我国农村饮水安全的形势和任务赵乐诗.docx

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我国农村饮水安全的形势和任务赵乐诗

我国农村饮水安全的形势和任务（赵乐诗）

一、农村饮水安全现状

我国是一个农业大国，同时又是世界上人口最多的发展中国家，经济社会发展水平与世界上发达国家相比还有较大差距，特别是农村还比较落后。

受自然和经济、社会等条件的制约，农村居民饮水困难和饮水安全问题长期存在，加上我国长期的城乡二元化结构发展政策，使农村供水设施十分薄弱。

城市自来水等基础设施建设由于政府投入力度大，发展很快；而大多数农村供水设施主要靠村集体和农民自建，投入不足，造成农村供水以传统、落后、小型、分散、简陋的供水设施为主，自来水普及率低。

（一）自然、经济、社会和水资源概况

影响农村供水事业发展的主要因素，包括当地的居住状况、水资源、水环境、水文地质、地形、地貌等条件和经济发展水平，以及国家的经济实力和政策等。

一是农村人口多，经济落后

根据2019年《中国农村统计年鉴》，截至2019年底，全国农村有3.70万个乡镇、65.27万个村民委员会、2.50亿住户、9.43亿人口，农村人口占全国总人口的72.5％。

农村人口分布见表1-1，山丘区有4.96亿人，民族地区有1.26亿人，国家扶贫重点县有1.95亿人。

农村有37.75万所中小学校，1.14亿学生和教职工。

另外，我国还有1928个国营农场、1244万人；5759个国有林场、521万人。

农村人口经济、文化落后，饮水卫生意识淡薄，生产经营活动以个体为主，人均纯收入只相当于当地城市居民的1/4左右。

由于收入水平低，大多数农村家庭的生活负担较重，除日常生活消费支出外，建房、子女教育、医疗等费用都可能花掉其全部积蓄，甚至负债。

二是农村自然和水资源条件差

受季风气候的影响，我国降水时空分布不均、年际间变化大，无论北方还是南方，普遍存在冬干、春旱等季节性缺水问题。

尤其北方干旱、半干旱地区，降水总量不足，十年九旱，部分农村既缺地表水，又缺地下水，西北一些干旱区，严格说来不适合人类居住生存。

近10多年来，受气候变化的影响，降水量分布更加不均，西北、华北、东北的大部分地区，经常出现大旱或连续干旱，地下水位下降，许多泉水、溪水、河水断流，这对农村饮水水源影响极大，尤其是浅井枯干失效问题严重。

我国又是一个多山丘的国家，国土总面积的70%为山丘区。

山丘区地形复杂，农民居住分散，缺乏水源或取水困难。

居住在山坡、冈地的群众，远离地表水，浅层地下水位在干旱少雨季节下降严重，石山区和西北的大部分丘陵区根本就没有浅层地下水。

石漠化严重的山区和黄土高原，地下水埋藏深，难以开采。

在石灰岩地区，地表蓄不住水，寻找和开采地下水困难。

山丘区的饮水问题具体表现为，南方深山区取水困难，浅山丘陵区季节性缺水严重，属工程性缺水；北方山丘区不仅取水困难、季节性缺水严重，甚至既找不到地表水也找不到地下水，属资源性缺水。

受水文地质条件以及开矿等人类活动对环境破坏的影响，沿海区、低平原区、湖区、河套、古河道、洪泛区、山前洼地、矿区等易沉积地区，部分地下水有害矿物成分高，如氟、砷、铁、锰或含盐量超标，不宜直接饮用，造成农村水质性缺水问题严重。

我国淡水资源匮乏，人均占有量只有世界的1/3，且分布不均，南方多、北方少，东部多、西部少，山区多、平原少；人口密集的地区以及河流的中下游，水环境质量不断恶化；人口稀疏的山丘区水资源开发利用困难；小型分散供水工程的水源，抵御洪涝旱灾的能力很低，可靠性差。

随着工农业生产的发展、人口的增长，水资源供需矛盾日益突出。

超量开采地下水，造成地下水位下降严重，地下漏斗不断出现并扩大。

企业废污水排放量、农药化肥施用量增大，生活污废水长期随意排放，生活垃圾长期随意堆放，缺乏排水和治污措施，造成水源污染加剧，尤其人口密集的平原区，人居水环境不断恶化，饮用水中微生物、有机物等有害污染物超标严重，加剧了农村水质性缺水问题。

