论基本公共服务提供的组织形式选择.docx
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论基本公共服务提供的组织形式选择
论基本公共服务提供的组织形式选择
内容提要
基本公共服务的责任主体当属政府无疑，但是须对基本公共服务中的政府负责的内涵进行厘清和界定。
在明确政府职责的前提之下，基本公共服务的责任主体与提供主体的分离是一元供给模式向多元供给模式转变的必然结果。
立法和政策对于提供基本公共服务的组织形式设立必要的限制有其合理性，但是需要构建统一的逻辑基础。
厘清营利法人和非营利法人分类的规范意义，对于构建这一逻辑基础具有普遍意义。
关键词：
基本公共服务政府责任多元提供主体民办学校非营利性
目次
一、问题的提出
二、基本公共服务的责任主体与提供主体的重合与分离
三、基本公共服务的多元提供主体
四、营利法人成为基本公共服务提供者的途径探寻
五、区分非营利法人和营利法人在基本公共服务提供中的规范意义
结论
一、问题的提出
基本公共服务是政府保障全民基本生存发展需要的制度性安排。
享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。
自《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划纲要）以来，对于基本公共服务的相关政策努力将基本公共服务的范围进行拓展，并提出要逐步厘清政府与市场的关系问题。
目前对于基本公共服务的内涵界定尚存在争议，但对于基本公共服务的责任主体问题则基本没有分歧，即应由“政府负责”。
但基本公共服务的提供主体是否只限于政府及其政府设立的事业单位？
能否拓展至社会力量设立的非营利法人？
甚至能否将营利法人也纳入基本公共服务提供者的队列？
应当说，在对这一主体性问题尚未展开充分的理论研究之际，制度变革与实践探索已经悄然而至。
例如，近期《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“《民办教育促进法》”）的修订及其实施条例的制定颇受关注。
此次修订的主要思路乃将民办学校区分为营利性民办学校和非营利性民办学校，并且两者适用不同的法律规范。
具体而言，二者在办学资格、盈余分配、收费规制、扶持与奖励、剩余财产归属等方面均有所区别，其中值得关注的是，该法第19条明确规定：
“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。
但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，与此立法逻辑相一致，《民办教育促进法实施条例（修订草案）》第7条也拟将禁止公办学校举办或者参与举办营利性民办学校。
同时各地在实施法律和政策的过程中也将此规定予以贯彻。
一石惊起千层浪，社会各界对于这一禁止性规定的反弹意见也很强劲。
这一禁止性规定所指向的实质问题在于：
义务教育作为基本公共服务，其提供方式是否只能限于非营利性组织（包括公立学校和非营利性的民办学校）？
在一元社会结构中，政府被推定为社会公共服务的唯一提供者。
随着改革开放的深入，作为社会公共服务的民生保障逐渐从国家包揽走向国家、社会和市场多元主体分担格局。
但是在公共服务提供的多元化和社会化发展过程中，从早先的公/私两分范式到目前的营利/非营利两分范式，究竟哪种更为合理？
本文试图从基本公共服务的性质与特征、基本公共服务提供的相关原理来解答这一问题，同时讨论营利法人和非营利法人区分的规范意义。
二、基本公共服务的责任主体与提供主体的重合与分离
（一）政府是基本公共服务的责任主体
官方文件中对于基本公共服务的界定见于《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称“十二五”规划）之中，基本公共服务是指“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。
”享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。
