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农地产权改革论
农地产权改革论
丁长发
自从1985年我国农地出现制度的边际效益递减以来,我国许多学者从产权角度来阐述农地的改革思路,而忽视了农地产权权利保护和制度环境。
本文在评析三种农地产权改革思路的基础上,指出我国农地产权改革需要农地产权权利保护的外部制度环境配合。
1985年,家庭承包制出现了制度递减效应以来,我国逐渐形成了三种农地改革的思路,一种是坚持和完善目前的农地集体所有制;一种是农地国有化;一种是实现耕者有其田。
三种观点从各自的角度都有一定的科学性,但他们都在一定程度上忽略了农地产权权利保护和改革所需的制度环境。
即我国农地承担了“土地财政”下的各级地方政府公共产品的部分供给、城市化和工业化的资本积累、粮食安全等功能。
因此,笔者认为如果忽略了我国农地产权权利保护下的制度环境,任何农地产权变革在中国都不会成功。
一、目前农地产权改革观点的评析
(一)坚持和完善农地集体产权制度是我国目前的主流观点
主张在农地集体产权的前提下,实现农民永佃;农民租赁经营;股份合作制;股份投包制;多层次的土地所有制;共有制等各种创新模式。
从短期静态看,农地集体产权的优势在于能够通过一定时期内无偿“剥夺”同一社区内其他农民小块土地来满足新增农民的土地需要,即农地产权的不断的边际调整,有利于缓解人口增加带来的就业压力,促进农村社区的一定时期内的稳定。
因此,一定社区内的边际微调和土地不断重分,在短期内能成为我国解决广大农民隐性失业的蓄水池。
但从长期动态分析和我国宏观经济的长远发展看,农地集体所有制存在以下问题。
1.农地集体产权论者都假设集体(村、组)这个不具有法人地位的组织能代表和维护农民的利益,这不符合现实和历史。
目前集体产权的土地所有制在很大程度上就是权力所有制,集体所有就是官员所有。
谁掌握了村子的政治权力,谁就拥有了这种垄断权。
农村集体侵害农民土地产权及其收益的案例数不胜数。
(1)农地集体产权论者认为“农地私有→自由买卖→集中兼并→两极分化→农民战争→王朝更替”,这个推论不符合历史事实。
历史上造成“土地兼并”主要是由封赐、圈地、投献、有赋税优免特权的权贵吞并不堪赋役负担的民地等政治原因造成的,与平民间的土地流转、甚至民间商业资本的土地购买没有太大的关系。
“农地私有—土地买卖—两极分化”造成土地兼并只说纯属想象。
而学者的研究,中国私有农地的买卖活动在历史上从未造成土地的高度集中与高度分散。
并且我国历史上的“农民战争”主要是因官民矛盾而非主佃矛盾的计划所致。
(2)步德茂等人(1994)对18世纪广东土地商品化过程中的研究,美国学者帕金斯对中国农地租佃问题的研究,黄宗智对清代土地转让的研究,毛泽东同志对农地的调查,都证明了农民是最珍爱自己土地的所有者,除非是外力的原因才迫使他们转让自己的土地。
在现实的农地征用过程中,农民对土地的热爱和保护是公认的,因此热爱农地的是农民个人,而非其代理人。
根据有关学者的调查,我国绝大多数农民没有私有化的要求不符合农村社会的实际和农民作为理性的经济人假设。
(3)许志永在2002年夏天对河南、山东等地做的调查发现80%以上的农民主张土地私有。
因此,从经济理性逻辑推理,对于存在极大级差地租的大中小城市的郊区以及沿海发达地区的农民和经济不发达地区或山区的农民,他们的态度可能是不同的。
前者倾向于要求实现耕者有其田,以享受农地的级差地租和溢价收益,后者倾向于对于有保障的使用权。
2.农地集体产权残缺。
即完整的所有权权利束中的一部分被删除,这是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家,或已由国家来承担。
”其负外部性表现为:
(1)农地产权主体虚置和多元,即农地产权主体包括乡镇、村和组;而村委会和组不具备作为产权主体的法人资格。
(2)集体产权对我国计划生育的外部性是负的。
短期内不断重新平均分配地权的制度,起到鼓励生育的作用。
例如:
多生子女为父母增加个人福利而带来的土地份额可以看作父母的生育效用。
(3)土地产权非稳定性,导致农地不断重分和土地细碎化。
根据农村发展研究中心1986年对28000户农民的调查显示,平均4~5口之家的9.2亩土地分成8.99块,平均每块只有1.02亩。
1987年对同样的抽样户调查显示,8.9亩分成了10.3块,每块平均0.86亩。
1990年农业部调查,我国每个农户经营的土地面积仅为0.59公顷,分成6~7块不等,平均每块0.09公顷、0.33公顷以下的占54%。
杨学成等人2000年对山东、江苏、江西、河南四省344个县(市、区)742个村的调查表明,89.6%的村对土地进行过调整,平均次数为3.9次,有的一年一调整。
从1978年~2000年,全国农地已经平均重新分配了3.01次。
不断重新分地的结果是户均经营的土地面积持续减少。
从1984年户均耕地0.62公顷下降到2012年约0.59公顷。
为什么在一个高度重视农民对土地占有关系、强调土地稳定的国家,农地始终处于调整状态呢?
