绍兴县农村新社区规划与整治.docx
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绍兴县农村新社区规划与整治
农村新社区规划与整治
县建设局陈学军
各位支部书记，大家好：
根据这次县委集中培训的统一安排，结合我局工作职能和平时的调研思考，今天我与大家一起交流和探讨农村新社区规划与整治的一些问题。
党的十六届三中全会提出了“五个统筹”总体要求，城乡统筹发展摆在首位。
2003年，我县按照“城乡统筹发展”要求，提出了实施以城带乡、以工促农，建设全面小康新农村的战略决策。
2005年，党的十六届五中全会提出了社会主义新农村建设的重大战略决策，其后，新农村建设在全国各地全面展开，我县作为城乡统筹发展的先行地区，涌现了一批诸如杨汛桥镇麒麟村、柯岩街道埠头村等新农村建设示范村。
2006年以来，根据省委、省政府城市工作会议提出的走新型城市化道路的总体要求，我县结合自身城乡经济社会发展实际，围绕“三集中”（工业向园区集中、人口向城镇集中、农田向大户集中）目标，大力推进新县城、新型城镇、农村新社区“三新”建设，创造性地提出以“三集一化”（土地集约利用、产业集聚发展、农民集中居住和管理服务城镇化）为主要内容的农村新社区建设。
不久前召开的党的十七届三中全会对新形势下着力解决“三农”问题，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局专门予以研究，并出台《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。
近年来，我县社会主义新农村建设在城乡一体的基础设施建设、村庄环境整治、村级经济发展和农民创业致富等方面进行一系列改革创新实践，取得了显著成效。
实践证明，我县的新农村建设工作富有特色、走在前列，符合中央、省、市精神，符合新型城镇化、城乡一体化发展规律，也符合我县实际。
下面，我从三方面谈谈农村新社区规划与整治。
不当之处，请批评指正。
一、我县农村新社区规划与整治工作取得的成效及存在问题
自2000年迁址建城以来，我县城乡规划工作真正实现了从镇村管理向县城、镇、村统筹管理的转变，规划统筹引领和综合调控作用得到了较好发挥，城市化快速推进，城乡面貌日新月异，新农村建设初显成效，城乡建设工作走在全省乃至全国前列。
主要表现在三个方面：
1．城乡规划体系不断优化。
先后制定了《绍兴县城镇体系规划》、《绍兴县县城总体规划》、《绍兴县村庄布点规划》、《绍兴县县域总体规划》等县域层面的规划以及各城镇、开发区的总体规划和相应的专项规划、控制性规划等，确立了“二中心二带”经济布局和“一主三副两片100个农村新社区”的县域空间结构（即柯桥主城区，滨海、钱杨、平水三个副城，福全兰亭城镇片和陶堰孙端城镇片，“100个农村新社区”：
指在县域范围内，以中心村为主体，由2-4个行政村组成的，具有一定人口规模和较为齐全的公共设施的100个新农村综合体），实现了城乡规划全覆盖；在2005年编制完成村庄建设规划的基础上，今年，按照“三集一化”目标，全面启动农村新社区规划编制，目前全县29个农村新社区试点规划完成编制，为新一轮城乡一体化发展的农村新社区建设奠定坚实基础。
2．新农村建设财政扶植政策和激励政策不断加大。
2003年以来，我县按照“三个小康”建设目标（小康住宅、小康设施、小康环境），出台《关于开展全面小康新农村建设的实施意见》，全面实施规划龙头、城镇带动、富民强村、村庄整治等八大工程。
2006年以来，又先后出台了《关于全面推进社会主义新农村建设的意见》、《关于推进拆旧建新建设农民公寓的若干意见》、《关于加快建设农村新社区推进城乡一体化的实施意见》、《绍兴县农村新社区规划工作指导意见》等一系列政策意见，加大对新农村建设财政支持力度，2006年、2007年两年共投入资金9.35亿元，县级财政投入资金超将近2亿元，有力地推进了我县城乡一体化改革发展。