《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（以下简称“十三五”规划）则将基本公共服务进一步界定为“是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。
”
这两份文件均要求政府负责，增强政府保障基本公共服务职责。
将基本公共服务从社会公共服务中识别出来，则意味着社会公共服务被区分为基本公共服务和非基本公共服务，诚如有学者所认为的那样，其区分依据恰是公益性和可经营程度的不同：
前者的责任主体是政府，为保障全体社会成员的基本社会权利、基础福利水平而提供的均等公共服务。
后者则可再分为准基本社会公共服务和经营性社会公共服务：
准基本社会公共服务是需要政府采取多种措施支持、同时引入市场机制提供或运营的公共服务；而经营性社会公共服务中，政府将不再直接提供此类服务，而是转变为监管者，通过开放市场，鼓励和引导社会力量经营该类公共服务。
即便从需求角度进行了定义，基本公共服务也应由政府负责。
基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，是指能够解决目前我国公民最迫切问题、或最基本水平需求的公共服务。
与吃饱、生存、安全、穿衣等低层次消费需求有直接关联，指向所有人都需要的、无差异的消费需求，应由政府利用公共权力或公共资源来提供。
强调基本公共服务的阶段性和时代性特征并未弱化政府责任，诚如有学者所言，基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，由全体公民所公平享有的最基础、最核心和最应优先保证的公共服务，因为受制于既定的社会条件，基本公共服务的内容和范围是边界开放和动态演进的。
例如“十二五”规划中将基本公共服务的范围界定为：
“公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。
”“十三五”规划则进一步明确国家建立基本公共服务清单制，依据现行法律法规和相关政策确定基本公共服务主要领域，以及各领域具体服务项目和国家基本标准，向社会公布，作为政府履行职责和公民享有相应权利的依据。
该规划分别在基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、公共文化体育以及残疾人基本公共服务这八个领域提出了基本公共服务的重点任务、保障措施。
将基本公共服务视为公民基本生存权和发展权保障的视角，则更加强化了政府责任。
有学者认为基本公共服务是人类最基本的生存和发展权利。
也有学者从公民权利和涵盖范围角度进行了阐述，认为作为保障公民基本生存权和发展权的基本公共服务，应该包括基本民生性服务、公共事业性服务、公共基础性服务以及公共安全性服务。
在此基础之上，基本公共服务的三个特性得以揭示：
其一，公共物品性，即旨在满足公民具有基础性、广泛性、迫切性和可行性的需求；其二，时空性，不同的社会空间及时间中的需求亦存在不同；其三，政府性，基本公共服务的提供主体主要是政府。
由此可见，“基本公共服务”具有普适性和基础性的特征，是指最基础、最核心和最应该优先保证的公共服务。
将基本公共服务从内涵丰富的公共服务中识别和界定出来的意义就在于：
保障基本公共服务的提供是政府的当然职责，政府是基本公共服务的责任主体。
（二）责任主体与提供主体的分离
1、政府作为基本公共服务的责任主体的内涵
诚如李景鹏先生所言，“政府的责任就是保障人民的权利和增进人民的福利。
”政府在基本公共服务中所承担的应是积极的政府责任，体现的是政府的社会福利责任，即要求政府在基本公共服务的政策制定、基本公共服务的生产与提供、其他提供主体的监督管理等方面担任主导角色和责任。
“十二五”规划和“十三五”规划均规定了政府作为责任主体的积极义务，包括政府在制定政策和发展规划、确定基本公共服务清单、落实基本公共服务项目等方面的内容。
然而值得探讨的是，政府是否需要为所有基本公共服务承担财政责任？
政策制定者在这一问题上似有所保留。
“十二五”规划只要求“政府投入大幅增加，基本公共服务预算支出占财政支出比重逐步提高。
