土地流转.docx

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土地流转

张云华：

我国农地流转的情况与对策（上）

2012-12-13

近几年来，我国农地流转进展较快，呈现出一些新特点，也出现了一些新问题，当前亟须根据农地流转的最新情况在政策上做出调整与改进。

当前我国农地流转现状及特点

1.总体上农地流转规模扩大、趋势加快

从全国总体情况看，我国农地流转规模逐步扩大，并呈现加快趋势。

截至2011年上半年，全国农地流转面积2.07亿亩，占家庭承包耕地总面积的16.2%，比2008年底增长了约1倍。

2.发达地区农地流转比重高

截至2010年底，耕地流转面积占耕地承包面积比重较大的省份为上海59.3%、北京46.3%、浙江38.9%、重庆36.2%、江苏34.2%、黑龙江25.8%、广东23.5%、湖南21.4%等。

笔者对几个典型地区的实地调查也表明了发达地区农地流转比重较大的特点。

截至2011年6月，江苏省常熟市农地流转总面积37.15万亩，流转总量占全市农户实有承包耕地总面积50.96万亩的73%。

截至2010年底，江苏省太仓市累计流转土地面积28万亩，占农地总面积的80%。

3.农地流转向规模化方向发展

农地流转有效地促进了农业规模化经营。

江苏省苏州市通过农地流转使农业适度规模经营比例在2011年上半年已经达到76%。

太仓市通过流转28万亩土地形成适度规模经营总面积25.88万亩。

在笔者调查的69个村中，转入农户最大经营面积平均86.32亩（总有效样本52个村）；转入耕地公司最大经营面积平均317.79亩（总有效样本18个村）；转入耕地的8个农民专业合作社中，2个农民专业合作社最大经营面积100亩及以下，3个农民专业合作社最大经营面积100亩～200亩，2个农民专业合作社最大经营面积200亩～500亩，1个农民专业合作社最大经营面积500亩及以上。

4.转包和出租是主要流转形式，股份合作开始兴起

转包、出租、互换、转让、股份合作是农地流转的5种主要形式，其中转包和出租是最主要的流转形式。

在本质上，转包和出租并没有不同，是土地承包人将承包土地租赁给承租人，不同之处在于转包指的是租赁给本集体经济组织内的其他成员，出租指的是租赁给本集体经济组织外的承租人。

截至2011年上半年，全国转包和出租比例分别为51.4%和26.7%（合计78.1%），转让、互换、股份合作和其他形式（包括临时代耕等）的比例分别为4.7%、5.4%、6.2%和5.6%。

5.农地流转促进了农业经营体制创新

土地股份合作为农业经营体制创新创造了条件。

太仓市从2009年起探索发展村集体合作农场，在土地股份合作制度基础上，实行“大承包、小分包”生产经营方式，创新农业经营体制。

合作农场将土地分大片承包给若干分场长，分场长包产量、生产资料、用工，制定生产激励制度，通过竞争和考核确定分场长的薪酬。

分场长再雇佣农业工人进行农业生产，设定亩均管理费用标准及统一的用肥、用药以及田间管理等标准，并按月考核打分，直接挂钩结算。

农场把“成本核算、绩效挂钩”作为激发和调动分场场长及员工的责任心和积极性的重要手段。

加入合作农场的农户，土地入股土地股份合作社每年可拿租金，资金入股专业合作社每年可取股金，劳动加入劳务合作社每月可领薪金。

截至2011年上半年，太仓市共组建合作农场71家，流转土地面积62493亩，流出土地的农户15805户，参与经营的农户1087户。

6.地租成为农业成本和收益的重要组成部分

笔者2011年对全国669个耕地流转户的专题调查表明，农地流转租金（以下简称地租）已成为农业成本和收益的重要组成部分，对转出户，地租为农业收益，对转入户，地租为农业生产成本。

根据569个有地租数据的农户样本数据，2010年我国农户在农地租佃中亩均农地租金为276.85元，即农业生产中的农地要素成本为276.85元/亩。

截至2011年上半年，全国农地流转面积2.07亿亩，按每年亩均农地租金275元，以2亿亩计算，每年农业地租的租金总量为550亿元，这是显性化的农业地租或农地要素成本。