3．农村配套设施不断完善。
我县以“试点先行、以点带面”的方式开展新农村建设。
试点新农村基本实现了建设“三中心”（文化活动中心、村民休闲中心和医疗卫生服务中心）、配好“六管线”（电力线、电话线、有线电视线、自来水管、污水管和排水沟）和实现“五个化”（卫生洁化、道路硬化、路灯亮化、村庄绿化、水源净化）的建设目标。
全县面上开展拆除旧房、建设小康住宅、硬化村庄道路、新建公厕、新设垃圾箱等设施建设，一大批文化活动中心、医疗卫生服务中心等公建设施建成投入使用。
在完善村庄内部设施的同时，我县加快城市基础设施向农村延伸和覆盖，基本实现了村村通等级公路、村村有公交客运、村村通宽带、村村有放心店等，“户集、村收、镇运、县处理”的生活垃圾集中处理机制覆盖率达到90%以上，积极实施“改善水质”为主要内容的新时期治水工程，极大地改善了农村环境，（教育方面补），使广大农民及时享受到改革开放和现代化建设成果。
在规划指引下，我县社会主义新农村面貌有较大改观，村级基础设施和公共服务设施不断整合和提升，一批各具特色的村庄正在形成。
但从农村新社区建设工作目标和要求来看，我县上一轮村庄建设规划还不能很好地适应当前发展需要，主要存在以下问题：
1．土地利用较为粗放。
近年来，随着我县经济社会快速发展，乡镇企业快速发展，企业用房以一层、二层为主，同时，农民生活水平不断提高，要求改善住房的愿望日益迫切，农村建房用地也随之不断增加，据统计，我县农村人均用地达到107平方米左右，与规划人均指标100平方米还有不小差距。
从目前农村住房模式来看，我县农村住房仍以独立式住宅为主，联立式或联排式住宅为辅，农民公寓尚处于起步阶段，土地节约集约利用有待进一步提高。
2．村庄建设规划与土地利用规划衔接不够。
土地利用规划调整期限较长，一般为5年，我县上一轮土地利用规划已有8年之久，现正在调整之中，估计要等明后年才能调整好，但村庄建设规划修编时间较快，可以根据新农村建设需要修编或调整，由于这两个规划修编（调整）时间上的不一致,导致一些建设项目的无法顺利实施；土地利用规划修编与村庄建设规划理念上存在差异，存在一些交通较为便利、城镇急需发展的地方作为基本农田保护起来，而一些建设发展条件不理想的空间已调整为待置换用地或建设用地；另外，在上一轮村庄规划编制过程中，存在耕地甚至基本农田上规划建设农民建房或公共设施，而未把一些待置换用地或建设用地纳入村庄建设规划范围，导致规划难以落地。
因此，一些规划也就成为“图上画画、墙上挂挂”的装饰画。
3．农村住房解困压力仍然很大。
从客观方面来看，据有关统计数据，至2010年，我县实际可供建设用地约13000亩左右（8.67平方公里），需求量远远超过供应量，而且这些建设用地主要集中在县城、开发区和城镇，而且在确保基本农田不被占用的前提下，城镇建设用地的扩大和农村地区建设用地的减少也将成为今后发展的趋势。
从主观方面来看，一方面，当前我国实行“一户一宅”的宅基地使用制度，但政府对农民分户没有明确政策（怎么样的情况可以分，怎么样的情况不可以分，据我了解一些村现在只有一个儿子或女儿在分家的现象也有），不断的分家立户导致一户超宅基地面积现象时有发生，或因为老人去世遗产继承，使得“一户多宅”现象较为普遍；另一方面，部分农民住房条件确实困难，迫切需要改善居住条件，但这部分人往往是经济、住房双困户，无能力建设新宅。
因此，解决住房困难户建房问题仍是一个难题。
4．农村违法违章建筑大量存在具有蔓延之势。
由于受利益驱动等原因，农村违法违章建筑整体形势比较严峻，加上布局零乱、缺乏管理和外来人口的大量涌入，导致部分农村居住环境脏乱差，卫生、火险隐患和社会治安问题凸现，造成一定的社会危害和负面影响。