”“十三五”规划中则明确政府主责，增强政府基本公共服务职责，合理划分政府财政事权和支出责任，要建立基本公共服务的财政保障机制。
拓宽资金来源，增强县级政府财政保障能力，稳定基本公共服务投入。
同时《“十三五”国家基本公共服务清单》对基本公共教育、基本劳动就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务等基本公共服务八大领域中供给的81项具体服务明确了服务指导标准以及中央和地方在具体项目上的支出责任。
相关配套制度也陆续出台。
但是无法否认的是，由于受到经济发展水平和财政能力的约束，政府支出偏好和行政效率的影响，同时由于民主财政机制弱化和绩效考核机制的低效，因政府财政责任不到位致使基本公共服务供给不足的现象在公共教育、公共医疗卫生、城乡社会保障和公共就业服务等领域均普遍存在。
故在重申基本公共服务供给中的政府财政责任，深化财政体制改革和完善绩效考核机制的同时，在一定阶段内还有赖于社会力量来分担财政压力。
“十三五”规划中，在明确政府主责的前提下，还提出“广泛动员志愿服务组织与志愿者参与基本公共服务提供，发挥慈善组织、专业社会工作服务机构在基本公共服务提供中的重要补充作用。
”慈善组织通过募捐等渠道获得资金与财产，志愿服务组织募集志愿者提供人力资源，将在一定程度上填补过渡阶段中基本公共服务提供能力与民众日益增长的需要之间的缺口。
然而，政府负责并非意味着基本公共服务的提供回归到由政府大包大揽的一元供给模式。
在明确政府责任的前提下，将责任主体和提供主体分离，引入多元主体和竞争机制已然成为大势所趋。
2、基本公共服务的责任主体与提供主体的分离
根据社会公共服务责任主体与提供主体是否重合，可以区分为一元供给模式和多元供给模式。
责任主体与提供主体合二为一的模式即传统的、由政府为唯一公共服务提供主体的一元供给模式。
一元供给模式下，由政府直接或者由政府所设立的公立机构（例如事业单位）来提供公共服务，而由社会力量设立的私营部门则不在其列。
一元供给模式所对应的必然是“公/私两分”范式，即由政府及其所设立的公立机构来直接提供基本公共服务。
这一模式所遭遇到的挑战主要是供给能力严重不足。
责任主体与提供主体分离的多元供给模式则是一元供给模式的反思与改进。
即在明确由政府承担责任的前提之下，允许政府通过职能转移、行政资助、购买公共服务等多种方式实现基本公共服务提供主体和途径的多元化。
能够通过上述方式向社会提供基本公共服务的主体将包括事业单位和非营利性的社会组织。
（至于营利性组织能否也有资格获得政府的委托或者通过政府购买公共服务的途径成为服务提供者，将在下文进一步研究。
）
诚如上文所述，基本公共服务的责任主体无疑是政府，而提供主体则向多元化发展。
作为责任主体的政府和作为提供主体的其他组织（包括事业单位和社会组织等）之间究竟是一种身份关系还是契约关系则得根据提供主体的特性而有所差异。
第一种方式是政府为提供基本公共服务的目的而专门设立法定机构或者事业单位，那么这些法定机构和事业单位是独立于政府机关的组织，尽管不属于政府部门，但是与政府之间依然存在一定的身份关系，从其设立、宗旨和目的的确定、治理结构、资金来源等方面都与政府有着密切联系。
政府是这些组织的设立者、目的的确定者、资金的主要提供者、主要负责人的任命者和绩效评估者。
第二种方式则是将能由政府购买公共服务方式提供的基本公共服务，“交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构、事业单位和企业等承担。
”（“十三五”规划语）这里政府与承担提供基本公共服务的组织之间的关系是契约关系，双方通过缔结合同明确权利义务关系。
这两种关系的区分实质在于：
与政府之间存在身份关系的组织或者机构只能以提供基本公共服务为唯一或者主要目的和宗旨，政府对其监督和管理更为直接；而与政府之间存在契约关系的其他公共服务提供者，则无此限制，而且更多依靠市场机制予以调节。
三、基本公共服务的多元提供主体
“培育多元供给主体”无疑也是“十三五”规划中的核心内容之一，是指充分发挥市场机制作用，支持各类主体平等参与并提供服务。