如此推算，全国18亿亩耕地每年的农业地租总量可达到4950亿元左右。

7.农地流转市场初步建立，促进了土地有序流转

随着农地流转数量和规模的日益扩大，仅依靠村内流转或口口相传流转信息已不能适应农地流转供求双方的需要，一些地区在近几年相继发展了农地流转市场，形式有农地流转中心、交易所、交易市场等。

据农业部消息，截至2011年上半年，全国已有超过800个县（市）、12000个乡镇建立了农地流转服务中心，初步形成了“村有信息员、乡镇有服务窗口、县市有流转大厅”的流转管理服务体系。

8.各地纷纷出台鼓励流转的政策，推动了农地流转

为了促进规模经营与现代农业发展，各地纷纷出台了支持农地流转的政策措施，包括财政补贴、投资倾斜、就业扶持、政策倾斜等。

例如，近年来，苏州市各市区先后出台了一系列针对农地流转的财政扶持政策，给予流出土地农户每亩每年300元～500元财政补贴。

2010年，苏州市用于农地流转补贴的财政资金达2.8亿元，比上年增长27.3%。

农地流转中存在的主要问题

1.政府流转服务能力薄弱，市场流转信息沟通不畅

在笔者调查到的苏州市、嘉兴市、成都市、黑河市，农地流转服务平台正在逐步建立并完善，其中一些县市起步早、设施和人员配备齐全，流转服务平台已开始有效发挥作用。

但对于其他一些县市刚刚建立的流转服务中心来讲，各种基础条件不足，流转服务能力比较弱，在信息收集与发布、咨询服务、合同服务、纠纷调解等方面的功能还不健全。

从全国来看，不少地区还没有真正建立农地流转市场，农地流转还处于自发、无序状态，政府部门的流转服务能力更加薄弱，土地供需信息平台尚未形成，供需双方的信息不能得到有效沟通。

信息沟通不顺畅严重制约了农地正常流转。

2.流转不规范，矛盾纠纷多

在农地流转过程中，存在土地确权不到位、流转无合同、合同不完备、缺乏利益协调机制、强制流转等不规范行为。

这些不规范的行为极易产生纠纷并带来一些遗留问题。

尤其是随着农业负担的减少、农业补贴的增加、农地价值的上升，农民、集体、经营主体之间很容易就地块边界、流转价格、利益分配等问题产生纠纷。

现实中，此类纠纷也确实不少，成为一类主要的土地矛盾。

2010年，全国除西藏外30个省（区、市）村民委员会、乡镇人民政府和农村土地承包仲裁委员会共受理土地承包及流转纠纷22.25万件，其中农地流转纠纷6.44万件，占纠纷总量的28.9%，比2009年上升0.8个百分点。

3.流转中农民的主体地位难保障

在农村社会保障体系还不健全的情况下，部分农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题。

农民把土地作为最基本的生活保障，留有一亩三分地心里踏实，对于流转土地存在后顾之忧。

实行农地流转规模经营可以解放大量的农村劳动力，但这些劳动力的转移就业存在困难。

不少农民担心农地流转规模经营后自己无事可做，生活无着落，这也影响了农民的流转意愿。

在农地流转中，农民是流转的主体。

然而，从实际情况看，农民的流转主体地位往往受到侵害。

一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名，宣称“土地是集体的”，任意收回、越权流转农户承包地，剥夺农民的知情权和参与权。

