22文书学教学大纲.docx

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22文书学教学大纲

文书学

第一节文书、文书工作、文书学

文书是代表作者推动所述实际事务活动的程式成文性文字书面记载。

一、文书工作地位与反对文牍主义

文书工作是以文书写作、办理和立卷为业务内容，服务于机关领导和职能活动的行政辅助性工作。

文书工作在整个机关工作中的地位和作用表现在：

（１）文书是对外传输本机关意图的喉舌，文书工作是机关与机关之间联系的纽带。

（２）它是协调本机关内各部门工作的网络。

（３）文书是实施机关职能的一种手段，文书工作是为推动职能活动而提供文书这一手段的保证。

机关指导、推动职能工作的手段主要有四：

深入基层面对面指导，召集基层人员开会布置，电话联系，发文

二、文书学与相近学科的联系和区别

文书学是以文书和文书工作为研究对象，以其基础理论、基本知识和技能、历史沿革、内在规律为主要内容的一门带有理论性、知识性、实用性的科学学科。

文书学与档案学是紧密联系的并列学科。

文书是档案的基本来源。

档案是文书的主要归宿。

文书学与档案学也不能相互包容或代替。

三、我国文书学的形成和发展

据考古发掘，我国早在３０００多年前的殷商王朝已运用甲骨文书指导政务活动。

我国古代却未能形成文书学。

在奴隶社会文书工作简单；在封建社会，明清书吏阶层主观上排斥公开探讨、广泛交流，妨碍了将整个社会文书工作的丰富经验上升到理论、汇聚为一门科学学科。

在我国，文书学是一门新兴学科。

２０世纪３０年代前后，国民党南京政府屡次修订公文程式，减轻等级观念对文种设置的影响，突出实际工作需要对文种用途分工的作用。

一批从事或管理文书、档案工作的知识分子和政府人士，将西方行政学研究引入中国，从行政管理角度来研究文书和文书工作。

为改善文书工作以提高行政效率，发起了包含文书、档案改革内容的行政效率运动，创办行政效率杂志。

并在总结机关文书工作经验的基础上，写出一批文章、论著，在一些学校开设了文书学课程。

这些，标志着文书学在我国这片久荒的沃土中破土萌芽，逐渐形成。

许同莘《公牍学史》、徐望之《公牍通论》、周连宽《公文处理法》、陈国琛《文书之简化与管理》、梁上燕《县政府公文处理与档案管理》、傅振伦《公文档案管理法》等。

新中国成立以后，1996年5月中共中央办公厅印发《中国共产党机关公文处理条例》。

2000年8月，国务院印发《国家行政机关公文处理办法》。

我国文书学研究的主要成就，在文书学基础理论和现行文书机关工作研究方面，主要著作有：

张清明《文书学及实用公文》；松世勤《文书学基础》；梁毓阶《文书学》；王铭《文书学理论与文书工作》。

第二节现行机关文书工作组织系统一、文书工作管理部门

文书工作管理部门的两种类型：

中枢秘书部门、综合办公部门。

二、文书工作主管人员

从对文书工作所处地位看，秘书长、办公（厅）室主任、秘书处（科）长都是文书工作主管人员。

在现行机关设置状况是：

在省、市人民政府机关中，秘书长、办公厅（室）主任、秘书处（科）长三者并置（高、中级政府机关间或也不设秘书长）。

县人民政府不设秘书长，由办公室主任兼负其责，视需要在办公室下设秘书科，配秘书科长。

三、文书工作的组织形式

就总体而言，既不可能把某一机关文书工作全部集中到办公、秘书部门进行，也不可能把某一机关文书工作全部分散给各职能部门完成。

因此，机关文书工作必然采取由文书工作管理部门与各职能部门分工协作、集中与分散相结合的整体结构方式，简称分工的文书工作组织形式。

在分工的组织形式中，有些机关具备典型的集中倾向，大部分文书承办量和办理环节集中在办公、秘书部门；有些机关呈现双重分散倾向，大部分文书承办量和办理环节都分散于各职能部门；有些机关显示单头分散倾向，大部分文书承办量分散于各职能部门，但是大部分办理环节却集中在办公、秘书部门。

