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独立管制机构的兴起与政府治理转型
独立管制机构的兴起与政府治理转型
谭康林
2012-11-2016:
15:
13 来源：
《汕头大学学报：
人文社会科学版》2012年3期
内容摘要：
独立管制机构勃兴于各国政府进行大规模“去管制化”和私有化改革的时代，私有化后的公共设施、政府内部的其他行政机构以及参与公共服务提供的公民社会组织都成为独立管制机构在新的历史时期施加影响力的对象。
独立管制机构的兴起标志着传统的“福利国家”被一个以管制为主要内容、结构上更为碎化的“管制国家”所取代，不过这种组织的激增也给政府带来了各种“代理成本”。
独立管制机构对我国的事业单位改制以及若干政策领域的管理体制改革都有重要的启发价值。
关键词：
管制；独立管制机构；政府治理；政策可信性；时间不一致性
作者简介：
谭康林（1973-），女，山东青岛人，汕头大学法学院公共管理系讲师，厦门大学公共事务学院博士生。
中图分类号：
D630.1 文献标识码：
A 文章编号：
1001-4225（2012）03-0075-08
上世纪80年代末至今，为数众多的国家打破了传统的对社会经济事务的命令和控制模式，进行了大规模的私有化、自由化和“去管制化”（de-regulation）的改革。
然而一个看似矛盾的现象是，这一时期又被称作“管制爆炸”（regulatoryexplosion）的年代，大量独立管制机构被建立起来。
[1]一项针对48个国家（经合组织全体成员国以及拉丁美洲国家）的研究显示，在上世纪80年代以前，这些国家中每年新增的管制机构不超过5个，而从上世纪90年代到2002年期间，每年新增的管制机构都超过了20个。
[2]另一项研究也发现，在1980年西欧国家只有大约10%的政策领域中有独立管制机构的存在，到20世纪末这一数字已经跃升到了80%。
[3]这场引人瞩目的变化使得经合组织在2002年的报告中宣称：
“现代管制治理中最为普遍的制度就是所谓的独立管制机构或拥有管制权的自主行政机构”。
那么，独立管制机构是如何兴起的？
为什么它们会兴盛于政府“放松管制”的时代？
它们的出现对传统的政府治理方式义造成了怎样的影响？
本研究首先通过确定独立管制机构的核心特征及理论原理来探究它们广受青睐的原因，进而讨论这些组织在实践中的作用及其引发的政府治理转型，最后分析管制治理中存在的问题以及对我国行政体制改革和事业单位改革的启示。
一、独立管制机构的核心特征及原理
所谓“管制”是“公共机构为保障公共利益而制定规则，并依据规则对私人行为进行监督管理”。
[4]不过，或许塞尔兹内克对管制的界定可以帮助我们了解为什么需要独立管制机构而不是一般的政府行政部门来从事管制活动。
赛尔兹内克认为，管制是“公共机构对社会所重视的活动进行的持续而集中的控制”。
[5]这种“持续而集中的控制”意味着，管制不是单靠制定法律就可以实现的，它还涉及对受管制行为的详细了解和密切接触。
而这往往就会使专业化、负责事实调查、规则制定和执行的管制机构的成立成为必须。
然而，专业化仅是独立管制机构的核心特征之一，这种组织的另一个核心特征是其独立性。
所谓“独立性”指的是这些组织运作在传统的政府官僚制部委框架之外，拥有相对独立的人事、管理和决策过程；更为重要的是，这些组织不像一般政府机构那样需要回应政治领导人的指令，相反的，赋予它们独立性恰恰是为了使之不必具有政治回应性。
这是因为具备政治回应性意味着管制机构可能需要对不断变化着的政治领导人做出持续的调整，这样难免会损害到政策的前后一致程度；而假使要管制机构能够忠实于其政策目标的话，牺牲一定的政治回应性可能是必要的代价。
准确地说，独立管制机构是由专业化和独立性所构成的复合体：
