深化精细化管理提升扶贫开发绩效.docx

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深化精细化管理提升扶贫开发绩效

深化精细化管理提升扶贫开发绩效

——郧西县专项扶贫项目精细化管理调研报告

根据全省扶贫系统三级联创调研活动安排，郧西县扶贫办成立调研组，深入到3个乡镇9个村，围绕专项扶贫项目精细化管理课题展开调研。

通过走访群众、询问干部、座谈研究、听取汇报、查阅资料等方式，掌握了大量的扶贫项目精细化管理基础性素材。

在全面了解分析、认真调查研究、结合扶贫实际、把握工作方向的前提下，形成了本调研报告。

一、对扶贫精细化管理作了一些有益的探索

在长期的扶贫开发工作中，我们对扶贫精细化管理做了积极的实践和探索，取得了一定成效。

1、工作目标越来越具体化。

县政府每年将扶贫开发纳入全县经济发展管理目标，年终进行检查考核；每年召开扶贫专题会议，安排部署扶贫开发工作，并与乡镇签订责任书，明确考核内容、目标、办法及考核结果运用，包括对各项经济指标、减少贫困人口数量、建设项目质量等均作出要求，并实行奖分机制；乡镇同样对重点村签订责任书。

扶贫资金整合具体到每个村、每个项目，实行一份文件统筹。

比如，重点扶贫村建设，每个村的产业发展、基础建设、社会事业、扶贫搬迁等项目，都制定了规模，明确了财政扶贫资金、以工代赈资金、整合的相关部门资金等，使人一目了然。

如2012年启动建设的杨家湾村，整合扶贫资金198.8万元，其中扶贫搬迁安排财政扶贫资金24万元，整合国烟扶贫资金24万元；土地复垦75亩，国土部门投资13.5万元，扶持资金数量都到了具体项目。

2、项目筛选越来越科学化。

扶贫开发项目的筛选确定，坚持按照切合实际、促进脱贫、加快发展、群众同意的原则，做到进村入户走访调研、征求群众代表建议、深入实地查看、召开会议商讨、领导集体研究，层层审核把关，把与群众生产生活联系最紧密的、最紧迫的、最现实的扶贫项目筛选出来，以文件的形式固定下来，并以上网、公开栏等形式张榜公布。

同时，在组织项目实施时，严格按照文件规定执行，并制定实施方案，一般情况不准更改，特殊情况需个别调整，项目单位必须以书面形式向项目主管单位申请，同意批复后方可更改，维护了项目确定和实施的严肃性，有效控制了随意性，体现了科学性。

3、资金管理越来越规范化。

资金管理坚持执行四项制度。

一是阳光操作，资金分配实行公示制。

依据上级批复的扶贫项目和资金，按照规定的标准，针对各村实际，统一下发项目和资金文件，包括项目内容、资金类别、资金数量计划一次到村，文件也直接下发到村。

同时，要求村两委班子以村务公开栏的形式将该村当年实施的扶贫项目、上级扶持资金及到户项目补助标准向全体村民公布，有效遏制了少数单位截留、挪用扶贫资金现象。

同时，我们认真对待群众的来信来访，发现问题及时处理，确保了农民真正得到实惠。

二是分期投放，资金到位实行预拨制。

在资金到位上，我们转变投入方式，由过去给多少钱办多少事向办多少事给多少钱转变，在不突破当年总投入的前提下，采取了“352”拨付方式，即项目启动拨付30%，项目实施中期拨付50%，项目完工并通过验收兑现20%。

