPP项目中的参与者，和社会资本处于同等地位，理应接受监管。
如果监管机构不具备独立性，政府部门在PPP中即是参赛者，又是裁判员，会使社会资本处于不利地位。
在某些PPP项目中，政府授权地方城投公司作为项目出资方参与项目运作，同时城投方又作为项目实施机构负责项目监管和绩效考评工作，缺乏独立性。
6．监管队伍整体素质不高
由于PPP项目项目生命周期长，操作流程复杂，项目建设与运营管理中的参与主体多、组织关系复杂，要求监管人员熟悉PPP项目相关操作流程和政策法规。
其次，不同类型的项目在技术经济上各有特点，从规划、投资、建设到运营的整个过程涉及到的问题庞杂，不仅有专业的技术问题，还有法律、管理、审计、财务等各个方面的问题，因此需要一支既懂得合同法规，又懂得项目投资、项目管理及风险管理等各方面基本专业知识和技能的高素质人才，这样才能对PPP项目在建设运营中进行全方位有效的监管。
（2）国外公用事业监管经验借鉴和启示
7．国外公用事业监管经验借鉴
自20世纪70年代以来，许多发达国家在城市公共事业中引入市场机制，政府监管的范围由传统的资格审查、数量限制、许可证等限制性进入的方式，转变为通过特许经营合同进行监管的方式，并注重引入市场竞争的积极作用。
（1）英国监管模式
英国公用事业的管理体制改革包含在民营化改革进程中，主要包括完善法律、建立独立的监管机构、引入市场竞争。
①健全法律法规。
为明确改革的法律依据和实施程序，采取立法先行策略。
英国政府于1989年颁布了《自来水法》，允许10个地区自来水公司民营化，授予自来水公司特许经营权，并对自来水生产与运营进行管制；1989年颁布了《电力法》，把电力企业分割为电网、分销和生产公司。
这些法律的制定为不同产业的政府监管体制改革提供了法律依据。
②实行独立的政府管制机构。
采用垂直监管模式，设立了统一全国性的监管机构，并在各地各个产业都设置了分支管制机构，由负责各产业的国务大臣委任总监，并授予其发放企业经营许可证，管制企业产品的价格、质量以及投资等行为的法定权利。
如英国城市水务行业服务监管的基本架构是将环境、经济和社会以及饮用水质量三个方面的监管职能分别纳入三个独立的监管部门，并统一于英国政府环境部。
其中，水务办公室的主要职能是经济和社会方面的监督；饮用水监督委员会是饮用水水质的监管单位；环境监管局具体负责环境保护方面的监督。
它们与环境部的权力划分一般为：
环境部任命各独立部门的总监，制定具体的监管改革措施，设计监管改革方案；独立部门则负责执行政策、监督市场、提出建议和处理具体的监管事务等。
③实行有效竞争和最高限价监管政策。
在管制方法上，相继采取了特许招投标、最高限价管制模型、区域间竞争等激励性管制手段，以最大限度地在这些产业内引入竞争。
依据通货膨胀率和企业的生产效率增长率，确定最高限价，企业在不超过规定的最高限价前提下追求利润最大化，这样就能使企业通过竞争和不断提高生产效率来取得较多的利润。
（2）美国监管模式
从20世纪70年代开始到90年代，美国联邦政府有步骤地放松经济监管，尤其是对电力、天然气等公用事业放松了对价格、市场准入和许可经营方面的限制，开放市场，引入竞争机制。
①独立的行政机构。
独立监管机构是美国的产业监管机构采取的方式。
独立监管机构一般由5-7名委员组成，委员必须来自不同党派，通常是该领域的专家熟悉相应领域的专门知识，而且独立监管机构可同时行使立法权、行政权和司法权。
②监管以法律为依据。
美国始终坚持监管标准中立、程序公开的原则，制定了完善的法律法规体系，使整个管制改革过程有法可依。
如在美国能源监管机构的设置、职能与监管执法范围的确定、监管的方法等方面都是依据法律法规确立的。
对企业经营的条件和违规行为都有明确的规定和限制，从而在法律制度的保障下规范了市场和行业秩序。
③管制实施。
管制改革的推进以法律为基础，实行促进竞争的监管政策。
对于非自然垄断行业，鼓励竞争，促使企业降低成本、提高生产效率，如1980年首先在铁路和航空业推行改革，国会通过《斯塔格斯铁路法》放松了价格管制和市场退出管制，允许铁路公司根据市场需求和竞争情况自由定价。
对于自然垄断行业，制定科学合理的价格监管模式，如在天然气行业运用投资回报率价格模型，对价格进行监管和调控。
（3）新加坡的监管模式
新加坡采取的是行业纵向一体化为主的监管和管理混合体制。