一方面，这些组织具有单一目标（即管制），掌握着大量相关经济或社会领域的专业知识，和按照官僚制原则组织起来的政府部委相比能够更容易且更主动地联络技术专家，从而进行高质量的规则制定；另一方面，这些组织不受政治选举和政府更迭的干扰，能够忠于被明确界定了的管制目标，规则制定立足于专业知识而非政治领导人的偏好。
一个典型的独立管制机构就是上述因素交织而形成的。
独立管制机构并非新鲜事物。
在美国，最早的独立管制机构是1887年成立的“州际商务委员会”，该组织负责对美国的铁路行业进行管制。
随着时间的推移，独立管制机构逐步发展成为美国行政机器的关键组件，它们集立法、行政和司法功能于一身，积聚的权力之大直接导致了“行政国家”理念的诞生。
然而在很长的历史时期内，利用独立管制机构从事管制活动只是美国的一种独特传统；在欧洲，管制事务要么被看做是应由中央部门负责的行政事务，要么被看做是应由法庭或类似法庭的审判所来处置的司法事务。
从上世纪70年代中后期开始，很多欧洲国家开始了独立管制机构的尝试。
例如法国1974年开始使用“独立行政实体（autoritéadministrativeindépendante）”这一概念，并陆续建立了各种独立管制机构来负责银行和保险业的管制活动；差不多同一时期英国也开始了制度创新，尽管当时的保守党政府对任何独立于中央部委的管制机构都抱以怀疑态度，但这并没有妨碍越来越多管制机构被建立了起来。
到了上世纪80年代末，管制机构在西方发达国家已经成为非常普遍的制度模式。
在为什么要授权独立管制机构从事管制事务的问题上，传统观点强调的是认知因素，即由于政治领导人不具备政策设计方面的专长或是根据环境变化对政策进行调整的能力，因此会倾向于授权专业化的独立管制机构，从而保障政策实施的效率和效果。
然而这种观点并不足以解释独立管制机构近年来勃兴的原因，事实上，促使各国政府转向独立管制机构的另一个重要原因在于，人们认为这种组织形式能够有效解决公共政策制定中普遍存在的“政策可信性”（crediblecommitment）和“时间不一致性”（timeinconsistency）问题。
从理论上对政策可信性和时间不一致性问题进行权威性阐述的是意大利政治经济学家马琼（G.Majone）。
马琼认为，公共权威的行使权可以被看成是一种“政治产权”，政治家使用政治产权来做出关于政策和政府结构的决定。
然而，政治产权在民主制度下又是难以界定清楚的，因为公共权威并不属于任何一个个人，谁能成功地获得公共职位谁就拥有了政治产权。
今天掌握公共权威的是这个人，明天可能就换成了立场截然对立的另外一个人了，对政策和政府结构的合法控制权也相应地易手。
今天的执政者所做的任何决定都有可能被其继任者合法地推翻甚至完全破坏掉。
清晰的政治产权的缺失会对公共政策制定和制度设计产生严重的后果，其中一个后果涉及“政策可信性”问题，即很难让民主制度下的政治家致力于制定长期的公共政策，他们制定的政策缺乏“可信性”。
[6]
政策可信性问题的产生还源于政策的“时间不一致性”。
政策的时间不一致性指的是一项在某个时期是最优的政策随着时间的变化不再是最佳选择。
假如没有任何约束机制来使政府坚持最初的政策方案，政府就很可能运用自身的裁量权转换政策方案。
问题在于，如果市场能预测到这种政策转换，它相应的举动变化会妨碍决策者实现他们最初的政策目标。
举例来说，某国议会决定实行严厉的防止污染政策。
该法律在出台时期被认为是对严重的污染问题以及选民意愿的最佳回应。
然而法律通过之后，该国经济下滑，失业问题取代环境质量成为许多选民所关注的主要问题。
这时候政府就会禁不住向议会提出修改严厉的防污染法以便降低政策执行的成本；如果恰逢此时政府面临选举，那么它可能更倾向于这么做。
政府也可能选择更简单一点的做法，通过削减污染监控预算来降低执行成本。
然而假如工业污染者一开始能预见到这种政策变化，他们就会认为违反相关的法规将不会导致相应的制裁。
所以，最初的政策目标从其制定之日起就注定实现不了。
政策缺乏可信性是因为在受管制者的眼中，它在时间上是不一致的，即政策制定者在不同时期的政策动机发生了变化。