今年上半年，我局会同县委办督查室、县农办专题对钱清等七个镇（街）的违法违章建筑进行调研，对全县违法违章建筑整体情况进行摸底调查，并在平水开展违法建设集中整治试点工作。
仅平水镇共查处各类农村违法违章建筑19.3万平方米，拆除建筑面积5.12万平方米。
而且，违法违章建筑信访也呈上升趋势，从今年我局信访案件统计来看，群众举报违法违章建筑52件（不包括镇、开发区一级处理的），同比增加5个百分点。
二、农村新社区规划的主要特点及需要重点解决的问题
当前正在开展的农村新社区规划，是以推进“三集一化”为目标，按照“新型城镇就是小城市、农村新社区就是小城镇小集镇”理念而编制的，是进一步优化发展空间布局、率先构筑城乡经济社会一体发展新格局而提出的重要举措。
在农村新社区试点规划编制过程中，我认为主要有以下五个特点：
1．更加注重资源区域统筹配置和集约利用。
农村新社区规划主要以“三集一化”为目标和重点，规划突破以往村庄居住区范围和界限，把以中心村为主体而组成的2-4个行政村村域作为规划范围，除对社区的居住区用地作详细规划外，对整个社区用地空间、产业发展、设施配套等方面作统筹考虑，科学配置土地等资源，引导发展要素合理流动、集约利用，集中建设农民公寓，引导人口集中居住。
明确社区规划建设用地规模不得超过原各行政村现状建设用地的总和，人均建设用地指标在原来基础上有所下降。
按人均占地100平方米控制整个社区的生活、生产和基础公共服务设施用地，并对居住用地、公共建筑用地提出具体的容积率、建筑密度控制要求。
以兰亭镇桃阮社区规划为例，通过规划，社区人均建设用地指标由原来的111.69平方米/人下降到84.56平方米/人（不包括工业用地），可流转盘活使用权的建设用地为9.31公顷。
通过公寓式住宅建设，在节约集约用地的基础上，可新建和旧村改造建设公寓式住宅590套，基本解决了社区住房困难户、拆迁户和社区发展建房需要。
2．更加注重农村生产生活生产协调。
随着我县经济社会快速发展，家庭工业得到了蓬勃发展，家庭工业数累计超过8600家，由于单个行政村受行政区划限制，以“一家一点、一村一点”为主的家庭工业难以发挥其规模效应，同时，由于噪音、污水、交通等问题造成大量邻里纠纷。
农村新社区规划对村庄的产业发展从全镇范围的层面进行统筹考虑，打破行政村界限，合理布置家庭工业集聚点，积极推广“异地集中建造物业”模式，加大村级物业用房的建设；合理布置服务设施，培育发展农村现代服务业，增加农民就业渠道，繁荣农村经济。
3．更加注重创新农村居住模式。
随着农村生产生活方式的转变，为更好地解决住房困难户与当前及今后土地资源日益紧张的矛盾，农村新社区规划打破传统的农村住宅模式，创新农村居住模式，坚持以农民公寓为主体，严格控制单家独户建设农民住宅。
按照“因地制宜、分类管理”的原则，分区域、按地域确定建房模式。
如我们已经编制完成的兰亭镇桃阮社区规划，就是按照节约集约利用土地原则，根据“三区（建设区、保留区和拆迁区）”划分，确定不同区块的建房模式。
“建设区”是指通过旧村改造或新增用地，建设农民公寓及配套社区公共设施的区域。
建设区的公共设施配套适度集中，农民公寓建设充分体现集中，能大则大。
“保留区”是指现有农民住宅规划较合理，多数建筑形态规范，建筑质量较好的区域。
保留区以基础设施改善及环境整治为重点，区内零星地块允许填充式建设，但远期可能整体拆迁改造的区域，原则上不再安排新建项目。
“拆迁区”是指旧房较多、质量较差、需要整体拆迁盘整土地的区域或规模较小、居住不便而需要整体搬迁的自然村。
拆迁区内不再安排农村建房用地。
盘整的土地，有条件的可置换成家庭工业用地或村级物业用地，不具备条件的退宅还耕。
4．更加注重提升公共服务水平。
从社区的角度考虑统筹配置行政管理、医疗卫生、文化教育和商业金融等公共服务设施，解决原先单个村配置服务设施利用率不高及规模效应不明显的问题，为实现公共服务设施的市场化良性运作打下基础，又能为村民提供更好的服务。