根据《2019年中国水资源公报》，2019年我国大部分地区降水量比常年值减少6.5%，地表水资源量比常年值减少13.4%，矿化度小于或等于2g/L的地下水资源量比常年值减少7.8%。

北方平原年末浅层地下水储存量比年初减少68亿m3，严重超采区地下水位降落漏斗76个、总面积7.2万km2，年末与年初相比，浅层漏斗面积扩大的有23个，中心水位下降的有21个；深层漏斗面积扩大的有16个，中心水头下降的有27个。

河流水质，全年符合和优于Ⅲ类水的河长占总评价河长的59.4%，比2019年减少了3个百分点；水库水质，超Ⅲ类水的占17.7%。

上述水资源问题，尤其水环境不断恶化、北方地区大范围地下水超采造成的地下水位下降，以及部分地区干旱加重的趋势，都对农村饮水带来新的不利影响。

（二）农村饮水解困成效

1．农村饮水解困历程

中华人民共和国成立后，党和政府历来重视农村居民的饮水困难问题，特别是改革开放以来，农村饮水解困工作力度不断加大，“十五”期间，中央投资力度进一步加大，饮水解困工作进一步科学、规范，使农村严重的缺水问题得以缓解。

农村饮水解困历程大体经历了以下几个阶段：

（1）20世纪50～60年代，国家重视以灌溉排水为重点的农田水利基本建设，结合蓄、引、提等灌溉工程建设，解决了一些地方农民的饮水难问题。

（2）20世纪70～80年代，解决农村饮水问题正式列入政府工作议事日程，采取以工代赈的方式和在小型农田水利补助经费中安排专项资金等措施支持农村解决饮水困难。

1983年国务院批转了《改水防治地方性氟中毒暂行办法》，1984年批转了《关于加快解决农村人畜饮水问题的报告》以及《关于农村人畜饮水工作的暂行规定》，逐步规范了农村饮水解困工作。

（3）20世纪90年代，解决农村饮水困难正式纳入国家规划。

1991年国家制定了《全国农村人畜饮水、乡镇供水10年规划和“八五”计划》，1994年把解决农村人畜饮水困难纳入《国家八七扶贫攻坚计划》，进一步通过财政资金和以工代赈渠道增加投入。

90年代后期，甘肃省实施了“121雨水集流工程”，贵州省实施了“渴望工程”，内蒙古自治区实施了“380饮水解困工程”，四川省安排了财政专项资金，用于人畜饮水工程建设项目等。

到1999年底，全国累计解决了约2.16亿人的农村饮水困难问题。

（4）2019年以来，党中央提出了“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观，各级政府及有关部门调整工作思路，加大了农村饮水解困工作力度。

2019年基本结束了我国农村严重缺乏饮用水的历史，农村饮水工作进入了以保障饮水安全为中心的新的历史阶段。

2．“十五”农村饮水工程建设情况

“十五”期间，国家实施了饮水解困、氟砷改水、应急抗旱等农村饮水工程建设项目，中央共安排国债专项资金117亿元，地方配套和群众自筹105亿元，解决了6722万农村人口的饮水问题。

按照1984年发布的农村人饮困难标准统计，到2019年底，全国农村仍有4639万人饮水困难，其中2019万人属于《国家八七扶贫攻坚计划》遗留的，2597万人是由于人口增加、水源枯竭、工程老化等原因新增的。

2019年，国家编制了《全国解决农村饮水困难“十五”规划》，提出了分阶段解决农村饮水困难的目标，第一阶段解决《国家八七扶贫攻坚计划》遗留的饮水困难问题，尽快完成和实现该计划所确定的饮水解困任务和目标；第二阶段解决新出现的饮水困难问题，力争到“十五”末基本解决我国农村现存的饮水困难问题，保证群众基本的生活用水要求。