这种方式，有效地改变了过去部分乡村以项目套取资金现象，按期完不成任务，即使下达了资金计划，也不能得到扶持。

新的扶贫资金拨付考核细则出台后，我们按照规定要求拨付资金。

2012年，整村推进财政扶贫资金，在规定时限内一次性全部拨付到乡镇。

这样，充分调动了各地实施扶贫项目的积极性，促进了扶贫开发工作的顺利推进。

三是严格程序，资金管理实行报帐制。

实行报帐制是规范扶贫资金管理重要手段。

多年来，我们对财政扶贫资金、以工代赈资金、老区资金都采取了报帐制管理，推行了国库集中支付的办法，实行专户管理，封闭运行。

其它资金，包括国烟扶贫资金、武汉市帮扶资金、部门资金按帮扶方及上级规定操作，确保专款专用。

通过实行扶贫资金报帐制管理，一方面有效地杜绝了过去村组白条上帐问题，所有开支均有税务机关出具的正规发票。

另一方面，采取村对财政所报帐、财政所对财政局报帐，切实减少了乡镇干预资金拨付的环节，堵塞了少数乡镇挪用、截留项目资金的漏洞。

四是严肃政策，资金检查实行审计制。

严格坚持扶贫资金定期检查审计制度，制定了《财政扶贫资金管理办法》，并出台了《扶贫资金管理细则》，实行预防违规违纪和惩戒违规违纪行为并举，把上级党委政府和有关部门政策法规宣传到位，提高各级各部门对扶贫资金使用管理严肃性的认识。

坚持每半年对扶贫资金进行一次审计，在审计中发现的问题，全部整改到位，并积极配合省市对扶贫资金的审计。

同时，加大巡查，定期通报。

4、工作督办越来越经常化。

县主要领导坚持每季度带领相关部门到各自联系的重点扶贫村开展一次工作，实行现场办公，解决重点问题。

县四大家分管和联系领导，经常深入到重点扶贫村和重要项目区督办指导工作，发现问题，及时解决。

县人大、政协，每年组织1至2次重点扶贫工程视察评议活动，肯定成绩，指明方向，推动工作发展。

县直驻村扶贫工作队，坚持常年扎住扶贫村，与村民同甘共苦。

扶贫部门干部经常深入重点村巡回检查督办，全面掌握工作情况，加快推进项目建设开发。

5、目标考核越来越严格化。

县委、县政府坚持每年年底组建工作专班，对照年出与乡镇签订的扶贫开发责任书和扶贫办年度主要工作指标及有关文件，以听汇报、阅档案、看项目、查资金、问群众等形式，对扶贫责任目标完成情况进行检查考核，并通报结果。

同时将考核结果，与评先表模、提职晋级、分配资金等挂钩。

达不到95分行以上的单位不能评为先进单位，相关负责人年度公务员考评不能定为优秀等次、不能评为先进个人。

6、扶贫攻坚越来越社会化。

坚持全面动员，广泛宣传，大力营造政府主导、部门参与、行业扶持、社会帮扶的工作格局。

一是积极争取中直、武汉市、省直、市直有关部门到我县开展定点扶贫工作。

各级先后有数十个单位在定点扶贫郧西中，充分发挥行业优势，积极扶贫扶智，出钱给物，为加快脱贫进程、促进经济社会发展做出了积极贡献。

武汉市、国家烟草专卖局帮扶郧西期间，累计投入扶持资金2亿余元，实施了全方位帮扶。

二是安排县直各单位全部参与驻村扶贫工作。

要求组建工作队，实职领导担任队长。

明确帮扶任务目标，实行定期检查考核，不完成任务目标不准撤队离村。

三是组织动员社会团体、民营企业、个体老板、成功人士参与扶贫开发，形成强大动力。

民营企业家饶会均，捐资百万，为家乡硬化路面30余公里，解决500余人行路难问题，投资数亿元实施龙潭河、天河旅游产业开发，解决了几千人的就业问题。

四是动员有能力的党员干部参与结对帮扶活动。

每年有7000余名有能力的党员干部参与到帮扶贫困户活动中，为贫困户出点子、找路子、想法子，发挥了积极的帮带作用。

五是秦巴片区开发与扶贫攻坚部门全力参与配合。

县直30多个部门参与了秦巴片区区域发展与扶贫攻坚规划的编制和项目筛选工作，并积极衔接配合上级主管部门到国家和省片区开发办，开展项目和政策争取工作，为片区开发工作的实质性进展奠定了良好基础。

7、整体思路越来越清晰化。

一是全县扶贫整体格局形成了“三位一体”。

即专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫同步实施，合力推进，形成了扶贫开发统领农业农村工作的大好局面。