由于公共政策制定存在可信性和时间不一致性的问题，让独立管制机构负责某种管制性政策的制定，承诺不对其日常运作过程进行干预，便成为政治领导者的最理想选择。
由于独立管制机构不会受到选举政治的干扰，同时又高度专业化，因此可以制定出持久并有效的公共政策。
政策可信性和时间不一致性理论在很多国家的管制机构改革中都得到了验证，研究发现，法国的自主行政机构、德国的行政法规执行机构以及在很多欧洲国家独立负责货币政策的中央银行等，其建立都出于上述考虑。
二、独立管制机构的作用及对政府治理模式的重塑
从近年来的发展看，新兴的独立管制机构的作用主要表现在三个方面：
对私有化后的公共设施进行管制、对公民社会进行监督以及对政府中的其他机构进行监管。
（一）对私有化后的公共设施进行管制
独立管制机构的大量出现与各国管制活动的上升密不可分。
相对于其他政策制定形式，管制活动越来越多的最重要原因是私有化和自由化的盛行。
从历史上来说，公共所有权是很多国家用以约束经济行为者的主要形式。
到19世纪末期，公共所有权随着公用事业项目的发展得到越来越广泛的应用，公共交通、水、电、煤气、电话这些公用事业都有一个共同的特征即自然垄断性，它们是公众日常需要的公共服务，因此也具有了战略上的意义。
各国政府普遍认为，由政府来拥有这些公用事业可以有效制约各种经济行为者，从而保障公共利益免受私人动机的侵害。
然而，公共所有权和公共控制之间并不是对等的。
在许多国家，如何对规模庞大的国有企业进行有效的控制是一个普遍性的难题——这颇有讽刺意味，因为政府之所以将某些服务或产品的生产国有化，根本目标就是为了能够有效地控制它们从而保障公共利益。
由于用政府所有权这种形式来约束经济行为者在很多时候被证明未必会产生好的结果，政府便不得不寻找新的解决办法，这导致了一种新型控制方式的出现，即将过去由政府承担的公共事务通过私有化的方式转移到私人手中，同时须受到政府所制定的规则的制约。
上世纪八九十年代，英国等西方发达国家先是出售国有企业，随后将公用事业产业也进行了私有化改革，通过这一系列措施缩小了公共部门的规模。
不过各国政府绝对无意回归到“福利国家”时代之前那种自由放任的治理状态，它们意识到，如果不对企业的定价、利润、市场准入和服务标准进行管理的话，很多私有化措施只不过是将过去的国有垄断企业转化为私人垄断企业。
在此背景下，在被私有化了的公共领域中大量独立管制机构被相应地建立起来。
可见私有化并没有意味着管制的终结，“放松管制”的实质却是“再管制（re-regulation）”。
不过和过去的做法相比，新时期的政府管制活动更为灵活、更少限制性，经济激励普遍代替了过去的行政法规。
在环境、医疗、消费者保护这些重要领域，政府干预则很少遭到质疑，在这些领域所发生的不是“放松管制”，而是怎么样用更灵活的方式来实现政府的管制目标，如用污染税等新型工具取代过去制定环保标准的做法。
正是放松管制与再管制这种貌似矛盾的结合构成了发生在世界各地的“管制改革”。
依靠管制而不是公共所有权、规划或集中式的公共行政，成为很多发达国家对经济进行干预的新方式。
政府不再通过将产业国有化的方式来纠正市场失灵，而是通过建立独立管制机构对私人市场进行管制的办法来纠正市场失灵。
（二）对公民社会进行管制
传统观念中的“管制”一般指的是经济性管制，政府通过制定竞争法规、规定产品标准以及公用事业管制等手段对市场活动和企业决策直接进行干预。
经济领域中管制的主要目的是通过纠正负外部性、不充分信息、垄断等市场失灵现象来提高经济效率。
然而从上世纪八九十年代以来，不仅在经济领域出现了“管制爆炸”，而且社会领域也是如此；管制的对象不再限于私营企业，而且还包括公民社会组织。
造成这一发展的原因是，在社会公共服务领域，西方发达国家越来越倾向于选择公民社会组织作为合作伙伴。
多种类型的非营利机构，包括已注册的慈善机构、非营利组织、协会、自助团体、社会团体以及社会企业等，都能够成为社会公共服务的潜在提供者。