根据现行规定，基本公共服务的提供主体无疑包括事业单位和社会组织，争议在于营利性组织是否也在其列？
诚如文章一开始就提出的问题，《民办教育促进法》中将营利性民办学校排斥在义务教育的提供者之外是否具有合理性？
在组织形式选择上需要考量的因素包括但是不限于：
财政资金专款专用的安全性保障和提供的基本公共服务符合要求。
（一）财政资金专款专用的安全性保障
基于政府的社会福利责任，基本公共服务的资金来源无疑应由财政承担。
财政资金的预决算制度要求资金的专款专用，确定用于提供基本公共服务的财政资金应该全部用于这一目的，不得改变用途。
然而，不同属性的组织形式在能否符合这一要件方面存在差异。
首先无法实现财产隔离功能的组织形式将被屏蔽在外。
诸如自然人、个体工商户、个人独资企业、合伙、非法人组织等形式因为无法实现设立者与组织之间的财产隔离，故从机制上而言，若财政资金进入之后，无法从机制上保障其专款专用，故被排除在外。
其次，能够实现设立者与组织之间的财产隔离，但是无法避免财政资金成为其成员或者设立者利润来源的组织形式也在很大程度上将被排除在外。
例如营利法人。
再者，非营利法人因为既能实现设立者与组织之间的财产隔离，又能确保无任何主体享有对于该部分资金的所有者权益而获得青睐。
根据我国现有法律规定，非营利法人包括事业单位法人、社会团体法人、基金会法人和社会服务机构法人（即原先的“民办非企业单位法人”）。
事业单位法人的性质能够保证财政资金的专款专用，盖因事业单位乃社会公共事业的主要载体，是指“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
” 与基金会、民办非企业单位、社会团体等社会组织不同的是，事业单位法人由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办。
由于目前事业单位正面临分类改革，有些事业单位将转变为企业，因此《民法总则》将事业单位法人作为非营利法人中的一类进行规定时，强调须以“适应经济社会发展需要，提供公益服务”为目的。
官方文件中所称的“社会组织”包括社会团体、基金会和社会服务机构（即原先的“民办非企业单位”）。
根据现行行政法规之规定，除了民办非企业单位可以采取个体或者合伙的组织形式之外，社会团体和基金会只能采取法人形式。
由于个体和合伙的组织形式无法实现举办者与组织之间的财产隔离，故被排除在外，也就意味着社会组织中的社会团体法人、基金会法人和社会服务机构法人有望成为基本公共服务的提供者。
社会团体法人是指具备法人条件，基于会员共同意愿，为公益目的或者会员共同利益等非营利目的设立的社会团体。
基金会是典型的以捐助财产所设立、并为经营管理捐助财产为目的而设立的法人。
社会服务机构的前身是民办非企业单位，作为法律概念则系《慈善法》所首创。
无论是民办非企业单位还是社会服务机构，都是指法人、自然人和非法人组织利用非国有资产举办的，从事非营利性活动的社会组织，主要活跃在教育、劳动技术培养、医疗卫生、体育等领域，即传统的社会事业领域。
社会服务机构直接提供社会服务。
这些社会服务一般都是有偿的，尽管其须遵循禁止利益分配原则。
由此可见，非营利法人作为基本公共服务的提供者有其得天独厚的优势，因其“非营利性”在确保财政资金的专款专用方面具有法律保障。
（二）提供的基本公共服务符合要求
此处的“符合要求”乃指符合根据国家相关立法和政策，政府承诺提供给公民的基本公共服务的内容和标准。
但是根据合约失灵理论，在基本公共服务领域内，缺乏对于服务提供者所提供的服务是否符合要求作出判断的有效机制和途径。
合约失灵理论直指市场机制在某些情况下的局限：
营利法人只有在以下条件都满足的情况下才会以体现社会效率最大化的数量和价格来提供商品和服务。
其中，最为关键的因素在于：
消费者可以合理成本获得以下信息：
其一，在购买之前可以“货比三家”，即能够对不同营利法人提供的产品和服务及其价格作出精确比较；其二，能够与营利法人“讨价还价”并达成合意；其三，可以要求营利法人如约履行双方达成的协议，若对方违约，则可获得救济。
也正因为如此，市场机制中的竞争机制得以发挥作用。
优胜劣汰也是基于信息对称的基础之上的。