部分农村社区由于决策者的偏好,这些乡村干部可以凭借调整土地权力获得经济租外,这导致了农村土地的频繁调整(陈锡文,1993;Johnson,1995;黄小虎,2002;潘明才,2004;Brandt,L.RozellS.andTurnerM.A.,2003)。
部分是苑囿于社区人口不断增长,农民基于公平的要求和平均主义的传统,而作出的选择。
比如杨学成等组织的4省调查,土地调整的原因依次为:
人口增减78%,合并地便于耕作13.5%,耕地被征用7.3%,其他原因为1.2%。
这种土地产权制度所形成的分散、细碎、小规模的经营方式,不利于合理利用农业机械和水利设施,不利于实行合理耕作和采用先进技术,不利于调整作物结构和防止病虫害,不利于保持优良品种的纯度和品质,不利于增加农户对土地的投入。
(4)现有的土地制度阻碍了农地流转并造成了效率损失。
由于农地产权缺乏排他性、承包经营权缺乏明晰性、安全性、稳定性,导致了农户土地投资积极性受挫,降低了土地边际生产率,使土地的边际收益曲线位于较低的水平上,导致农地需求不足;同时,产权的残缺降低了农地承包权交易价格,农户土地承包经营权转让收益会因此下降,进而减少农地市场供给(孔泾源,1993;骆友生,张红宇,1995;钱忠好,2003)。
由于产权残缺导致的农民作为理性经济人对未来预期的不明朗,导致农民不会进行更多投资以改善耕地状况或生产设施条件(Wen,1989;Wen,1995;Feder,1992;Prosternetal.,1996;Rozelleetal.,2000;何凌云,黄季焜,2001)等人的研究,都证明了土地使用权稳定性与农户长期投资及产出有正相关关系。
农民在这种农地产权制度环境下普遍出现了经营行为的短期化,大量使用化肥而少用农家肥。
比如我国每公顷农地的氮肥和磷肥施用量高出世界平均水平2.05倍和1.86倍,化肥的施用强度是发达国家化肥安全施用上限的2倍。
农药使用不合理。
2006年中国农药的过量使用在水稻生产中达40%,在棉花生产中超过50%。
残留率高,产品质量安全问题凸显。
2011年我国化肥施用量是5704.2万吨(折纯量),合约468.7千克/公顷,远超过世界(2008年)平均的0.1172吨/公顷的水平,也超过联合国粮农组织规定上限(225千克/公顷)的2倍。
农药施用总量是178.7万吨,约合14.68千克/公顷,超世界平均水平的2.5倍以上。
据全国第二次土壤普查,全国优质耕地只占21%,土壤有机质低于0.5%的耕地约占10%。
现有的耕地中,缺磷地占59%,缺钾地占23%,缺磷钾地占10%。
水土流失,盐渍化、沼泽化、沙化的耕地,共计占53%。
(5)阻碍了我国农村要素市场的发育和健全。
我国经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济体制,其核心就是建立城乡统一的要素市场。
这要求以市场为主要手段对资源进行配置,使资源从效率低的主体中转移到效率高的主体中。