①清晰完备的监管法律制度。
新加坡先后颁布了《公用事业法》、《电力法》、《燃气法》等。
②独立的监管机构。
在新加坡，代表国家管理和监督公用事业的权利主体是分行业建立的法定机构。
在国会的授权下，各个行业的法定机构均具有政府监管的行政职能和经营公共企业（国有企业）的双重功能。
这样，法定机构不仅是半自治的行政管理机构，而且也是经营机构。
不同的法定机构，由于所处的经济领域不同，其权力范围也有所差异。
③价格监管。
新加坡实行的是价格上限监管方法。
价格上限监管就是给出一个有较大空间的价格上限，且这个价格上限根据时间、通货膨胀以及技术进步率等进行调整。
价格上限监管是一种激励性监管手段，是目前大多数西方国家采用的监管手段。
新加坡监管机构在公用事业企业制定和调整涉及消费者利益的价格时，都要召开听证会。
其特点是将方案在互联网、大众媒体上公布，广泛听取各方面的意见，并据此进行反复修改,再将修改后的结果公开，再次征求意见，以此作为定价的依据。
另外，新加坡所有企业的经营资料都在工商注册局备案，无论任何人，只要交一定费用，都可以索取并查到有关公司的资料。
（4）韩国监管模式
系统的PPP法律制度是韩国PPP监管的最大特色，同时韩国设立专门的PPP机构负责PPP政策的制定监管。
①系统的法律体系。
韩国从1994年到2005年十年间建立起了一套系统完善的PPP法律体系，1994年韩国通过颁布《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》来规范PPP项目的实施，后经过四次修改形成2005年的《民间参与基础设施法》，对适用民间投资的项目范围、选择的PPP模式等都进行了或多或少的扩充和修改。
同时韩国的法律规定细致，可操作性强。
例如韩国罚款不仅对适合采用PPP模式的设施类型做了十分详尽的分类，而且将PPP项目区分为政府立项招标项目和企业主动建议项目，并对二者的采购步骤也做分别的具体规定。
②专门的PPP机构。
韩国则设立了韩国公私基础设施投资管理中心（PIMAC），隶属于韩国发展部，PIMAC负责发布年度PPP计划以及编制PPP指南，为PPP项目提供了具体而可操作的指引。
它不仅是有关PPP理论政策的研究制定者，还充当管理PPP项目政府机构的角色，同时也是韩国PPP市场的推动者。
8．国外公用事业监管对我国PPP项目监管的启示
经济发达国家公共事业监管改革经验，对我国构建基于PPP模式的城市基础设施政府监管体制具有重要意义。
借鉴以上国际经验，可得到以下启示：
①完善的法律法规是有效监管的基本准则。
根据发达国家的经验，在市场化改革之前，都制定了健全的相关法律，用以明确监管机构的职责、权利、监管内容和方式等，从而实现依法监管，确保了监管的有效性。
建议我国在引入社会资本和市场竞争机制之前，先制定适用的法律为监管依据。
②设置独立的监管机构是有效监管的重要条件。
确保监管机构独立于其他政府部门和企业，划清职责界限，这将有利于监管权力的集中，这样政府监管机构才能对被监管企业进行有效的权力制衡和约束。
③张弛适度的市场竞争机制和价格管制是有效监管的关键。
与英美两国不同的是，我国公用事业领域的私有化程度相对较低，在现阶段通过PPP模式引入市场竞争机制和私人投资者的同时，要避免因公用事业私有化经营改革中所产生的垄断现象。
因此，制定合理的价格监管机制是政府有效监管的关键。
3、PPP项目监管体系
（3）PPP项目监管目标和原则
9．PPP项目监管目标
明确PPP项目监管目标是确保项目各阶段监管活动成功实施的前提，因此在设计项目监管体系和监管方式前，需要对监管目标加以明确，并以此为导向来建立适合我国国情的项目监管体系。
结合本文PPP模式下项目监管的现状，将监管的目标概括归纳为以下几个方面：
第一，解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量。
由于公共项目产品自然垄断和公共物品性质的存在，在PPP项目实施的过程中会出现市场失灵，减弱了市场资源配置的效率，因而引入政府监管的主要目标是解决城市基础设施领域的市场失灵和公共产品的服务质量两个重要问题。
第二，保障公共项目社会效益和公共利益。
由于公共项目产品具有公益性，从政府的角度来看，政府是社会公众利益的代表，监管的最终目标是公共项目社会效益和公共利益得到保障。