政府偏好公民社会组织来提供社会公共服务是因为，虽然营利性机构可以成为富有效率的服务提供者，但是社会服务的核心是将社会正义与社会公平置于首位，这与营利性机构追求经济利益最大化的目标不相符。
因此在实践中，只有社会保障体系健全的少数西方发达国家敢于尝试市场化程度高的部分服务项目。
[7]
公民社会组织在社会服务过程中已经成长为极其重要的参与者。
在法国，政府出资让非营利组织和营利机构承担起弱势人群的发展性服务，包括90%的残疾人服务、85%的儿童权益保护以及70%的居家照顾服务等；社会公共服务中涉及公民基本的生存性服务，如养老服务、托儿服务等，则大多由政府直接提供。
在英国，2001至2002年政府建立地方层面的公司合作服务项目达2109个，共投入约23亿英镑资助了儿童早期发展和照料计划、健康行动区计划、社会复兴计划、健康城市计划、社区新协定计划等项目。
随着公民社会组织越来越深入地参与到社会服务提供，它们同时越来越多地拥有了对公共资金支出和公共权威运用的裁量权。
为了保障公共服务的质量和效率，政府对公民社会组织的监督和管理就非常有必要了。
这时候，西方国家出于两种考虑更愿意将对公民社会的监督责任委托给独立管制机构：
一方面，和经济性管制的出发点类似，由相对自主的管制机构对公民社会组织进行管制可以使政策具有可信性；另一方面，当政府和公民社会组织签订服务协议时，双方在地位上是平等的，而独立管制机构由于具有相对于政府的自主性，可以更加客观地作为第三方来监督政府和公民社会组织的履约情况。
例如在英国，政府与公民社会组织之间购买服务的协议，由一个名为“国家志愿组织委员会（NCVO）”的独立管制机构作为第三方来进行管理，该机构监督政府和公民社会组织双方违背协议的行为，提出政府购买或者公民社会组织提供服务过程中可能遭遇的阻碍以及未来的调整建议。
同时，另外一家管制机构，即英国慈善委员会（theCharityCommission）提供“建议实务公告”（SORP）供政府有效地监测和评价服务。
事实上，英国在社会管制方面的改革是颇为引人瞩目的，独立广播管理局、民航管理局、健康与安全委员会等一系列独立管制机构被建立起来，承担起保障社会事务良好运转的任务。
（三）对政府中的其他机构进行监管
除了管制经济与社会事务，各国还出现了越来越多在政府内部实施管制的独立机构。
所谓“政府内部管制”指的是用一类公共机构对其他公共官僚机构的活动施加影响的各种方式，它是介于传统宪政制衡机制（法庭和立法机构）同官僚体系内部的直接命令关系链之间的一种手段：
政府中的某个机构被赋予了某种监管权力，以一种同被监管方保持距离的方式独立对其他政府机构实施监管。
[8]8近些年来，一些国家政府部门内部也出现了与私人市场和公民社会领域相类似的“管制爆炸”现象，例如胡德等人的研究显示，在英国政府内部的监管已经成长为一个惊人庞大的“产业”，其总规模即便不超过也一定会接近于政府对私人企业的监管。
正如同一家私人企业要面临各种管制者——审计机构、督察机构、许可证颁发机构、竞争和公平交易机构等的监督一样，现如今一个典型的公共组织也会面对着一系列的监管者，包括廉政机构、审计机构、投诉处理机构以及各种制定标准、检查和评价机构。
公共部门内部独立管制机构的激增源于近年来一些国家所进行的新公共管理运动。
新公共管理运动的核心主张是废除妨碍公共管理者提高公共服务“附加价值”的各种清规戒律，通过引进绩效管理体制使政府内部的管理更接近于企业管理。
绩效管理体制的应用往往伴随着新型管理自主权的出现，而当公共服务领域的管理变得越来越自主化时，往往就需要采取其他措施来保障问责制的实现。
这在新公共管理改革进行得最剧烈的英国体现得最为明显。
从上世纪80年代末到90年代中后期，英国中央政府先后成立了将近130个半独立于部委的执行代理机构，将约三分之二的公务员转移到这些机构中工作，然而与此同时，英国政府又用由一万多名全职人员组成的一百多家机构来监管政府的运作，到20世纪90年代中期英国纳税人每年要为此支付20亿英镑。