而目前均分和定期调整的土地制度,导致微观主体对未来预期的不确定性大大增强,不利于我国农地的自由转移和规模效率的提高,不利于农村土地市场和劳动力市场的发育和发展。
由于土地是农民最重要的生活依靠,农民会担心自己下一轮土地调整中分不到地而不敢外出打工,从而影响了农村非农经济的发展和农民收入的增加(Yao,2000)。
在20世纪70年代末农民获得了对土地生产产品的剩余索取权,极大地促进了农业和农村经济社会发展。
目前过于强调我国农地的保障功能,而忽视了其资本功能,因此阻碍了我国农村资本市场的发育。
如果允许农民在土地农业用途的管制下有自主的处置权,如使用权的有偿转让、转包、租赁、入股、抵押和继承等权利,尤其是抵押权,会极大地促进农村资本市场的发育和健全。
(6)最主要的缺陷就是在宏观上我国的耕地不断被侵占,微观上不利于农民的土地财产权的保护。
比如1979~997年我国失去2.7亿亩耕地,1996~2008年我国耕地面积从130039.2千公顷减少到121715.9千公顷(见图1),而我国每年净增1000万以上的人口。
目前人均只有1.21亩,不断逼近“18亿亩红线”。
图1 我国耕地面积变化(1996-2008)
资料来源:
中国农村统计年鉴2012。
与此同时,由于土地产权残缺,导致大量失地农民。
农民的土地处分权和收益权没有得到保护。
据国家有关资料统计,被征土地征用费的利益分配为:
地方政府占20%~30%,企业占40%~50%,村级组织占25%~30%,农民仅占5%~10%。
原本作为土地集体所有的所有者农民,在土地征用收益上完全处于弱势,被剥夺了土地所有者的绝大部分权益。
而土地财政成为许多地方政府财政收入的重要来源。
根据国土资源部的公报数据,2005年为5505亿元,2006年为7000多亿元,2007年为9200多亿元,2008~2012年分别为9600亿、1.59万亿、2.94万亿、3.15万亿、2.69万亿。
因此,想通过不改变目前农地产权而实现土地使用权和承包权的市场化、长期化和物权化,忽视了其代理人的“道德风险”和“败德行为”导致的侵害委托人的产权收益问题,不利于我国粮食安全和农民利益的保护。
(二)农地国有化
土地国有化主张废除农地集体所有制前提下实现农地国有,农民永佃,集体经营,或“国有999年”等。
持这些观点的学者,看到了集体所有制的弊端,充满对国家所有制的高度信赖。
但却存在以下弊端:
1.从公共选择理论看,农地国有,其代理人是各级政府,在没有一定的权力制衡和约束下,由于层层的委托代理关系,信息的耗散,委托人和代理人之间的责、权、利不对称。
更由于各级地方政府尤其是县乡政府的财政压力(有50%的县乡政府长期赤字)、GDP崇拜和政绩考核机制,在中央和地方的“事权与财权”不对称等压力下,作为理性经济人的各级政府实际上成为侵犯耕地的主体(占80%),甚至国土管理部门都侵占农地,农地还能得到有效保护吗?