如每个社区规划配建建筑面积不少于350平方米的社区管理用房；按照用房建筑面积30-50平方米/千人的标准设置医疗服务站；结合全县教育布点规划，配建社区幼儿园和小学；每个社区规划一个农贸市场和文化活动中心等，从而极大提高公共服务能力和水平。
5．更加注重规划公众参与。
在农村新社区规划编制过程中，一方面，要求具体负责规划设计的同志深入基层一线，广泛听取社区群众的意见建议，并邀请专家、相关部门以及社区代表组织召开规划评审会，多方征集意见，另一方面，在规划审批之前，要求将农村新社区规划方案进行公示，并把公示内容及采纳意见作为规划审批的重要依据，使规划更具科学性和可操作性，确保规划落地。
同时，在规划编制过程中，我们也发现了不少问题，群众、镇村干部反映强烈、着重要解决的问题主要有两个：
一是切实解决农民住房困难问题。
通过农村新社区规划，科学配置土地等资源，强化农民公寓规划布局，使人均用地指标有所下降，并出台相关政策引导公寓式建房。
2006年以来，我县已先后有35个村启动建造农民公寓项目（其中有6个村建造两处农民公寓项目），总建筑面积35.8万平方米，可以安居安置2382户，可以解决一部分住房困难户、拆迁户安居安置需要。
另外，通过公寓式住宅建设，有利于加大对旧村改造、整治力度，挖掘盘活存量土地用于公共设施或农民公寓建设。
二是农村违法违章建筑集中整治工作。
农村违法违章建筑导致农居点用地与城镇建设用地之间的矛盾日益突出，土地利用率不高，严重影响村容村貌，给农村新社区规划实施带来一定难度。
全县在平水镇开展的农村违法建设整治试点工作的基础上，将按照“拆除一批，理顺一批，规范一批”的原则，在全县范围内开展一次城乡违法违章建筑集中整治工作，研究、制定城乡违法违章建筑长效管理的有效措施和办法，巩固拆违成果，确保农村新社区规划顺利实施。
三、农村新社区规划与整治应把握的方向
农村新社区作为一项新事物，其建设过程也是一个探索和实践的过程。
我个人觉得当前农村新社区规划建设过程中存在一些认识上的偏差：
认识偏差之一：
城乡一体化发展就是城乡均等化发展。
就农村新社区而言，城乡一体化重在基本公共服务均等化上，如供水、供电、生活垃圾、污水等基础设施上，象一些区域性基础设施和公共服务设施应因地制宜配置和布局，如垃圾中转站、中小学校等等，否则会造成重复建设；城乡一体化重在发展资源和机会均等化上，如刚刚召开党的十七届三中全会明确要求建立城乡衔接的土地、住房等资产产权制度、城乡统一的市场与价格制度、城乡统一的户籍制度等，以往牺牲农村的利益来满足城市发展的现象已逐步消失。
认识偏差之二：
将农村新社区规划仅仅看作是审批村民建房的依据。
随着城乡规划工作的不断深入，基层群众的规划意识不断增强，“建房既要审批土地、又要审批规划”的意识基本确立，但对规划的认识还较肤浅，尤其是对农村新社区规划绝大多数还停留在将其作为审批农民建房的依据，导致出现了“就审批而规划”的现象，使规划缺乏科学性。
就目前我们开展的农村新社区规划而言，不仅要解决村庄发展、个人建房等问题，而且更重要解决产业发展、设施配套等问题。
认识偏差之三：
认为“农村新社区规划是规划管理部门的事情”，“农村新社区建设是政府行为，是上面要我搞”，存在“等、靠、要”思想，导致规划任务落实中“上头热、下面冷”的现象，没有把规划工作真正与实现国家有关“三农”工作的战略决策部署结合起来，为规划而规划，为单纯的整治村庄而规划，甚至于为应付考核而规划。
另外，农民的主体意识不强，使规划公众参与、决策和监督流于形式，出现一些规划因手续报批需要让村民代表委员会盖个章、让村民代表签个字的现象。
认识偏差之四：
编制农村新社区规划必然要求新增大量建设用地。
在科学发展观的指导下，前几年粗放型的发展模式已不符合经济社会发展的要求，尤其在当前土地、环境等资源要素制约趋紧的前提下，新增大量建设用地这种外延扩张型的规划已不切合实际，也不具有实际可操作性。