二是专项扶贫突出重点。

重点突出整村推进、扶贫搬迁项目，全县共启动整村推进建设202个，通过验收180个，在建22个。

扶贫搬迁平均每年实施500户2000人，基本按照有规划、有规模、有特色、有配套的要求，实行集中安置，推动了新农村建设，加快了农村城镇化进程。

同时，专项扶贫实现了“三个转变”，即：

建设内容由重视基础建设向基础建设、产业建设、能力建设并重转变；扶贫资金投入由“撒胡椒面”向整合集中使用方向转变；工作考核由只重考核项目硬件建设向既重视考核项目硬件又重视检查档案软件方向转变。

三是行业扶贫面上兼顾。

各行各业立足本职，充分发挥职能，大力开展扶贫工作。

每个五年规划，特别是“十二五”扶贫规划，明确了相关行业具体的扶贫开发工作目标。

同时，各项各业根据政府统一安排，在大力支持整村推进的同时，还将项目资金向其他贫困区域安排，力所能及的发挥能量，促进平衡发展。

四是社会扶贫实现“三个全覆盖”。

即：

武汉市对全县18个乡镇（场、区）帮扶实现了全覆盖；国家烟草专卖局对全县烟区帮扶实现了全覆盖；县直单位对所有重点扶贫村帮扶实现了全覆盖。

五是扶贫推进模式实行点、线、片、面齐头并进。

点，就是在安家乡建设全省新农村建设试点乡，以整村推进为平台，以“兴、建、创”为内容，整合扶贫等各部门资金，全面建设新农村示范点；线，就是十二五期内，在全县18个乡镇（场、区）选定55个重点贫困村，实行整村推进扶贫开发，每年启动11个；片，就是建设五龙河城乡一体化示范区，该片区涉及城关、安家、河夹、三官4个乡镇、34个村、3.5万人，面积470平方公里；面，就是每个乡镇除省定重点村外，另确立1个扶贫重点村，集中力量，集中投入，打造亮点，办成样板。

二、精细化管理存在的主要问题

在扶贫开发中，尽管我们积极探索对扶贫对象和扶贫项目的精细化管理，做了大量有益的工作，也取得了一定成效，但是精细化管理是一个重要而复杂的扶贫开发工作课题，还有大量的工作要做，存在不少的困难和问题，需要不断探索研究，不断改进和加强。

1、瞄准扶贫对象难度大。

如果凭经验、凭印象、凭判断，我们很容易对贫困对象作出结论。

但是实行两项制度衔接，推行贫困户建档立卡，用定量的标准衡量贫富，工作就不容易了。

无论是过去的还是现在的扶贫标准，从理论上讲，都能以此把贫困人口从总人口中分辨出来，但是实际操作起来难度很大，特别是当扶贫对象与扶持政策紧密挂钩时，难度就更大。

因为人均纯收入2300元以下和2300元以上，没有准确的数据能够证明，到底谁穷谁富说不清楚，有的说生产生活条件同等，享受扶持政策也应同等，大多农户都争当穷人，想得到政策扶持。

在土门、六郎等乡镇的6个村调研时，我们就遇到不少类似的情况。

六郎乡两岔河村书记刘承家说：

“2300元的扶贫标准是有了，建档立卡到底把哪些人框进去，叫我们不好办。

几天来，不少老百姓找我们村干部扯皮，硬要定为贫困户，这项工作要真正办好真的不容易。

”如此一来，如果方法不妥，辨别程序不到位，就会引发事端，激化矛盾，造成社会不稳定、干群关系紧张，影响党和政府形象。

2、因户制宜落实帮扶项目难度大。

精细化管理重要的一点是，在对象认定到户的基础上，制定帮扶计划，选定帮扶项目，落实帮扶措施，投入帮扶资金。

但是，从最新核准的数据看，郧西现有贫困户至少5万多户，贫困人口20.8万人，占全县农村总人口的49%。

贫困对象如此之多，几乎占农村人口的一半，要想全部帮扶到户到人，实现脱贫目标，没有大量的资金，没有强大机构和职能，只能是纸上谈兵，难以收到理想效果。

3、项目持续发挥作用难度大。

扶贫项目实施完毕后，大多没有后扶措施，出现残毁情况，难以及时恢复，造成效益发挥受限或者丧失。

比如整村推进，虽然过去和现在上级都提出了投入要求，国家给予了大力扶持，但由于扶贫村贫困程度深，涉及面积大，需建项目多，即使达到投入标准仍然与群众的要求和愿望相差甚远，有的只是杯水车薪。

