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创新理念，破解城投公司融资难题
作者：
丁伯康
一、城投公司面临的现实问题
近年来，全国各地各种类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等政府城建平台相继成立。
这些服务于地方政府城市建设投融资的存在平台，为各地城市基础设施的开发和建设，完成了大量的融资，对各地方经济和社会发展，对提升本地城市形象做出了重大的贡献。
与此同时，这些平台积极跟随政府职能转变和我国投融资体制改革的变化，积极创新融资方式、勇于探索融资渠道、大胆进行市场化的改革实践，创造了一批在全国有影响、可借鉴的城市基础设施建设融资的先进经验，像通过土地出让和运作筹资的方式、BT、BOT、TOT的项目融资方式、发行债券、发行信托还有城建资产的资产证券化（ABS）融资方式等债权和股权融资，都在全国范围内产生了积极的反响。
但是，作为跟随和推动市场经济改革的产物，目前城建投融资平台的运作仍然面临着一些问题和困难。
1、定位问题
我们概括一下地区政府对城投公司的定位，大部分为以下三个方面：
（1）城建国有资产经营管理主体，承担授权国有资产保值增值的责任，且主要手段是资本运营。
（2）城市基础设施及市政公用项目的投融资平台。
（3）城市基础设施及市政公用项目市场化运作主体。
问题是，城投公司作为城市基础设施的投资、建设、运营管理单位，根据“谁投资、谁收益”的原则，就应该利用政府背景、政策优势和国有资本的雄厚实力，实现这些功能，逐步构造自己的核心能力，实现可持续发展。
但是情况不是这样的。
从国内城建投资项目决策的一般流程，可以看出，
（1）是决策主体与投资主体脱节；投资主体与受益主体脱节，严重背离了“谁决策、谁投资、谁受益、谁管理”。
（2）为追求业绩，不考虑城市建设资金供给能力，必然造成城建项目投资需求和融资能力失衡。
（3）长期运作会造成城建资金供给和需求结构性失调，导致城建年度建设计划难以执行和城建投融资平台债务高，融资能力枯竭。
因此说，目前这种城建投融资体制是投资决策与融资能力脱节、投资决策与融资主体脱节、资金供给与融资需求脱节的环境，非常不利于城投公司的生存和发展。
这个问题，需要结合投融资体制改革、国有资产管理体制改革和政府行政管理体制改革的推进不断解决。
2、财务风险问题
财务风险主要体现在资金流转方面。
由于大部分城投公司的资产状况并不是非常好（指赢利能力），负债率也比较高（基本在75％以上）。
政府财政投入有限、经营收益微不足道、建设投入持续加码，银行贷款不断加重，利息支付压力很大。
受这些因素的影响，城投公司的资金流转经常处于“借新债还旧债”的模式之下，偿债能力也受到影响，有的城投公司甚至出现当年资金流入不够偿还银行利息的情况，不断用公司的有效资产填补缺口，加剧有效资产不断缩水的风险。
也给城投公司主体的运作带来巨大的财务风险。
3、城投公司面临严峻的政策调控
城投公司作为政府的投融资平台，打捆贷款和政府土地综合开发是其最为常用的融资方式，通过这两种方式融资获得的资金占到了其代融资总额的70％。
但是五部委《通知》、国六条和九部委《意见》，给城投公司的融资两大招术套上了枷锁。
（1）关于五部委《通知》
由国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会五部委联合发布的，旨在规范地方政府担保贷款的文件，《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》中明确规定，金融机构要立即停止一切对政府的打捆贷款和授信活动。
通知严肃要求，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。
同时，在该《通知》中，2005年1月26日将成为政府担保是否有效的分界线。