但是若是在上述三个方面，消费者与生产者之间存在明显的信息不对称时，尤其是消费者缺乏足够信息判断营利法人所提供的服务或者商品时，使得双方之间无法达成合约，或者即便达成合约，也难以判断对方是否履行合约。
于是，在这些领域，竞争机制无法发挥作用，服务提供商就会“以次充好”来获得超额利润，损害消费者的利益。
当事人之间的合约已然无法限制服务提供商的机会主义行为。
公共物品的提供恰是合约失灵理论所适用的场合，基本公共服务提供者的机会主义行为无法通过竞争机制予以遏制，故非营利法人无疑是合约失灵时的一种制度反应。
原因在于：
非营利法人受到“禁止利益分配”原则的约束，因此非营利法人尽管有如同类似于营利法人从业者所从事的行为的可能性，但是由于其所获得的利益不得进行分配，因此极大程度地抑制了其提高价格和降低服务质量的动机。
于是，在公共服务的提供场合，若营利法人与非营利法人并存，事实上两种组织形式各有利弊：
营利法人产权明晰，具有融资上的便利，能够适用经济激励机制；相比较之下，非营利法人“所有人”缺位，融资受到限制，不能启用经济激励机制，但却可以获得捐赠，也享受税收优惠，真可谓“各有千秋”。
因此在提供基本公共服务时，营利法人和非营利法人之间的竞争很难说哪一方能占到绝对优势。
但是由于合约失灵情形的存在，致使非营利法人成为更有优势的制度安排。
行文至此，似乎《民办教育促进法》将营利性民办学校排除在义务教育的提供者名单之外有其合理依据。
然而也并非尽然。
因为即便服务提供者为营利性法人，依然可以构建相关制度来达成上述目的。
四、营利法人成为基本公共服务提供者的途径探寻
“十三五”规划要求推进基本公共服务的“供给方式多元化”，具体内容包括推进政府购买公共服务、加强政府与社会资本合作、鼓励和发展志愿和慈善服务等措施和途径。
由此可见“十三五”规划并没有将营利法人排除在政府采购公共服务的提供者之外，而作为社会资本，“具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的”营利法人也将成为政府的合作伙伴。
那么，如果允许营利法人提供基本公共服务，如何保障财政资金的专款专用呢？
又如何来回应合约失灵情形下的理论困境呢？
（一）营利法人亦可实现财政资金的“专款专用”
如果在法人属性上无法隔离营利法人的股东或者其他“所有权人”对于财政资金的财产权利，那么传统上可以通过以下两种方式实现一定程度上的财产隔离：
其一，专门项目管理的方式（或者“专项资金管理”），即在营利法人名下设立一个专门项目，对其进行资金与非资金的支持，并且展开持续有效的监督。
专项管理可以避免与营利法人的其他财产相混同，减少营利法人挪用滥用财政资金的可能性。
在专门项目下资金专款专用，设立专门的会计核算账簿，核查资金的使用情况，确保资金不被滥用，同时对专门项目可更好地实现非资金的支持与设计，保障基本公共服务的提供。
其二，政府作为委托人，与受托的营利法人之间设立特定目的信托。
在特定目的信托关系下，该营利法人对于受托资金并不享有所有权，只能根据信托文件经营管理信托财产，并按照信托目的提供基本公共服务。
值得关注的是社会企业的兴起。
作为新型企业类型，社会企业中的大部分也为营利法人。
这类新型企业的特点使其成为政府在采购公共服务和进行资本合作时的“新宠”。
社会企业作为术语最早是由欧洲经济与合作组织在其年的书面报告中提出的，特指那些既利用市场又利用非市场资源以使低技术工人重返工作岗位的组织。
时至今日，社会企业更多地被界定为具有以企业战略和社会目的为共同特征的实体。
社会企业并非一种新的企业组织形式，而是在现存各种组织形式（无论是营利法人还是非营利法人）的基础上，对于致力于解决社会问题的、进行经营活动并获得收益的组织进行的一种识别。
因此社会企业具有以下特征：
其一，追求社会效益、解决社会问题与追求经济利润同时作为企业的目标，这是社会企业的根本特征。
与商业企业只追求利润、传统的非营利法人只追求社会效益不同，社会企业两者兼之。
这一方面使得商业力量可以进入公益领域而造福社会，另一方面使得非营利法人可以不再仅仅依靠捐助或拨款，而能够通过从事商业活动获得收益，实现可持续发展。