不少农民对于村干部农地流转决策、合同内容等并不知情，对于流转价格也没多大发言权。

4.培育规模经营主体难

农地流转规模经营一方面会产生规模效益，但另一方面也会使生产经营中的自然风险和市场风险集中于经营主体，这对规模经营也造成了一定的负面影响。

经营农业效益低、风险高，既需要经营主体有一定的生产经营技术和资金投入，还需要具备抵御各种风险的能力。

在目前我国农村金融支持不足、农业保险缺乏的情况下，难以培育农业规模经营主体。

5.缺乏稳定合理的收益分配机制

我国农民普遍缺乏资金、技术、信息和市场网络，在与农业企业等的流转合作中，农民处于弱势地位，一些农民以相对低廉的租金流转土地承包经营权。

流转双方往往没有建立合理的收益分配机制，农民难以获得土地增值收益。

大部分流转后的土地都主要用来经营高效农业、设施农业和休闲观光农业。

在经营状况好的情况下，流入主体会获取较高的生产和经营利润。

但是，农民一般只能获得一个固定的收益，而不能比照产业发展和土地经营效益提高来获得更高的土地增值收益。

在农民以土地承包经营权入股流转方式中，也普遍存在农民土地股份折价低，与工商资本地位不对等的现象。

农户难以获得与经营主体平等协商的权利，也很难具有根据经营效益的提高获得进一步分红的权益。

6.流转农地“非粮化”与“非农化”倾向明显

在农地流转过程中，耕地“非粮化”是一个值得关注的问题，大部分农地流转后存在“非粮化”倾向。

由于种植传统的粮食作物收益比较低，许多经营主体流入农地种植水果、花卉等，发展高效农业、设施农业等。

截至2010年底，流转农地中用于种植非粮食作物的面积为8400多万亩，占流转总面积的45%。

东北和中部一些粮食主产区流转农地用于粮食种植面积的比例相对较高。

西部某市只有不到1/5的流转土地在种植粮食和油料。

实地调查到的东部某市10家土地合作社或农业企业，全部利用流转的土地从事非粮食产业。

此外，部分流转土地还有“非农化”现象。

一些企业在原来的耕地上修水泥路、建饭店、建简易宾馆，建设农业休闲园区，发展休闲观光业等，破坏了耕作层，减少了耕地数量，加大了耕地保护的难度，容易导致农地的大规模非农化。

张云华：

我国农地流转的情况与对策（下）

2012-12-13

7.集体流转“工作经费”违规，使用不透明

2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》中明确规定“农地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。

然而，部分地区村集体将本村（组）土地集中起来统一流转给经营主体，获得一定的流转“工作经费”，在多数地区，这些“工作经费”直接支付给了村集体。

有些村集体的“工作经费”每年有几十万元。

流转“工作经费”实际上就是变相截留农地流转收益，与相关政策规定不相符。

土地承包经营权是农民的用益物权，农民享有占有、使用、收益的权利，而流转的也恰恰是农民的土地承包经营权，因此集体不应分享这部分流转收益。

8.工商企业大规模租赁农地现象需慎重对待

2009年和2010年，农地流转入企业的面积均在1500万亩左右，到2011年上半年，这一面积增加到1915万亩，增长幅度为27%，增幅较大，这一现象应引起警惕。

通过调研笔者了解到，一些工商企业下乡租赁农地的主要目的是“圈地”从事非农业活动，而不是真正用于农业经营。

工商企业大规模租赁农地不利于农民土地权益的保护，在租赁农地的过程中，工商企业利用资本、信息、市场、部分基层政府和干部支持等优势，在与农民的谈判和签约中占据有利地位，租赁合同条款往往会有利于企业一方。

其次，企业“兼并”土地后农民土地权益受损。

企业与农户的农地租赁合同期较长，租约一般都签到二轮承包期末（多数地区为2028年），在这么长的合同期内，由于农地形状变化、家庭成员变动等情况，以及随着时间的推移，工商企业会成为事实上的农地主人，形成事实上的土地“兼并”，农民难以收回自己的承包地，对原本是自己的土地失去占有、使用和收益等用益物权。

政策建议

1.保障农民土地承包经营权，进一步搞好土地确权工作

稳定和完善农村基本经营制度，坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，这是农地流转的制度基础，也是维护农民农地流转权益的保证。

首先要严格执行《农村土地承包法》、《物权法》等有关法律政策规定，坚持农村土地承包制度，坚定赋予农民更加充分的土地承包经营权，坚决保障农民各项土地承包经营权权能，保障农民的土地承包经营权用益物权。