这份文件重申了财政部对地方政府担保问题的规定，2005年1月26日以前地方政府对贷款所做的担保有效，在这个日期以后的政府担保将不再有效，并且严肃规定“严禁地方政府再提供任何形式的担保或者是变相担保”。
《通知》将城投公司的常用的融资方式逼近了死胡同。
（2）国六条和九部委《意见》
国六条和九部委《意见》在土地开发利用、信贷政策、税收调整上作了许多重要的规定，如“加大对闲置土地的处置力度。
土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的监管。
对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权”等。
这对城投公司通过运作土地进行融资是一个重要的束缚。
二、破解城投公司融资难题的基本思路
1、通过资产的分类重组和管理，恢复城投公司“造血”功能
根据我们对一部分城投公司当年资金支出所进行的分析，其中70－80％用于公益性城建项目投入，这部分是没有盈利可言的，像城市道路、广场、公园、环境整治；10－20％用于准经营性项目，这部分盈利能力不确定，像水厂、污水厂、垃圾处理厂等的建设项目、投资回收期很长；8－10％用于支付累积的贷款利息。
往往政府财政拨款仅仅略高于累计利息支付，但是有的地方有时还倒挂，无法形成对债务偿还的有效支撑。
城投公司巨额的债务，往往由公益性城建项目投入太多造成。
它大大减低了城投公司的引血、造血、输血功能，必须对政府公益性项目和其授权范围经营性、准经营性项目和资产，进行分类重组和管理。
通过分类重组和管理，可根据不同项目、不同资产的特点，进行融资创新和资本运作，使城投公司的资产财务状况得到改善。
这不仅有利于城投公司财务风险控制和管理，还有利于政府公益性重点工程的顺利推进，并为多元化融资格局构建打下了基础。
分类重组的理论依据就是两条，第一，公共财政理论。
对政府公益性项目，必须由政府买单财政承担，资金投入或偿还应纳入公共财政预算的范畴。
公益性项目的投资强度，应当与财政拨付的程度成正比；债务偿还机制应建立在政府财政体制下、跨部门运作基础之上的公共项目偿债基金。
决不能以平台融资代替财政投入，以平台替政府还债，最终是运行不下去的。
第二，市场经济理论。
对其授权范围内经营性、准经营性资产，可以按照市场化原则，在提高投资效率、经营效益、管理水平、服务水平等方面下功夫，大胆改革，不断实践，优胜劣汰。
因此，对城建项目和资产进行有效的分类重组和管理，不仅可以明显改善城投公司的资产负债状况，创造了多元化融资的条件，同时也便于使城投公司自身从混沌的谜团中解放出来。
2、“有所为、有所不为”，打造城投公司可持续发展的产业基础
城投公司的可持续发展，必须要有相关的产业支撑和稳定的利润来源。
一般情况下，债务融资有赖于企业资产、资信和盈利状况，而项目融资、股权融资、包括信托融资、股票融资等几乎都是建立在项目或公司的未来盈利能力上。
为此，城投公司应当从长远发展的角度，考虑如何打造城投公司的产业基础、利润中心，一定要做到“有所为、有所不为”，寻找一条适合自己的、稳定的、可持续的发展道路。
（1）首先是“突出重点”。
通过对南京、上海、北京、武汉等地城投的调研和城投公司资产状况分析，我们认为，房地产业务对各集团的利润贡献非常大，应成为各城投公司的主要盈利产业。
同时房地产和城市基础设施建设具有一定的关联性，城市开发、基础设施的建设，都离不开城投公司投入，但是地价的提高，周边物业的升值，城投公司得到的收益微不足道。
因此，城投公司可以利用是政府国有独资企业的优势，结合城建项目的投资，将政府相关资源和配套政策转换为现实的经济回报。
（2）“抓住基础”。
通过对城投公司授权经营性、准经营性国有资产在规模化、协同性、赢利能力、盈利周期的分析后，我们认为可立足于城市资源特许经营的特点，创造条件，逐步将城市供排水、城市公交、燃气、旅游、城市空间资源等相关业务作为城投公司基础性产业，来经营、开发和利用，以构建起城投公司稳定的业务和利润来源。
（3）“甩掉包袱”。