2019～2019年，中央共安排国债资金97亿元，地方配套和群众自筹85.5亿元，解决了5618万农村人口的饮水困难问题。

到2019年底，全国农村饮水解困“十五”规划的任务和目标已提前完成。

国家根据农村饮水安全面临的严峻形势，提出了农村饮水工作重点从饮水解困向保障饮水安全转变。

为保证农村饮水工作的连续性，2019年，水利部、国家发展改革委和卫生部根据农村饮水安全现状，编制了《2019～2019年农村饮水安全应急工程规划》（以下简称《应急规划》），规划解决2120万农村人口的饮水安全问题，工程总投资77.9亿元，其中中央投资38.4亿元。

2019年3月，国务院常务会议审议通过了该规划。

从2019年起，《应急规划》开始启动，2019年中央安排投资20亿元，地方配套和群众自筹20亿元，解决了1104万人的农村饮水安全问题。

3．农村饮水解困效益

2019年7～8月，水利部组织了100多位来自不同部门和专业领域的专家对2019～2019年的农村饮水解困项目实施情况进行了评估，评估的内容包括前期工作、施工建设、项目管理、运行管理、效益、群众满意度、可持续性等七个方面。

对23个省（自治区、直辖市）的64个项目县的205处工程进行了调查分析，走访了1836个农户。

评估结果表明，农村饮水解困项目进展顺利，“十五”规划内的任务提前完成。

项目前期工作深入细致，建设管理制度健全，监管有力，工程优良率达90%以上，供水工程运行管理良好，农民对饮水解困工程项目的满意度达98%。

农村饮水解困“十五”规划顺利实施，基本结束了我国农村长期严重缺乏饮用水的历史，使农民真正得到了实惠，被群众赞誉为“小工程，大德政”，效益显著：

一是提高了农民的健康水平，减轻了医药费支出负担。

饮水解困项目的实施，不仅解决了农民的饮水困难，同时也改善了他们的卫生条件，减少了水介传染病发病率，提高了农民尤其是妇女儿童的健康水平。

据调查分析，受益区人均年减少医药费支出40元左右。

二是节省了家庭取水劳动用工，解放了农村劳动力。

据调查，饮水工程建成后，平均五口之家每年用于挑水的工日可减少50个，节省的劳力和时间转向投入种植、养殖等生产，也增加了外出务工、经商等机会。

三是促进了农村庭院经济的发展，有利于贫困户脱贫。

饮水条件的改善，增加了家庭饲养畜禽的数量，为发展庭院种植和家庭农副产品加工提供了水源保障。

四是促进了农村精神文明建设。

饮水问题的解决，减少了水事纠纷，促使农民养成了良好个人卫生习惯，美化了居住环境等。

五是密切了党群、干群关系，提高了党和政府的执政能力。

受益地区群众将饮水解困工程称为党和政府的“德政工程”、“爱民工程”；基层干部称之为“三个代表”在基层最直接、最有力的体现。

广大受益群众在饮水解困工程通水时，敲锣打鼓，赋诗楹联，赠送锦旗，写感谢信等，以各种方式表达他们对党和政府的感激之情。

（三）农村饮水安全现状及面临的主要问题

为摸清我国农村饮水安全现状及问题，2019年11月～2019年6月，水利部、国家发展改革委、卫生部在全国组织开展了以县为单元的农村饮水安全现状调查和逐级复核评估，共完成了2674个县级单位的调查报告、30个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的省级评估报告，在全国复核评估的基础上编制了《全国农村饮水安全现状调查评估报告》。

1．农村供水现状

根据各地的调查成果，截至2019年底，全国农村分散式供水人口为58106万人，占农村人口的62%；集中式供水人口为36243万人（主要为200人以上或日供水能力在20m3以上集中式供水工程的受益人口），占农村人口的38%。

（1）集中式供水基本情况

我国农村的集中式供水规模普遍较小，供水规模大于200m3/d的集中式供水受益人口只占农村总人口的13%；乡镇及跨乡镇的集中式供水工程处数只有2.15万处，91％的工程为村级集中式供水工程。