如：

六郎大石堰村是2009年启动建设的重点村，投入总资金43万元，只修了2.5公里砂石路，整理了50亩茶叶基地，搬迁了5家贫困户。

整个扶贫投入和建设项目根本无法缓解该村的贫困状况，与群众的要求还有很大距离。

而且整村推进的期限有规定，到期之后就很难得到再扶持。

这样，自然和因灾毁坏的工程，很难得到修复。

水泥路面就是一个突出的典型，大凡修水泥路都要负债，且里程越长负债越大。

香口乡梦川村硬化公路负债100多万元。

由于村级经济来源匮乏，硬化路面一旦毁坏就无法恢复。

4、杜绝扶贫资金流失难度大。

尽管出台了扶贫资金管理办法和细则，采取了公示、报账、审计等管理制度，但少数单位变通手段变相截留、挪用、扣减扶贫资金的问题仍然存在，有的还相当厉害。

过去个别地方，以上压下，让村上多打领条少付钱，村干部有苦说不出，敢怒不敢言。

这样就导致扶贫资金无法全部用到项目建设上，影响扶贫开发效果。

三、推进精细化管理的建议

精细化管理是企业管理的一种创新模式，它是一种意识，一种观念，一种认真的态度,更是一种精益求精的文化。

将企业的的精细化管理模式引入扶贫开发工作，是扶贫工作理念的创新与升华，体现了抓好扶贫开发工作的信心和决心，为未来扶贫开发工作的发展指明了方向。

深化扶贫精细化管理，要着重做好“六篇文章”。

1、精细化管理要以强化思想意识为先导，在教育引导上做文章。

随着全国扶贫开发形势的变化和脱贫目标的确定，扶贫开发任务越来越重，到户扶贫要求越来越高，开展工作要求越来越规范，随之精细化管理也将顺理成章，成为必然发展趋势。

思想是行动的先导，只有扶贫工作者都接受了精细化管理观念，都有了精细化管理的意识，扶贫精细化管理才能迈出坚实有力的步伐，取得卓尔不凡的成效。

因此，必须以“洗脑、入心”为切入点，加强精细化管理教育。

要达到这一目的，扶贫系统必须通过召开会议、领导讲话、组织培训、开展讨论、撰写文章等多种形式和途径，大讲特讲精细化管理，使每个扶贫工作者真正受到精细化管理理念的熏陶和影响，让精细化管理这个概念在扶贫工作者的脑海打下深深的烙印，进而把精细化管理自觉落实到扶贫开发工作过程中的每个项目、每个环节、每个内容，使精细化管理常态化、规范化、制度化。

2、精细化管理要以深化两项制度衔接为契机，在锁定对象上做文章。

扶贫开发与农村低保两项制度有效衔接，是扶贫精细化管理的重要基础工作。

只有把两项制度有效工作抓好并正确运用其成果，精细化管理才能有效推进。

一是要明确扶贫对象。

要紧扣省核定的最新贫困人口数量，按照规定的识别标准，通过规范的识别程序，把扶贫开发扶持对象初步固定下来，便于实行政策对接、需求对接、资金对接、帮扶对接，有针对性的开展扶贫开发工作。

二是要建档立卡。

所有扶贫开发对象都要建档立卡，登记基本信息，为各级扶贫部门了解情况，制定扶贫政策提供可靠资料和依据。

三是动态管理。

完善进出机制，对通过扶持达到脱贫标准的对象，及时从管理系统中销号；对因灾、教、医、伤、残等多种因素新致贫和返贫的对象，及时纳入管理范围，落实帮扶措施。

通过畅通扶贫对象的进出关口，及时做好加法和减法，始终把贫困对象锁定在扶持范围之内、工作对象之列，以便有的放矢，收到事半功倍之效。

3、精细化管理要以提高成效为主旨，在完善瞄准机制上做文章。

一是瞄准项目抓实施。

所有扶贫项目一经论证确定，要以文件形式下达，并以上网等多种形式公布，接受社会监督。

项目实施单位必须按照确定的项目组织实施，严禁从单位之利、个人所好出发擅自更改项目，或者减量实施项目。

项目监管单位更要严格履职，按照确定的项目组织检查、督办，发现问题及时追查并整改到位。

二是瞄准对象抓扶持。

对建档立卡的扶贫对象，要因户制宜，建立帮扶卡片，采取相应的帮扶措施，同时要落实包联责任人。

没有收入来源的，要帮助争取贴息贷款发展产业，引导劳务输出；有读书困难的，要帮助落实有关教育政策，减免相关费用，减轻筹资负担；有住房问题的，尽量纳入搬迁扶贫、危房改造等扶持范围，并适当提高补助标准，实行特困特扶；遭遇重大自然灾害的，要与民政部门联合，给予临时救助，并帮助尽快恢复生产。