对于一般性竞争业务，如设计单位、工程施工、监理、养护单位、宾馆酒店等，应逐步退出，通过做好国有企业改制工作，将这些企业的资产和人员进行剥离。
3、建立负债与偿债动态平衡的机制
负债与偿债动态平衡，与负债与偿债静态平衡相对应。
负债与偿债静态平衡是指在合理的资产负债结构下，每年用于偿债的资金能够支付债务利息。
负债与偿债静态平衡是假设未来没有负债增量。
负债与偿债动态平衡是指在合理的资产负债结构下，每年用于偿债的资金不仅能够支付债务利息，而且能够撬动增量负债，同时不会使资产负债结构失衡。
（1）公益性项目融资负债与偿债的动态平衡
在合理负债融资结构下，每年用于偿还代政府融资债务的资金不仅能够偿还以往负债的利息，而且在不影响合理负债融资结构下，能够撬动增量负债。
（2）经营性项目、准经营性项目融资负债与偿债的动态平衡
作为政府城建投融资平台，公益性项目的融资、建设和管理主体，城投公司承担了大量的地方政府公益性项目代融资任务，可以向地方政府申请相关的资源扶持和政策支持，通过经营和孵化城市基础设施资源性项目或特许经营项目，如城市停车场、城市空间资源、广告设施，成熟一个，以市场化的方式变现一个，以筹集资金；同时，努力做大城建项目基金，积极争取财政预算内和预算外资金、土地收益等，增加财政的转移支付，以及通过不断注入新的资产，增大城投公司的资产规模，逐步放大其负债能力等。
4、创新理念，大力推动融资创新
城投公司在严峻的宏观调控和融资压力面前，如何稳步发展？
如何卓有成效的开展工作？
已成为摆在我们大家面前的难题。
我认为国家正逐步从行政性推动城投公司融资到依靠市场体制推动城投公司融资的转变，城投公司应该顺应国家对于城市基础设施建设的投融资体制改革的变化，顺势而为，谋求城投公司良性发展的新途径。
（1）超前思考，加强对发行市政债券的探索和研究
目前国内BOT、TOT、BT、股权/长期转让融资、信托融资等融资方式已经相对比较成熟，在国内城投公司准经营性和经营性资产融资中已经有很多成功的实践。
但是PPP、ABS（也可称“准债券”）融资及公用事业企业债券、“一对多”委托贷款、城市资源资产化等融资方式，在国内城投公司的融资运作中还不多见。
尤其是市政债券，市政债券分为以企业平台发行的企业市政债和以政府为平台发行的市政公债。
在西方市场体制比较成熟和完善的国家，政府市政公债，尤其是地方政府公债是地方政府城市建设的主要资金来源。
在美国的债券市场，市政债券占整个债券市场的70％以上。
在目前我国城市基础设施领域投融资改革中，中央已同意部分城市开始进行市政债券的发行试点，如北京市2008年奥运会场馆建设、上海2008世博会项目等。
因此，我们需要关注和超前研究，从准市政债——企业市政债券——地方政府市政公债，他们之间的联系和运作模式。
一旦按照这种模式运作，在前面提及的城投公司代政府融资的公益性项目建设所形成的债务，完全可以置换为地方政府公债。
（2）勇于创新，多方式、多层次、多渠道做好融资
改革的动力往往来自于对利益的判断，创新的阻力往往来自于对工作目标的不理解。
我们说，公用事业企业的改革势在必行，公用事业项目的市场化势在必行，是基于对我国经济体制改革深化和行政管理体制改革发展走向研究分析而做出的。
纵观中国改革开放二十多年，无论是政策环境还是法律环境，都是越来越严，越来越完善，对改革的参与者而言，也是早改革早收益，政策前紧后松。
因此要善于抓住机遇，大胆实践和创新，应用新的工具和手段为自己服务。
比如在项目融资上，城投公司可以根据每个项目的特点，灵活采用BT、BOT、TOT、PPP及ABS等方式，进行融资；另一方面可积极运用公司融资，通过股权转让、产权转让、合资合作、重组上市、发行企业债券等方式，解决发展的资金问题。
城投公司不仅可以自己进行债券融资、股权融资，还可以通过成立其它下属产业平台，进行负债融资、股权融资、杠杆融资。
不仅可以争取政府财政预算内投入，还可以积极争取预算外及其它政策支持；不仅可以争取国内一般商业银行贷款，还可以积极创造条件，争取国际及国家开发银行的优惠贷款；不仅可以争取国内的社会资金投入，还可以争取海外的产业投资、基金的投入。