乡镇及跨乡镇供水工程，北方以地下水源为主，南方以地表水源为主；多数由乡镇水管站管理，计量收费。

村级集中式供水工程，多数为单村供水，水源以地下水和山溪水为主；多数承包给村民管理，按人收费与计量收费并存。

集中式供水工程中，多数供水设施简陋，只有水源和管网，缺少水处理设施和水质检测措施；有水处理设施的集中式供水工程仅占集中供水工程总处数的8％左右。

此外，部分集中供水工程存在供水能力大于实际用水量的问题。

原因是部分农民收入水平低，饮用、做饭等使用好水，洗涤、饲养牲畜等仍取用原有不收费的水。

（2）分散式供水基本情况

我国农村的分散式供水工程，多数为户建、户管、户用，普遍缺乏水质检验和监测。

分散式供水人口中，67%为浅井供水，主要分布在浅层地下水资源开发利用较容易的农村，供水设施多数为真空井或筒井，建在庭院内或离农户较近的地方，取水方式主要为手动泵、辘轳或微型潜水电泵；3%为集雨，主要分布在山丘区水资源开发利用困难或海岛等淡水资源缺乏的农村，以屋檐和硬化庭院集流场为主，北方以水窖蓄水为主，南方以水池蓄水为主；9%为引泉，主要分布在山丘区，南方较多；21%无供水设施或供水设施失效，直接取用河水、溪水、坑塘水、山泉水或到其他村拉水，主要分布在南方降水较丰富的山丘区农村。

2．农村饮水不安全总体状况

（1）农村饮用水安全卫生评价指标体系

为做好农村饮水安全评价工作，2019年11月水利部和卫生部联合颁布了《农村饮用水安全卫生评价指标体系》，详见附件1。

农村饮用水安全卫生评价指标体系分安全和基本安全两个档次，由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成。

四项指标中只要有一项低于基本安全最低值，就为饮水不安全。

（2）全国农村饮水不安全人口

据调查评估结果，到2019年底，全国农村饮水不安全人口为32280万人，占农村人口的34%。

其中，水质不安全人口为22722万人，占饮水不安全总人口的70%；水量、方便程度或保证率不达标人口为9558万人，占饮水不安全总人口的30%。

饮用水水质超标，已成为我国农村饮水安全面临的主要问题。

扣除2019年《应急规划》已解决的1104万人，到2019年底，全国农村饮水不安全人口为31176万人。

二、关于农村饮水安全十一五规划

（一）规划指导思想

坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，充分认识解决农村饮水安全问题的艰巨性、复杂性和紧迫性，按照建设社会主义新农村的总体要求，把解决农村饮水安全问题摆到优先位置，加快农村饮水安全工程建设步伐，深化农村供水管理体制改革，强化水源保护、水质监测和社会化服务，建立健全农村饮水安全保障体系，使农村居民获得安全饮用水，维护生命健康、提高生活质量、促进农村经济社会可持续发展。

（二）基本原则

1．统筹规划、突出重点

我国农村饮水不安全人数众多，需要从实际出发，全面安排、突出重点、分步实施；在农村供水工程建设中，要与新农村和小城镇建设规划相衔接，近期与远期相结合，统筹考虑饲养畜禽和二、三产业用水需求。

“十一五”期间重点解决农村居民饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水及微生物病害等严重影响身体健康的水质问题，以及局部地区的严重缺水问题；优先安排解决人口较少民族、水库移民、血吸虫疫区、涉水重病区村、华侨农场和农村学校的饮水安全问题。

2．防治结合，综合治理

解决农村饮水安全问题，首先要保护好饮用水源，划定水源保护区，加强水源地防护，防止供水水源受到污染和人为破坏；特别要防止采矿、工业等引起的水源污染和破坏，按照“谁污染、谁破坏、谁付费”的政策，做好源头治理；同时引导农民科学施用化肥、农药，减少面源污染，加强农村废污水、垃圾、粪便处理，做好农村环境卫生综合整治。

在农村供水工程建设管理中，应根据水源水质等情况，采取适宜的水质净化措施；同时加强水质检验，建立水质监测体系，保障供水安全。

3．因地制宜，注重实效

农村供水工程建设，要充分考虑区域水资源条件，采取资源节约型建设方式，做好水资源配置，处理好生活用水与生产用水的关系，优先保证生活用水需求，干旱缺水地区要重点保障水源保证率；要根据当地的自然、经济、社会、水资源等条件以及村镇发展需要，做好区域供水工程规划，加强工程可靠性和可持续性论证，水质、水量并重，合理选择水源、工程型式、供水规模和水质净化措施。