三是瞄准重点抓后扶。

抓住整村推进这个扶贫重点，建立后扶机制，重点村验收之后，再扶持2至3年，每村每年安排项目维护资金20万元以上，保障项目效益持续发挥。

四是瞄准资金抓管理。

扶贫开发瞄准对象是基础，项目建设是支撑，资金管理是关键。

如果管理措施不力，出现漏洞，原本不足的扶贫资金所发挥的作用就将大打折扣，即便雄厚的资金其作用也将受限。

因此，扶贫资金运行要实行阳光操作，资金性质、数量、用途等必须以一定的形式公开公示，扩大社会知晓面，特别是要保证项目区的群众知晓。

资金管理必须要根据形势和情况的变化完善管理办法，做到有法可循，有章可依。

在实际运作中，必须采取报账制，财政、扶贫部门严格把关。

要定期和不定期地对项目单位扶贫资金使用情况进行依法审计，发现问题追查到底。

必要时，邀请人大代表视察、评议和监督，确保扶贫资金为项目所用、为贫困群众所用、为促进经济社会发展所用。

4、精细化管理要以全面记录工作情况为目的，在档案建设上做文章。

完整的工作档案是工作过程的全记录，是丰富的实践活动的文字、图片、音像浓缩，也是扶贫精细化管理的又一重要基础工作，必须要加强档案建设管理。

一是档案要完善。

所有扶贫项目，从调查论证到确定备案，到组织实施，再到迎接检查，都要建立完备的档案，以备查阅。

二是档案形式要丰富，不仅要有健全的文字档案、音像档案，还应有电子档案，能够丰富多彩的反映工作过程和成果，方便查阅。

三是档案管理要妥善，要按照要求做好档案分类，妥善保管，确保安全；要逐步完善档案管理制度，确保档案建设规范；要采用科学手段，逐步实现档案管理现代化。

5、精细化管理要以促进工作为动因，在检查考核的组织上做文章。

扶贫开发工作做得好与坏，成效显著与否，需要进行检查考核。

一是检查考核组织要周密。

要抽调合适的人选，把握有利时机，采取科学的方法。

二是检查考核指标要科学。

以能够体现真实工作水平为原则，通过上下意见的有机结合，尽量使检查考核指标科学化。

三是检查考核过程要仔细。

采运用多种检查方式，不放过每个环节，侧重现场检查，努力避免人情检查、印象评判。

四是检查考核结果要合理利用。

将检查考核结果同相关干部的提拔任用、单位的评先彰优、项目资金的分配等挂起钩来，调动各级各部门推进精细化管理的主动性和积极性，不断提高扶贫开发工作成效。

6、精细化管理要以提供保障为前提，在扶贫系统建设上做文章。

实施精细化管理，头绪多、任务重、要求高，需要大量的人力支撑。

因此，作为精细化管理的主要责任主体扶贫系统，必须要加强建设，提供有力的工作保障，发挥主力军、排头兵作用。

一是县级扶贫机构要增编加员，解决人员老化、结构不优的的矛盾，保证具体工作有人干。

二是乡镇要成立专门的扶贫机构，明确1至2名专职扶贫工作人员，专门从事扶贫开发工作。

三是要提高工作经费预算，保证精细化管理工作正常运转。

四是要强化扶贫职能，提高扶贫地位，加大协调督办参谋力度。

五是不断加强扶贫干部的政治、思想、作风和能力建设，提高自身素质，为精细化管理提供先决条件。

（郧西扶贫办调研组：

任旭峰谈华鑫殷耀德张久忠陈敬国谈小迪严金鑫执笔人：

陈敬国）