拓宽融资渠道，构建城投公司多元化的投融资格局；
（3）南京城建资产证券化融资对城投公司融资创新的启示
资产证券化，是指发起人将预期可获取稳定现金收入的资金收入，组成一个规模可观的“资产池”，然后将这一“资产池”出售给专业操作资产证券化的“特殊目的机构”（specialpurposevehicle,简称SPV），由SPV以预期现金收入为担保，经过担保机构的担保和评级机构的信用评级，向投资者发行证券，筹集资金，并将日后收到的现金流支付给投资者，从而实现发起人筹集资金、投资人取得回报的目的。
资产证券化作为企业的一种创新融资工具，越来越得到监管层的鼓励；与发行企业债、银行信贷和股权融资相比，资产证券化这一融资渠道对企业而言更为实用；一些不够资格发行企业债和上市的企业也有了新的融资机会，而且发行规模不会受太多限制。
南京城建污水处理费资产证券化项目的推出是南京城建集团创新意识的一个体现。
南京城建集团成立三年多来，为南京市政府承担了大量的市政公用基础设施融资和建设任务。
像中山陵环境整治、秦淮河治理、玄武湖湖底隧道工程、南京城东快速内环线建设等，都是单个融资20－30亿以上的项目。
至今，南京城建集团已通过各种方式为城建项目融资200多亿元。
而正如我前面所讲，偿债机制在建立当中，政府财政拨付力度太小，目前根本达不到静态平衡。
如果不是加快融资创新，那么南京城建项目将面临很大的资金问题。
南京城建集团的领导十分重视对新生事物的研究和探讨。
2004年9月，南京城建集团董事会正式聘请我公司作为战略发展顾问。
随后委托我们做了南京城建集团投融资战略专项研究。
在对南京城建集团有关产业、资产、项目进行调查分析的基础上，我们于2005年7月提出了以BT、BOT、TOT、ABS等方式对南京城建资产进行分项融资的建议。
于是，从2005年底开始，一个以南京城建污水处理费收益权为资产、支持证券发行的中国第一个水务行业的ABS融资项目正式启动。
经过半年左右时间，终于于今年7月成功实现，从而建立起南京城建多元化的融资格局。
“南京城建污水处理收费资产支持收益专项资产管理计划”的具体状况是：
南京城建集团以未来4年的污水处理收费收益权为基础资产，发行规模为7.21亿元的专项计划受益凭证，预期收益率2.9%至3.9％。
该专项计划各期受益凭证获得了上海远东资信评估有限公司给予的最高评级。
专项计划受益凭证的流通转让通过深交所大宗交易系统进行。
针对资产证券化对于市政公用事业建设的意义，我们认为：
A、目前，我国的市政公用事业面临较大的发展，但是资金问题始终存在，需要开拓新的融资渠道，打开新的思路。
从资产收益出发，开拓新的可以利用的工具。
通过资产重组，将收益稳定的那部分资产拿出来，使之证券化，然后筹得资金，这是解决资金问题的有效方式之一。
B、资产证券化是以未来可预见的现金流为支撑的，而利用市政公用基础设施进行资产证券化融资，比较适合。
因为，市政公用基础设施资产量一般比较大，负债率也比较高，单一向银行贷款或者上市融资都存在困难，同时，整体资产赢利不高，投资回收期较长，这也属于先天不足。
但是，市政公用基础设施中，有一部分具有稳定的现金流，通过将这部分资产进行组合，采用资产证券化方式融资就能有效解决这些问题。
C、资产证券化还有一个优点是可以降低融资成本。
城建项目通常采取的是银行借贷的方式，融资成本较高。
通过资产证券化融资，融资成本比从银行贷款利息要少2个百分点以上。
除了污水处理费，自来水费、公园门票收入等也都可以资产证券化，还可以把不同类型的资产进行组合运用。
当然，每一种融资方式都有风险存在，资产证券化也不例外。
我国的资产证券化还处于初始阶段，在具体的操作过程中，首先要注重进行完善的方案设计，同时还要注意避免出现两种风险：
信用风险和市场风险。
信用风险：
银行会不会把不良资产打包卖给投资人？
这个需要监督管理。
市场风险：
现在中国的投资者对这种融资工具还很陌生，市场能不能认同？