其次，农业部门、国土部门、地方政府要积极、扎实开展土地确权工作，进一步做好农村土地丈量、确权、登记、颁证工作，进一步明晰土地产权，明确农民土地承包经营权用益物权权益，明确农民土地承包经营权的占有、使用、收益等各项权益。

2.加强政府服务，规范农地流转

政府部门要加强对农地流转的服务和管理工作，营造良好的农地流转政策环境，依法支持、引导、规范农地流转。

在服务对象上，要加强对流入主体和农民的服务。

一方面要加强对流入主体的服务，注重流转服务平台建设，改进服务流程，提高服务水平，降低流入主体的进入成本。

另一方面要加强对农户的服务，通过提高农民组织化程度，提供资金、技术、土地供需及价格信息等服务来增强农民的谈判能力。

在服务内容上，一是建立健全农地流转市场，为流转双方建立流转的信息和服务平台，提供流转供求信息、价格评估服务等。

二是提供合同签订与签证服务，规范流转合同文本，规范流转登记备案制度。

三是规范流转行为，严格执行依法自愿有偿原则，防止强迫命令，不得以少数服从多数为由强迫农户流转。

政府要维护农民农地流转的收益权，严防截留、扣缴，着力查处违背农民意愿、侵害农民权益的行为。

四是建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷调解机制，依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁。

3.建立健全农地流转市场，加快培育市场化流转机制

在我国广大农村地区，农地流转已经有了一定发展并将逐步扩展，尤其是在一些发达地区及城市郊区农村，农地流转的比例较大。

在此背景下，应顺应农地流转逐步增加的趋势，尽快建立健全农地流转市场，培育市场化流转机制。

促进农地流转最有效的方法应该是培育土地使用权流转市场，通过农民、合作社、农业企业之间土地使用权的自愿转让，来实现经营规模的扩大和生产效率的提高。

政府的作用应当主要体现在健全土地法规，界定土地产权和制定农地流转的规则上，而不是用行政命令手段，采取搞运动的方式去推进土地规模经营的发展。

要防止政府直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。

在坚持土地承包关系长期不变和尊重农民意愿的前提下，要积极探索建立“依法、自愿、有偿”的市场化的农地流转机制。

要建立健全农地流转市场定价机制，引导流入流出双方对农地流转合理定价。

完善价格形成机制，如对入股合作流转，鼓励农民土地承包经营权入股收益实行按股保底分红，按实物作价，提倡以稻谷、油菜籽等实物作价。

建立分类定价机制，农地流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格。

建立价格调整机制，以实物收入作价，价格前几年稳定，之后每隔一定时期进行一次调整，保障农民收益。

4.确保农民主体地位，健全集体参与机制

在政府、集体和农民这三者中，需要特别明确的就是农民是农地流转的主体，农民有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。

如果农户愿意委托流转的，可以向镇农村集体农地流转市场或村集体经济组织签署委托流转合同书，委托镇农村集体农地流转市场或村集体经济组织进行流转并与转入方签订流转合同。

地方和村集体应做好服务工作，确保农民在农地流转中的主体地位。

除了做好农村土地确权外，一要加大土地法规政策的宣传力度，让普通农民了解土地承包经营权的具体权利，知道在农地流转中自己享有的权益，并最好在农户承包合同、承包经营权证书中加以注明。

二要依法保障农户的主体地位，惩处侵害农民承包地权利的行为。

三要清晰界定集体与农户土地权利之间的界限，规范村集体代表农民流转土地的程序，明确村集体在农地流转中的地位和职责，保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。

四要健全集体参与机制，建立和完善村集体经济组织，明确其地位和职责，健全其职能，并明确集体不得变相收取或截留农地流转收益。

农地流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定或在流转委托书中进行明确，流转收益全部归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留侵占。