维护社会公平公正，实现社会效益最大化是政府监管的根本。
第三，兼顾效率与公平。
为保证项目公司生产和运营的持续性发展，在补救市场失灵，保障公共产品和服务质量的同时，还要让被监管企业获得合理利润，提高其生产效率。
第四，实现“三赢”目标。
为保证PPP项目的顺利实施，降低PPP项目实施过程中的风险，通过有效的监管，最终实现PPP项目参与主体政府、社会资本、社会公众“三赢”。
10．PPP项目监管原则
根据以上监管目标，制定以下监管原则：
第一，依法监管的原则。
监管机构的设置以及监管职责必须以法律的明确授权为依据，依法明确监管机构监管范围和监管程序。
只有做到监管有法可依，有法必依，才能有效规避政府相关部门监管的随意性，减少权力膨胀和寻租的风险。
第二，约束与激励相结合原则。
一方面，监管机构为实现监管目标需要对监管对象进行限制性的监管，如准入监管，建设、运营和移交过程中质量、价格、项目验收监管等。
另一方面，为发挥PPP模式运作的优势，鼓励更多社会资本参与到公共项目中来，需要采取适当激励机制，如PPP示范项目资金支持、PPP产业基金支持、试点项目专项资金支持、政策性贷款倾斜等。
第三，独立专业原则。
设立独立性政府监管机构是保证监管行为独立的前提条件，独立性政府机构必须独立于政策制定部门、参与PPP项目的政府部门和政府出资代表，确保监管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。
专业性原则是对政府监管部门的专业要求，由于PPP项目过程复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍，以更好的发挥监管效益。
第四，公开透明、可问责原则。
公开透明原则要求监管机制和方法在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的公开性，使监管流程透明化，保证社会公众的知情权，创造良好的监管环境。
可问责原则要求政府的监管活动必须接受政府自身和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。
第五，提高监管效率原则。
制定PPP项目监管流程，明确各监管主体的责任和工作内容，避免重复监管和监管缺位，提高监管效率；运用合理的监管方法，避免因监管过度造成企业负担加重。
（4）PPP项目监管总体框架
PPP项目总体框架包括监管主体和对象，以及监管主体对监管对象加以监管的监管方式。
综合性独立监管机构作为独立的监管主体在PPP项目监管中起到关键作用。
被监管对象中，除了对社会资本进行监管外，与项目相关的政府方代表、政府行政部门和行业主管部门也需要受到监管。
在监管方式中，法律法规、PPP合同体系是政府监管的依据和基础，政策引导、绩效考核机制和约束机制是对法律法规、合同体系的有效补充。
PPP项目监管总体框架如图3-1所示。
图3-1PPP项目监管总体框架
（5）PPP项目监管主体和监管对象
11．PPP项目监管主体
在PPP项目监管主体分为五类：
综合性独立监管机构、政府行政部门、监察部门、司法机关和社会公众。
不同监管主体各司其职、相辅相成，形成有机监管主体。
（1）独立性监管机构
由于PPP项目的特殊性，政府行政监管容易偏离监管目标，建议设立综合性独立监管机构，独立于政府行政部门和政府代表方。
独立监管机构一方面对项目进行全生命周期监管，保障项目高效顺利推进；另一方面有效解决政府部门和社会资本之间的利益冲突，保障政府监管行为的公正、公平。
借鉴香港模式，综合性独立监管机构的权力由国务院授予，独立于行政部门，独立地进行监管活动，下设各省市专业的独立办公室，成员通常是该领域的专家，熟悉相应领域的专门知识，综合性独立监管体系布局如图3-2所示。
图3-2综合性独立监管体系
综合性独立监管机构在政府授权下制定各项监管的规章制度，并有权执行各项规章制度，还可以对传统行政监管部门的监管行为是否合理进行监督。
在国家层面，综合性独立监管机构主要负责制定PPP项目监管流程、监管机制，建立PPP项目全过程风险预警指标、风险控制系统，和立法部门、行业主管部门以及外部财务法律专家共同起草PPP法案、公用事业管理办法等。