这些都是需要慎重考虑的。
另外，选择融资工具要根据实际情况，资产证券化不一定适合所有的资产类型和企业，要根据企业的资产和债务实际情况来选择合适的融资方式。
城投公司简介——成都城建投资管理集团有限责任公司
公司简介
成都城建投资管理集团有限责任公司（以下简称“城投集团”）经成都市委、市政府批准，根据成都市人民政府办公厅[2004]103号文件，于2004年7月21日正式成立。
集团是由成都城建系统燃气、干道、兴蓉等10家单位按现代化企业制度要求组建而成的自主经营、独立核算的国有独资公司。
城投集团注册资金21亿元人民币，成立之初总资产227亿元，截止2005年12月31日，总资产314.87亿元，净资产85.85亿元，资产负债率70.81％。
城投集团成立初期，主要负责授权范围内城建系统国有资产的管理及保值增值，承担城市基础设施、公共设施等建设项目投融资以及牵头负责所属单位的改革和稳定工作。
2004年7月至2006年初，城投集团共投资了123.73亿元用做市政建设。
2006年3月，根据成府阅[2006]51号文件，城投集团调整为具融资和资产经营管理职能的公司，由国资委授权继续对市干道指挥部、中房成都公司以及其控股的市燃气公司按出资比例履行出资人职责。
2006年3月28日，城投集团与国家开发银行举行了城乡一体化公共设施管理一期项目86.48亿元借款合同签字仪式。
这将为成都市的快速发展创造更加有利的条件，进一步推动我市统筹城乡经济社会发展。
经过调整后的新城投，在杨祖华董事长的带领下，正紧紧围绕市委、市政府的总体部署和中心工作，统一思想、努力奋斗、创新工作、加快发展，做实做强投融资平台，努力打造一支有着先进管理理念、善于凝聚人心，高效务实，开拓创新，与时俱进的领导集体，把政府力量、市场力量和金融力量结合起来，整合各种资源要素，引领全体员工，齐心协力，不断开创城投集团工作的崭新局面。
建设项目
南昌西外环高速公路建成通车
2007年1月16日上午,随着江西省委副书记，省长吴新雄一声宣布,南昌市西外环高速公路建成通车了。
南昌西外环高速公路是由南昌城投公司投资15.48亿元，在一年零十个月内建成的。
南昌西外环高速公路，是江西省第一条由地方政府筹资修建的全封闭，全立交，双向六车道高速公路；起点于昌九高速公路昌北机场出口处，与昌樟高速公路K14+200处相接，全长40.989公里。
南昌西外环高速公路建成通车，对于拉开南昌未来900平方公里的城市发展框架，拓展南昌城市发展空间,增强南昌作为中心城市的凝集和辐射功能，具有十分重要的意义。
重庆城投公司牵头成功组建首家全国性财产保险公司
为加快重庆保险业发展，重庆市市长在最近几年的《政府工作报告》中都提到了“加快组建法人机构设立在渝的保险公司”的工作目标。
2004年5月，重庆市城市建设投资公司经市政府批准，承担起了牵头发起组建市属全国性财产保险公司的工作，并在人、财、物等各个方面为安诚财产保险股份有限公司的申报、组建、筹建做了充分的准备。
在市领导的关心和相关部门的大力支持下，通过两年多锲而不舍的艰苦努力，经国家相关部委局严格审查，重庆市申报的安诚财产保险股份有限公司于2006年12月30日成功获得中国保监会颁发的开业经营许可证，年底前完善了工商登记等相关手续，并于2007年初开业营运，实现了市政府在本届政府任期内组建法人在渝的保险公司的战略目标。
安诚财产保险股份有限公司主要由重庆市属国有重点企业出资，注册资本为5亿元人民币。
该公司将优先发展与安全生产责任相关的保险业务，创新开发其他责任保险险种，服务于企业安全生产最需要的环节，完善重庆市乃至我国西部地区保险体系，构建安全防范、预警、补偿体系。
安诚财产保险公司的创立，填补了西南地区中资财产保险公司总部的空白。
公司将在市委市政府的领导下，努力发挥总部经济的作用，为重庆市经济的可持续发展做出积极的贡献。
天津城投集团参与渤海产业投资基金的发起设立
中国首个产业投资基金——渤海产业投资基金于2006年12月30日在天津市正式设立，渤海产业投资基金管理有限公司也于同日挂牌成立。