其二，可以获得特殊政策对待。
世界上大多数承认社会企业的国家都设置了相关规则对于社会企业予以一定的特殊对待。
。
其三，更加严格、公开、透明的内部管理机制。
良好、公平透明的内部治理机制是社会企业能够较好地实现经济目标与社会目标的基础。
社会企业的运动早已在全球兴起，在我国也大有发展之势，在营利与非营利两分模式所导致的矛盾越来越多的情形下，社会企业的特点将使其左右逢源。
社会企业同时追求经济目标与社会目标，有着造福社会、从事公益的能力，同时接受着政府、公众等更多的外部监督，而其内部也势必要建立起严格、高效、公平、透明的管理体制，成员间也有着更多的文化认同与追求，这些都将有效地阻却社会企业滥用挪用财政资金的违法行为，使其得以成为基本公共服务的合格提供者。
（二）对于合约失灵理论的回应
诚如上文所分析的那样，在合约失灵场合，非营利法人是解决因信息不对称而导致的服务提供者机会主义行为的制度安排。
但是对于合约失灵理论也有所回应：
其一，非营利法人的举办者也并非都无利益诉求。
“供给方理论”（Supply-sideTheory）揭示了事物的另一方面，即认为那么多人会愿意花费时间、金钱和精力致力于非营利法人的原因在于：
一者，这些组织名义上不以营利为目的，实际上其负责人能够通过各种合法的和非法的途径获取物质利益。
二者，参与非营利活动的人可以从中谋取私利，只不过这种私利不是金钱，而是社会地位、荣誉和权力。
总之，非营利法人可以满足从事这一事业的人的需求。
从这个意义上讲，非营利法人也可以成为这些组织设立者获得私益的工具，机会主义行为也不可杜绝。
因此，与其从组织形式来判断，不如完善基本公共服务的提供者的信息公开制度和项目评估机制；其二，基本公共服务领域的信息不对称有望通过信息公开、日常监督和项目评估来弥补。
因此，将营利法人一概排斥在基本公共服务提供者名单之外的禁止性规定值得商榷。
理想的途径则是分类规范营利法人和非营利法人，通过市场竞争实现优胜劣汰。
五、区分非营利法人和营利法人在基本公共服务提供中的规范意义
基本公共服务在政府作为责任主体的情形之下，将由多元主体予以提供。
但是在公/私范式已然打破，营利/非营利范式悄然兴起之际，重申区分营利法人与非营利法人的规范意义显得尤为必要。
（一）禁止利益分配原则之重申
营利法人和非营利法人的分类成为我国《民法总则》中法人的元分类。
尽管对于营利法人和非营利法人进行区分的私法意义在于设立目的不同、设立准则不同、设立程序不同、法律形式不同，行为能力不同等。
但是营利法人和非营利法人的区分实质在于“是否将经营所得分配给成员”。
既从事经营性活动又分配利润的为营利法人，不从事经营性活动或者虽然从事经营性活动但是不分配利润的为非营利法人。
在法人目的究竟属于“营利”还是“非营利”的认定上，是以最终目的而言的，即判断法人营利与否关键不在于法人是否从事经营活动和谋取经济利益，而在于其所获利益之归属。
依据“经济关系方法”，不以营利为目的就得遵循禁止利益分配原则。
我国《民法总则》上禁止利益分配原则是指非营利法人不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润。
禁止利益分配原则在现行行政法规中均有体现，诸如《基金会管理条例》第27条、《社会团体登记管理条例》第26条第1、2款和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第21条都有关于财产使用规则的规定，即要求符合组织宗旨、业务范围和捐赠人意愿，同时禁止任何单位和个人侵占、私分或者挪用这些组织的财产。
正是由于非营利法人遵循“禁止利益分配”原则，因此不仅确保了基本公共服务提供主体所需的财政资金专款专用的要求，还得以在合约失灵场合作为纠正信息不对称和抑制服务提供者机会主义行为的制度选择。
但是为了防止出现供给方理论所担忧的“以非营利之名行营利之实”的弊端，对于非营利法人“非营利性”的确保尚需要相关规则的建立，最为典型的是非营利法人中的合理薪酬制度和关联交易规则，旨在避免有些非营利法人尽管没有
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