5.建立合理的农地流转收益分配机制，减少流转纠纷发生

土地集中后进行规模化生产，并注入资本与技术等高效农业生产要素后，往往会产生比流转前传统农业更高的收益。

在股份合作形式的流转中，农户土地作价入股股份往往过小，在与拥有工商资本的投资主体的谈判过程中，难以获得平等协商的权力，不能根据土地经营效益获得进一步的收益。

故此，农地流转双方应在流转初期就制定增值收益分配条款，建立合理收益分享机制，让农民从土地增值中获得进一步的收益，以避免流转双方因此而产生纠纷与矛盾，保障双方的合理利益。

6.支持并规范农地股份合作社发展，带动农业经营体制创新

农地股份合作社是集合农民的土地承包经营权、结合资本和技术等要素、多样化联合与合作，进行农业生产的一种组织方式。

农民以土地承包经营权作价出资入股合作社，能有效地把土地集中起来、连片开发、规模经营，是把农业生产要素合理地整合起来的较好方式。

农地股份合作社有利于降低农地流转风险、保障农民土地承包经营权权益、进一步推进农业规模经营和现代农业发展。

农地股份合作为农业经营体制创新创造了条件，有利于家庭农场、合作农场、农业专业承包等新型农业经营形态的发展。

但目前农地股份合作社的登记和管理办法还不成熟。

工商部门对于农地股份合作社还不予登记颁证，全国关于农地股份合作社的统一规范的政策条文也还没有。

只有浙江省在规范农地股份合作社发展方面出台了管理办法，为我国探索土地股份合作社发展与管理迈出了一步。

2009年浙江省出台了《农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，对农民以土地承包经营权作价入股农民专业合作社的范围、原则、作价办法、章程修订、登记程序、合同终止等进行了规范。

土地承包经营权作价入股将实践中出现的农地股份合作社纳入农民专业合作社统一管理，解决了工商登记和农民土地承包权益保护的问题，在农地流转理论和实践上进行了创新。

浙江经验值得借鉴与参考。

7.加大保险、金融、补贴及项目支持力度，促进农地适度规模经营

规模经营主体经营风险较大，一旦遇到风险将伤害到农地流转双方的利益，并引发流转矛盾。

因此需要农业保险给农地流转和规模经营保驾护航。

建议国家进一步加大种植业保险力度，尤其是对实行规模经营的土地政策倾斜，优先纳入种植业保险。

有条件的地区，农村信用社、农业银行等机构可以探索建立专门针对农地规模经营的贷款品种，并综合利用财政贴息、农业保险、农业担保等政策，加快培育农业规模经营主体，推进土地资源的合理利用和有序高效流转。

国家农业补贴和农业开发项目中应立专项支持规模经营主体发展。

中央财政、农业、农业综合开发等部门可以在现有政策基础上，制定出台专门引导支持农业规模经营的补贴和项目。

8、限制流转土地“非粮化”，禁止流转土地“非农化”

在农地流转中应兼顾粮食安全，解决好耕地“非粮化”问题。

要大力发展粮食规模经营，鼓励和引导经营大户、合作社种粮，稳定粮食生产。

降低种粮成本，提高种粮补贴与粮食价格，使得粮食生产有利可图，曾强农业企业、经营大户、合作社等土地流入主体的种粮积极性。

农地流转过程中，更要采取严格措施限制农地转为非农用地，落实最严格的耕地保护制度，不得以农地流转名义将农用地转变为非农用地。

9、对工商企业大规模租赁农地设定准入限制并严格管理

明确对工商企业到农村大规模租赁农地进行准入限制，设计适合我国国情的限制和规范工商企业租赁农地的制度，只有符合一定条件的企业才可以租赁和经营农地。

企业租赁农地应当有严格的资质和条件限制，这些资质和条件主要应当包括：

企业经营领域必须与农业相关；租地企业负有保护农地的责任；企业租地如果没有从事农业生产，农户和集体有权解除租地合同等。

纠正地方政府鼓励企业到农村租赁农地行为，地方政府和土地管理部门要加强土地用途监管，坚决制止工商企业进入农地后直接或间接改变土地农业用途，坚持农地农用、农地农有。

作者：

国务院发展研究中心农村经济部研究室主任张云华来源：

《中国国情国力》2012年第7期

责任编辑：

俞江月