有条件的地方，提倡发展适度规模的联片集中式供水、供水到户，或依托已有的自来水厂，通过延伸其供水管网发展自来水；制水成本较高的地区，提倡饮用水和其他生活用水分质供水；山丘区居住分散的农户，可采取分散式供水。

4．建管并重，完善机制

改进农村饮水项目建设和管理办法，确保工程质量，落实管理主体和责任，提高资金使用效率，形成良性运行机制。

农村饮水安全工程以政府投资为主，吸引社会力量参与，鼓励农民投工投劳，但要防止加重农民负担。

加强前期工作，严格项目审查审批程序；对于建成的饮水工程，要建立验收、跟踪调查和水质监测制度，针对问题及时采取有效措施。

解决农村饮水安全问题主要由各级地方政府负责，中央给予指导和资金支持；有关部门要分工负责，密切配合。

要加强健康教育，宣传普及饮水安全知识，大力提倡节约用水。

（三）目标任务

“十一五”期间，规划解决1.6亿人的农村饮水安全问题（涉及15万多个行政村），使农村饮水不安全人数减少一半，集中式供水受益人口比例提高到55％，供水质量和水平有较大提高。

“十一五”期间，优先解决对农民生活和身体健康影响较大的饮水安全问题。

重点解决饮用水中氟大于2mg/L、砷大于0.05mg/L、溶解性总固体大于2g/L、耗氧量（CODMn）大于6mg/L、致病微生物和铁、锰严重超标的水质问题，以及水量不足、水源保证率低、取水极不方便的问题。

优先安排解决人口较少民族、水库移民、血吸虫疫区、涉水重病区村、华侨农场和农村学校的饮水安全问题。

到“十一五”末，使现已查明的中重度氟病区村、砷病区村、血吸虫疫区、以及其他涉水重病区村的饮水问题全部得到解决，人口较少民族、水库移民、华侨农场以及项目区农村学校的饮水安全问题全部得到解决。

溶解性总固体大于2g/L的中重度苦咸水问题解决70%，高铁、高锰、污染水、局部地区缺水等其他饮水安全问题解决41%。

分类建设目标：

①高氟水：

“十一五”期间，解决3811万人的高氟水问题，占2019年底高氟水总人口的83%。

其中，饮用氟含量大于2mg/L的中重度高氟水人口2621万人，现已查明的中重度氟病区村的饮水安全问题将全部得到解决。

②高砷水：

“十一五”期间，解决228万人的饮用高砷水问题，现已查明的砷病区村的饮水安全问题将全部得到解决。

③血吸虫疫区的饮水问题：

“十一五”期间，解决血吸虫疫区的饮水不安全人口832万人，现已查明的血吸虫疫区的饮水安全问题将全部得到解决。

④苦咸水：

“十一五”期间，解决2261万人的苦咸水问题，占2019年底苦咸水总人口的60%。

其中，溶解性总固体含量大于2g/L的中重度苦咸水人口1766万人，占2019年底中重度苦咸水人口的70%。

⑤其他饮水安全问题：

“十一五”期间，解决8868万人的饮用高铁锰水、污染水及微生物病害、局部地区严重缺水问题，占2019年底这些类型饮水不安全人口之和的41%，其中，对污染水问题的解决程度为16％，对高铁、高锰和微生物病害地下水问题的解决程度为53％，对水量不足、保障率低、取水不便等缺水问题的解决程度为57％。

（四）技术路线

1．水源保护

（1）技术措施

为保障饮水质量，应按照《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等相关法规的要求，对已有工程和规划工程的饮水水源进行保护。

根据水源类型划定保护区，保护区内严禁存在可能影响水源安全的污染源和任何活动。

地下水水源保护范围应根据水文地质、开采方式、污染源分布等条件确定，且单井保护半径不小于50～100m；地表水源保护范围为取水点上游1000m至下游100m的水域及其沿岸，并严格控制上游污染物排放量等。