在各省市层面，综合性独立监管办公室依据监管流程执行监管工作，包括社会资本准入监管、质量监管、价格监管、合同执行监管、国有资产监控和绩效考核评估等。
（2）政府行政部门
政府行政部门配合独立监管机构在不同的阶段对监管对象进行监管。
发改委是项目的监管的源头，主要对项目进行立项审批、确定项目运作模式和社会资本采购，建设主管部门负责对项目招投标和建设过程进行监管，行业主管部门负责技术标准的制定、特许经营权的授予及对服务质量进行监管，环保部门、安全监督部门、物价部门对各自负责的部分有监管的义务。
（3）监察部门和司法机关
除了以上涉及到的监管主体外，监察部门在项目涉嫌重大违法违规情况下对项目和参与单位进行立案调查和监督管理，或对政府重点关注领域进行阶段性监管，如工程质量和工程安全的监管。
司法机关主要是对独立监管机构监管行为的合法性进行审查，并裁决独立监管机构与被监管对象之间的重大分歧。
被监管企业如果不同意独立监管机构的决议，有权向法院上诉，由法院进行裁决。
（4）社会公众
社会公众可以通过公众投诉及建议平台对产品和服务质量进行监管，通过听证会对价格进行监管。
12．PPP项目监管对象
PPP项目监管的对象既包括项目公司本身，也包括与项目公司有联系的设计单位、施工单位等，涉及项目各个阶段的所有参与者负责的事项及各单位之间的一系列事项。
此外，政府代表方作为项目的合作方，也在监管范围内。
（6）PPP项目政府监管方式
在保障项目社会效益和公众利益的总体目标下，政府监管部门、行业主管部门、监察部门、司法机关和综合性独立监管机构各司其职，通过法律法规、PPP合同（特许经营协议）、政策引导、约束激励机制、绩效考核机制等多种方式对PPP项目参与方和项目获得实施全过程动态监管，最终实现项目监管目标。
13．法律法规建设
法律法规是监管机构对项目实施监管的基础和依据，也是其他监管制度建立的平台和前提。
在国家层面的PPP立法中，需要规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是，需要处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。
除了需要在PPP操作层面立法以外，在基础设施和公共服务相关产业领域，也缺乏相关的法律约束，建议借鉴英国、美国、新加坡、日本等以立法为先导的监管经验，即在立法机关颁布特定产业的相应法律基础上进行监管体制改革，明确监管机构监管的职责与权限范围、监管的政策目标、监管的内容及方法，以便监管机构能依照执行。
如英国在上世纪80年代相继颁布了《自来水法》等一系列法律法规，美国联邦各州也先后颁布了《天然气法》等法律，日本在综合管廊推进之前先颁布了《共同沟法》。
14．PPP项目合同体系
在PPP模式中，合作是通过项目公司、社会资本与政府签订有法律效力的PPP项目合同（特许经营合同）来实现的。
因此，PPP模式下监管的首要特性是基于具有法律效力的PPP项目合同（特许经营合同）来监督约束各参与方的行为。
此外，PPP项目参与方除了政府和社会资本投资方外，还包括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。
在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。
PPP项目合同体系包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。
其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。
项目合同是PPP模式运作中政府监管的依据和标准，因此，合同的合法性、适用性、完整性直接关系到监管的有效性，因而在签订合同时，必须详细明确规定公私双方的权利与义务、约定产品价格和服务质量、风险分担与利益补偿、绩效考核方案等相关内容，以此约束项目参与各方的行为，使其自觉履行各自的义务，最终保证项目的顺利实施，并实现其经济和社会效益。
同时，政府监管机构在执行监管权力时，依据合同进行监管，还可以弥补法律法规的不足，能有更强的针对性和可操作性。
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