2.农地国有制(包括集体经营)实践并不成功。
由于监督成本和激励不相容等问题,前苏联农地国有化的效率低下,从粮食出口国转变为进口国,到1953年还没有恢复到1913年的粮食产量;现在因为农地产权变更,又成为粮食出口国。
我党在1930年代曾主张过土地国有制,但后来就放弃了。
1956年在实行农业合作化中,国家也否决了土地国有化方案而实行集体所有制。
3.农地国由农民永佃是个租赁合同,其产权在国家、集体和个人之间进行分割。
由于合同不完全和信息不对称,各级政府是信息的优势方,农民则处于弱势,这容易出现农地被侵害的现象。
如果在合同中规定产权不可转让,则不利于我国农村金融和土地市场的发育,如果可以,这和耕者有其田的主张在本质上是一致的。
4.农地国有化在政治上具有很大风险和经济上不可行性。
如果无偿地实行农地国有化,意味着对农民的剥夺,具有很大的政治风险。
在经济上进行赎买,也根本不可能。
2012年我国耕地面积18.26亿亩,如按照目前的银行利率计算3.0%(1年固定存款利率),根据马克思的土地价格公式,以每亩全国平均租金1000元算,仅购买耕地一项,就需要约61万亿资金,相当于2012年财政收入11万亿的近5.5倍。
并且,有偿征收土地可能是破坏性最大的再分配工具。
总之,农地国有化的错误在于混淆了生产的技术上可能性与经济上的可能性,混淆了理论上耕地保护者国家是有限理性的和践行者各级政府的利益多元化的关系。
为此,农地国有化不可能克服我国农地集体所有制的弊端,并超越了我国社会主义初级阶段生产力的发展要求。
(三)主张耕者有其田
1.我国农地实现耕者有其田在可预见的将来难以实现农地规模经营。
从理论上讲,农地私有后,土地的自由买卖、出租、抵押等会促进土地的流动和集中。
这个设想在我国耕地资源禀赋刚性制约下,是很难实现的。
因为耕地的经济价值随着经济的发展不断提高,作为理性经济人的农地所有者农民一般倾向于惜售农地。
如果出售,农地的市场均衡价格也很高,农地农用的经济价值就不高了。
这已经被农地资源禀赋和我国类似的日本、韩国和我国台湾地区所证实。
如日本1950年~1985年农业就业下降了70%,但农场的数量只下降了29%;日本农地经营规模从户均0.8公顷扩大到1.2公顷花了近35年。
韩国1975年~1997年间农业就业人数下降了53%,而农场数量减少了不到18%。
在我国台湾地区1952年户均耕地1.29公顷,1975年下降为1.06公顷,2012年为1.15公顷。
我国即使到2050年实现了70%的城市化,人口到了15亿人的拐点,农村仍然还有4.5亿农民,按30%的农村劳动力算,也有1亿多,在土地经济价值不断提高的情况下,除非是国家的财政优惠政策刺激,否则实现耕地规模经营是很难的。
唐忠在对我国无锡地区的调查中发现90%以上的农户仍不愿放弃土地经营,其实,在土地稀缺的现代国家中,农地私有妨碍了兼并,而不是促进兼并。
另外,我国山地占33%,丘陵占10%,高原占26%,盆地占19%,平原占12%,像这样的土地资源分布状况,即使在现代市场经济条件下也难以很快地实现规模经营。
2.耕者有其田未必可以提高农地的经济产出和经济效益。
前社会主义国家波兰和南斯拉夫是实行耕地私有的,但是农业绩效与其他完全废除了私有部门的国家相比,并没有显著的差异。
如波兰当时大约有3/4的土地留在私人手中,但在1950年~1990年期间,其农业增长幅度并不比其他中欧国家高。
只有在财政和金融等政策框架支持下,在市场经济有效运作所要求的法律和制度业已建立的情况下,私有化才能够取得预期的积极效果。
否则,农地私有化本身对资源的有效利用以及农业的繁荣并没有太大的帮助。
而目前中国的农业很大程度上还是从传统农业向现代农业的转变,由于缺乏完整的社会化服务体系,农业面临着自然风险和市场风险,我国的农地私有也未必可以大幅度提高经济效益。
不要忘记,即便是发达国家每公顷农地也获得了巨额补贴。
如美国为100~150美元,欧盟为300~350美元,日本约为600美元。
其实,农地的经济效益主要取决于农地的外部规模问题。
3.在一个可以任意指定所有权和改变所有权合约而无须由社会协商的环境里,即使农地私有,也无助于农民利益保护。
如果行政权力可以任意的不受约束的侵害农民的农地财产权的话,农民本身没有多少决策前的发言权和决策后的选择发言权,那么即使农地是私人所有的也毫无意义。
当然,如果真正实现耕者有其田有利于培育和完善土地市场和资本市场;有利于实现土地规模、提高农地效率和农业现代化;有利于克服原有农地的产权虚置,保护农民农地利益,增加农户收入;有利于从根本上缓解城乡收入差距,解决我国的“三农”问题。
这些学者主要从效率角度来阐述农地私有化。