可见，政府内部管制的增加恰恰是引进绩效管理的结果，虽然就其表象而言，独立管制机构与政府分权和权力下放的主张背道而驰，但从实质上来看，这两者却是相辅相成的。
公共部门内部独立管制机构的滥觞还源于人们对“关系距离”的认识。
在传统的政府内部管制安排中，管制者和被管制者往往来自于同一个专业领域，有着相同的职业生涯和社会背景，例如许多政府行政监督人员本身也来自公务员队伍。
但是人们逐渐发现这种监管方式会导致专业群体中相互庇护、近亲繁殖，因此要实现有效监管就要使监管者和被监管者之间保持一定的职业-社会关系距离。
很多人相信，监管者和被监管者在职业和社会背景上的距离越远，他们就越倾向于采取更强硬的监管措施，表现为监管的程序更正式、规则性更强。
[8]19因此，使用相对独立于被管制者的独立管制机构进行监管，确保两者之间保持一定的“关系距离”，被认为能够更好地监督被管制者的活动。
（四）独立管制机构对政府治理模式的重塑
社会科学中经常会看到这样的变化：
社会系统内某一因素沿着一个方向演进，与之相伴的则是另一因素沿着相反的方向发展。
独立管制机构的兴起也是如此情况。
当政府把公共活动和裁量权向外转移给私人企业和公民社会、向下转移给基层管理者时，为了避免分散化所带来的高昂的交易成本和控制能力的丧失，政府就要引入更为精巧复杂的新型控制机制。
因此近年来政府功能的扩张便主要体现在管制领域。
当政府越来越多地运用公共权威、规则和制定标准来提供服务，来部分替代传统上所采用的公共所有权和直接提供服务等手段时，我们看到的是现代国家一步步从“福利国家”向“管制国家”（regulatorystate）的嬗变。
和“福利国家”相比，“管制国家”更是一个制定和执行规则的国家而不是一个凯恩斯主义式的重在纳税和花钱的国家，其目标也更加有限，那就是提高经济效率、促进竞争以及保护公民的权益。
独立管制机构的勃兴标志着政府的行政管理职能随着时代的发展正在变得越来越重要。
作为一种控制与制衡手段，用独立管制机构从事管制活动已经成为传统的立法控制的重要补充。
立法控制原本是政府控制社会经济活动的主要方式，但是这意味着首先需要立法机构制定法律，然后通过行政机构和法院来执行与裁决。
然而立法控制的缺陷在于，法律制定耗费时日，立法机构成员往往也不具备在特定领域制定管制政策所需的专业知识。
在政府职能扩张时期，这些困境和局限表现得尤为明显，因而在某些政策事务上，立法者倾向于将政策制定的权力委托给行政管理者。
因此，拥有准立法权、准司法权和行政权的独立管制机构的扩张正是行政委托现象增加的表征之一。
不过如前文所说，独立管制机构因其相对独立性而区别于传统的以官僚制原则组织起来的行政组织。
独立管制机构的勃兴还标志着政府行政管理越来越专业化和分散化。
在新的历史时期，细致和明确的专业化分工构成了独立管制机构的核心特征。
具体而言，管制涉及四类不同的活动。
第一类是将笼统的公共政策和法律转换成具体的规则和标准。
“标准”指的是确定具体风险的可接受水平及其分配，例如制定安全标准、环境污染和化工产品标准等。
第二类是将规则和标准运用到个案上面，即根据所制定的标准来决定是否给个人或企业颁发执照或许可证，例如建筑许可证、驾驶执照、营业许可等等。
第三类是监督，即收集各种信息来判断行为者是否遵守了已制定的规则和标准。
第四类是执行，包括运用奖惩措施来改变或禁止行为者的某些行为。
当前西方国家的普遍做法是，一个独立管制机构通常只承担上述四类管制活动中的一种或两种，同一领域中的管制权被分散在多个高度专业化的组织中。
这意味着，在很多政策领域是由多重和多层次的独立管制机构共同来实施管制的，管制其实是不同组织之间相互作用的结果，各种行为者之间高度地相互依赖。
[9]76
三、独立管制机构治理中存在的问题
独立管制机构的支持者们认为，这种组织形式在任何时候都要好过传统的制定和执行政策的方式，这是不正确的。