水源保护区应征得相关部门的认可，环保、水利等相关部门应积极参与，相互配合，治理水源保护区内的污染源。

对建保护区造成农民的经济损失，要采取相应的补偿措施。

（2）建设内容

划定保护区，立标志牌。

清除保护区内的点污染源，如垃圾、厕所、码头、水上养殖、排污口等。

在水源保护区内，发展有机农业或种植水源保护林，避免农药、化肥等面源污染，减少水土流失，涵养水源。

开采地下水时，要封闭不良含水层；以地表水为水源时，要有防洪、防冰凌的措施，同时不影响原有工程安全。

（3）建设标准

水源水质得到改善，并达到生活饮用水水源水质标准要求。

地下水源水质符合《地下水质量标准》（GB/T14848）的要求，地表水源水质符合《地表水环境质量标准》（GB3838）的要求。

2．供水工程建设

农村供水工程建设内容主要包括水源、水处理设施、输配水管网及水质检测等，各部分建设要符合《村镇供水工程技术规范》（SL310）的要求。

为保证农村供水质量和供水工程的长期良性运行，首先应根据当地的社会经济状况、村镇总体发展规划、供水现状、用水需求、水资源条件和自然条件等，按照突出重点、近远结合、点面结合、建管并重等原则，以解决饮水安全问题为主，统筹考虑改善其他落后的供水条件、整体提高区域供水总体水平，通过技术经济比较，编制区域供水工程建设规划，单项工程建设要服从区域供水工程建设规划。

（1）水源选择与配置

水源选择要进行深入细致的勘查与论证，使供水系统投资省、技术可行、运行管理方便、制水成本较低、供水安全可靠。

当有两个以上水源可供选择时，要对水质、水量、工程投资、运行成本、施工、管理和卫生防护条件等进行方案比较，择优确定。

首先，要进行水源水质化验，选择水质良好、净化难度低、便于卫生防护、符合生活饮用水水源水质标准要求的水源。

其次，要选择水量充沛的水源，不仅满足目前需要，还要考虑未来发展需要；不仅在丰水期，在枯水期也能满足水量要求，尤其在缺水地区，要重点保障水源保证率。

第三，优先选择能自流引水的水源；需要提水时，选择扬程和运行成本较低的水源。

第四，要符合国家和地方关于水资源开发利用的规定。

做好区域水资源优化配置，优质水源优先用于生活饮用。

如果当地没有合适水源，可在更大区域范围内，结合建设集中连片、适度规模的供水工程选择水源。

规划农村供水工程的水源时，要充分利用当地现有的引水、蓄水等水利工程。

有条件且必要时，也可结合防汛、抗旱等需要规划建设中小型水库作为农村供水水源。

（2）工程选型

根据水源、用水需求、地形、居民点分布等条件，通过技术经济比较，因地制宜、合理确定工程类型。

集中式供水工程具有供水可靠、便于专业化管理的特点，规划提倡建设联片集中式供水工程，包括管网延伸、适度规模集中供水和分质供水等，有条件时，供水到户。

山丘区，充分利用地形条件和落差，兴建自压供水工程；平原区，采用节能的变频供水技术和设备，兴建无塔供水工程。

①集中式供水

管网延伸。

距城镇等现有供水管网较近的农村，利用已有自来水厂的富余供水能力，或扩容改建已有水厂，延伸供水管网，发展自来水。

新建水厂。

人口稠密，水源水量充沛，地形、管理、制水成本等条件适宜时，结合当地村镇发展规划，统筹考虑区域供水整体发展，合理确定供水范围，兴建适度规模的跨村镇联片集中供水工程。

水源水量较少，居民点分散时，可兴建单村集中供水工程。

分质供水。

在高氟水、高砷水、苦咸水等难以找到良好水源的地区，采取特殊水处理措施，制水成本较高时，兴建集中供水站，分质供水。

处理后的优质水用于居民饮用和做饭，利用原有供水设施（如手压井、水窖）提供洗涤、饲养牲畜等其他生活杂用水。

在确定农村供水工程的供水规模时，要充分考虑农民的用水水平和习惯，避免供水能力过剩，造成浪费。

②分散式供水

山丘区居住分散的农户，兴建单户或联户的分散式供水工程。

有浅层地下水的地区，采用浅井供水工程；有山溪（泉）水的地区，建设引溪（泉）水设施；水资源缺乏或开发利用困难的地区，建设雨水集蓄饮水工程。

（3）水处理措施选择

①符合水源水质标准的原水，采取以下常规水处理措施：

水质良好的地下水仅需进行消毒处理；原水浊度长期不超过20NTU、瞬间不超