产业投资基金，是与政权投资基金相对应的一种基金模式，是一种利益共享、风险共担的集合投资制度。
产业投资基金在国外通常被称为风险投资基金，或是私募股权投资基金，主要有两种形式：
公司型产业投资基金是以股份公司形式存在，基金的每个投资者都是基金公司的股东，有权对公司的经营运作提出建议和质疑；契约型产业投资基金不是法人，必须委托管理公司管理运作基金资产，所有权和经营权得到彻底分离。
渤海产业投资基金是我国第一只契约型产业基金，渤海产业基金总规模200亿元人民币，首次募集规模60．8亿元，全国社会保障基金理事会、国家开发银行、国家邮政局邮政储汇局、中银集团投资有限公司、中国人寿保险集团、中国人寿保险股份有限公司等八家机构投资者为基金首期发起人。
用于对企业进行股权类投资，主要围绕天津滨海新区进行投资，同时支持滨海新区以外的环渤海区域经济发展。
其试点意义非常重大，对深化投融资体制改革、扩大直接融资和建立多层次资本市场具有重大意义。
天津城投集团作为实质出资人，出资5亿元人民币参与了基金的发起设立。
这是该集团首次投资于金融领域，为今后利用产业投资基金的直接融资功能，扩大城市基础设施建设的投融资渠道，创造了有利条件。
南京城投公司集团领导走进直播连线市民共促和谐
3月24日上午10时，南京城投公司集团党委书记、董事长周金良带领集团有关部门和成员企业的相关负责人走进南京人民广播电台新闻台“政风行风热线”直播室，通过电波与广大市民进行沟通交流，解答市民的咨询，受理市民的投诉，帮助市民解决实际问题，取得良好效果。
节目一开始，周金良董事长首先向广大市民介绍了集团的基本情况及主要职能，诚恳地指出集团的工作与百姓生活密切相关，十分欢迎市民积极参与，让我们的建设和服务更加符合社会需要。
在节目进行过程中，导播室内的电话铃声不断，市民通过热线详细咨询了公共交通、供水供气、工程建设等方面的热点问题。
周董事长仔细倾听，并认真给予解答。
直播历时1个小时，共受理了21个投诉和咨询，其中公共交通类8个，供水供气类3个，工程建设类8个，其他2个。
对市民的咨询和投诉，集团领导给予了高度重视，直播后立即责成集团纪检监察审计室、企业管理部和办公室再次与直播中进行咨询或投诉的市民进行了进一步沟通，及时就咨询内容与相关成员企业进行了联系和调查，做到了事事有着落，件件有回音。
渭南市城投公司生态新区启动
规划面积14.2平方公里可实现12万市民的绿色家园梦想
每个渭南人都梦想有一个远离沙土、有水有花草的绿色家园。
2020年，这样的畅想不再是梦：
渭南将在渭河南岸拟建新城市中心区——渭河南岸生态新区。
这项规划面积14.2平方公里的北部新区，累计约需投资100亿元，未来12万市民将实现绿色家园梦想。
渭南中心城市“西进北扩”
渭南中心城市现有人口32万人，已建城区面积约30平方公里。
自1995年撤地设市以来，城市建设得到一定发展，但城市功能不全，品味不高，规划滞后，是典型的大城市弱中心。
2002年起，渭南市委、市政府在城市建设规划中确定了“西进北扩”的战略思想，并提出渭河南岸建设北部新区，打造陕西东部区域性中心城市的远景规划。
目前获市政府批准的《渭南市城市北部控制性详细规划》和《渭河南岸生态景观详细规划》，勾勒出一幅全新的渭南城市中心区的未来图景。
规划中的渭河南岸生态新区南起东风大街，北到渭河大堤，西起渭清路，东至前进路，总面积达14.2平方公里。
规划区将有未来的行政、金融、商贸、文化中心，可容纳12万人居住的4个居住区。
值得一提的是，新区将新建渭河、零河、沋河以及南塬4条17平方公里生态景观带，以“绿”围“城”，让城区市民远离沙土，生活、商贸、办公都处在一个相对环保的滨河生态区。
渭南市发改委副主任王世德介绍，渭河南岸新区除建设新的行政、商务中心、高档星级酒店外，还将建设一批极具本地文化特色的博物馆、文化体育馆
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