马琼认为，再分配政策或是可能造成显著的再分配后果的政策，由于牵扯到意识形态冲突和政治争论，最好还是保留在政治家的直接控制范围之内。
假若政策效率提高的关键在于专业化、灵活性和声望，如经济性和社会性管制政策，则独立管制机构可能是比较好的组织形式。
[10]
尽管人们认为独立管制机构这种组织形态优点很多，但是与此同时它也会产生各种“代理成本”（agencycosts）。
首先，广泛的授权意味着管制机构可能更有能力置立法者设定的政策目标于不顾，只按照符合自身利益的方式行事。
在这种时候不仅作为管制机构委托人的政府的利益可能因此受损，更为重要的是，受到管制约束的企业和公众的利益也会遭受损害。
因此，在管理管制机构时，所要解决的关键问题就是如何在机构自主性和赋予它们的组织使命之间实现平衡。
其次，大量独立管制机构的存在会导致管制的“碎片化”。
需要认识到，碎片化从某种角度来看是有益的。
这是因为：
其一，任何一个管制机构只拥有有限的权力，没有能力去操控整个政策领域的管制安排，权威越分散，就意味着政府的政策承诺越“可信”。
因此碎片化意味着在未来政策不会轻易地改变。
其二，如果特定政策领域中的某一个管制机构发生失灵，还有其他机构可作为“备份”。
最后，一个碎片化和高度专业化的管制结构可能会比一个集权式的管制结构更利于相关信息的收集。
尽管如此，碎片化的坏处依然不少。
人们认为碎片化会造成管制的“机井化（siloization）”，即组织被严格限制在其界限以内，对其他组织的权限一无所知，继而造成不同组织任务彼此重复。
私人企业由于要向不同的独立管制机构提供同样的信息，致使行政成本增加。
此外，假使不同组织制定的规则相互之间有矛盾之处，会给受管制企业造成混乱，有些企业还会利用这些矛盾来谋取私利；而另一方面，不同管制机构的有限权限还可能形成管制上的盲点，这也会给不法企业带来可乘之机。
在英国，到2005年有63家全国性管制机构、203家贸易标准制定机构、408家环境健康办公室运作在地方政府层面。
同年英国财政部的“汉普顿审查报告（HamptonReview）”反映了对管制碎片化的担忧：
“一个高度碎片化的管制系统对企业意味着它们将受到各种彼此冲突的指示……它们需要将相似的信息提供给不同的政府机构，而其中没有一个机构对该领域的管制效果有全面的了解……对于政府来说，碎片化意味着工作和成本的重复浪费。
即使有些时候管制机构会联合起来行动，但是众多的行为者和复杂的数据收集活动往往使协同作用难以实现。
管制系统的混乱会让企业感到无所适从，不知道应当遵守谁的规定好……这种混乱还可能导致一些风险较大的企业不能得到有效的监督。
”[11]4-5
再次，人们通常会忽略管制机构可能造成的另外一种“代理成本”，那就是民主合法性的丧失。
管制机构的政治委托人可以把权力和权威转移到管制机构，但是他们不能用同样的方式将“合法性”转移到这些机构。
[12]5管制机构必须用自身的行动去赢得合法性。
然而这绝不是件容易的事，因为管制机构中的技术性官僚拥有至关重要的权力，但他们是任命的，而不是经公民选举产生的。
在一些研究者的眼中，管制机构拥有的自主性越多，就同代议制民主的原则渐行渐远。
不过“管制国家”理论的开创者马琼不赞同这种观点。
他认为，从此视角来看待高度技术性并掌握大量裁量权的管制机构是不恰当的，一个更为恰当的民主责任观应考虑到各种互补的和交叉的监督机制，而不应假设管制机构的合法性只能来自于政治系统中某个固定的地方。
[12]6近年来，欧洲国家纷纷通过将各种控制工具混用来确保管制机构履行其民主责任，包括设定明确而有限的组织目标、要求代理机构对结果负责、严格遵守程序、运作透明化、加强公民参与，以及让机构之间展开竞争，等等。
因此应当说，管制机构的出现提供给我们一个重新审视和修正传统民主理论的机会。
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