针对以上认识偏差，我个人觉得在座各位在今后农村新社区规划与整治应把握几个方向。
1．“让集体经济壮大和农民富裕起来”——农村新社区规划更好地服务于发展大局。
建设社会主义新农村说到底是一项治穷的工程，是一项突出发展经济的工程，农村新社区建设最重要的是要有产业支撑，广大农民有致富门路。
规划做好了，在发展过程中可以少走弯路、减少浪费、节约资源、提高效益。
因此，在座各位要从落实科学发展观的高度增强规划意识，编制实施农村新社区规划，不仅要解决农村建房问题，而且更重要统筹规划产业发展，根据村庄实际，因地制宜确定宜工则工、宜农则农、一村一品、一村一业等的产业布局和用地规模，处理好近期建设与远期发展的关系，实现农村新社区可持续发展。
举个简单例子，现在我县正在搞土地流转试点工作，我想，为土地流转服务的基础设施必须而且马上规划建设。
2．“让更多农民共享发展成果和现代文明”——大力推进环境整治和基本服务均等化。
从兄弟县市实践经验和我县的实际出发，由于农民群众对其家园建设的标准和进度要求上的不一致，农村新社区规划只有抓住农民共同关心、涉及各家各户切身利益的村庄整治和基本服务为重点，才能推进以“三集一化”为目标的农村新社区建设。
因此，应把村庄整治和基本服务均等化作为当前加强规划管理、推进农村新社区建设的突破口。
从杨汛桥镇麒麟等村的经验看，推进这项工作投入少、见效快、影响大。
村庄整治应在规划指导下，加大水、电、路、绿化等基础设施的建设和改造力度，加快生活垃圾、污水的处理和教育、文化设施的配套以及太阳能等各种节能、环保、循环利用技术的推广使用等，推动城市基础设施建设向村镇延伸、城市公共服务向村镇覆盖、城市文明向村镇辐射，真正让农民群众共享发展成果和现代文明。
3．“让子孙后代拥有更多资源发展”——节约性农村新社区是方向。
在规划编制实施过程中，我们要坚决落实最严格的耕地保护政策，节约集约型规划也是这次农村新社区规划的主要特点之一，从节约、集约利用资源做起，节地、节能、节水、节材，加大旧村改造、整治力度，采取逐步过渡、置换等办法，充分挖掘和盘活土地存量潜力，集中力量推进农民公寓建设。
我想，在座各位支部书记、主任，这个思想应该而且必须统一，因为我们不仅历史欠账太多，可用土地实在很少，而且村庄建设不光我们这一代人要搞，子孙世世代代还要搞，我想多留一点资源给他们总是好事。
以公寓式来解决农民个人建房问题，是当前县情决定的，也是大势所趋，在座各位要千方百计做通村民思想工作，而不能简单说明上面有政策只能建农民公寓，甚至帮着来求情。
我想等全县土地流转工作结束、农民“洗脚上田”后，一些农民也会慢慢接受和习惯公寓式建房。
4．“让更多农民参与规划编制和实施”——充分发挥村民自治组织作用。
说到底，群众是农村新社区最直接的受益者，是农村新社区的真正主人。
因此，要把规划管理作为村民自治的重要内容，发挥村委会和村民代表大会在规划管理中的作用，充分尊重和引导农民群众在规划管理中的知情权、参与权、决策权和监督权，充分听取群众的意见，激发群众参与管理与建设的热情，使农民群众真正成为农村新社区建设的规划者、建设者和受益者。
我想，村民自治组织在基层、在一线，容易及时发现、制止这些违法违章建筑，努力把它消灭在萌芽状态，从而建立健全起违法违章建筑管理长效机制，否则等违法建设建成后就较难处理，这点在座各位体会一定很深。
否则，我们每天都要围着“违法建设”团团转。
各位领导、同志们，我想在县委、县政府的正确领导下，在各镇（街）、开发区、相关部门和在座各位的共同努力下，我县的农村新社区建设一定能走在全省乃至全国前列，一定能率先建成全面小康社会，使农村居民共享现代化建设成果。
谢谢大家！
2008年11月30日
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