第三节行文方面制度

一、行文制度的构成要素

行文制度，是根据一定行文关系、遵循一定行文方向、采用某种行文方式来发文的制度。

行文关系是发文机关与收文机关之间依据组织辖属和职权范围而形成的关系。

社会各机关间形形色色的行文关系归结为三类：

隶属关系、同级关系、不相隶属关系。

行文方向是文书从发文机关向收文机关运行中所体现的组织关系和地位差异。

行文方向归结为三类：

下行方向、上行方向、平行方向。

行文方式是将文书运行到终极收文机关的方式。

终极收文机关是预期中实际解决文书内容所述事项、问题的机关。

四种基本的行文方式：

直接行文方式、越级行文方式、逐级行文方式、多级行文方式。

二、行文制度的影响因素

主体有单复、范围分内外；对象有多寡、责任别主次；方向有混用，趋势辨顺折。

三、行文制度的基本规则

不相隶属关系间行文；联合行文；同级机关、部门间相互行文和对下协调行文；间接上下级之间应尽量避免越级行；双重领导关系间行文；请示不要直接送领导者个人；转发、翻印、普发、登报。

四、一文一事制度

就其实质而论，一文一事制度是纯化文书内容、以方便收文机关办理的制度。

一文一事最早确立于宋朝。

现行工作中，国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》明确规定，“请示应当一文一事”。

一文一事制度的优越性：

一文一事有利于收文机关落实承办部门、明确办理责任；一文一事又有利于收文机关决定准驳和对外转发；实行一文一事制度，还有利于办毕文书分门别类地立卷归档保存，以及今后查考利用。

第四节现行通用文种

行政机关现行公文有十三种。

即：

报告、请示；批复、命令（令）、意见、通报、通知；函；公告、通告；决定、议案、会议纪要。

党委机关现行公文有十四种。

即：

报告、请示；批复、指示、意见、通报、通知；函；公报、决定、决议、会议纪要、条例、规定。

党、政机关所设公文文种有九种相同。

具体为：

报告、请示；批复、意见、通报、通知；函；决定、会议纪要。

两者不同的有九种。

具体说来：

行政机关特有的为：

命令（令）、公告、通告、议案。

党委机关特有的为：

指示、公报、决议、条例、规定。

一、上行文种

报告“适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

”

就行文动因而论，报告可分五种：

（１）知照报告。

依本机关意愿和需要主动作出，内容围绕本机关正常工作和希望上级了解的事项、情况。

（２）上复报告。

答复上级的询问，内容须紧紧围绕上级需要了解的情况或上级布置、交办的任务。

（３）报送报告。

向上级报送有关文件或物件（如表册、样品等），随物附呈的简单文字报告。

（４）送审报告。

以报送领导机关、法定会议或其他审议机关审查通过为直接目的的报告。

如审查报告、复查报告。

（５）建议报告。

提出建议，供上级参考、采择。

该用途为1987年《国家行政机关公文处理办法》所明定。

就内容性质而言，报告又可分为情况报告、工作报告。

报告用途广泛、内容重要、使用频繁，导致形成多种专门报告：

政府工作报告、述职报告、调查报告、事故报告、检讨报告、经济活动分析报告、决策方案报告、可行性研究（论证）报告。

请示“适用于向上级机关请求指示、批准。

”

请示主要适用于以下几种类型的情况：

请求指示、请求批准、请求帮助、请求批转。

报告、请示两文种的相同点：

（１）行文关系相同，都由下级对直辖上级行文。

（２）所述对象相近，都叙述与本机关工作相关的情况和问题。

报告、请示两文种的不同点：

（１）行文时机有先后之别。

报告可以在所述工作或举措进行前、进行中、进行后行文，请示则必须在所拟工作或举措实施前行文。

俗谓“事前请示、事后报告”即指此。

（２）赋予收文机关的责任有知、复之别。

报告只是供收文上级机关了解、掌握，不赋予收文机关答复责任。

请示的目的就是要求上级指示、批准、帮助、批转，赋予收文机关办理（答复或批转）责任。

因此，上级机关对所收到的下级机关来文处理上：

对报告的情况既能不作可否、一般了解，也可根据需要给予适当指导。

对请示事项必须优先处理，有针对性地明确批复或及时批转。

（３）行文后在工作开展上有径、待之别。

就行文的下级机关而言，报告事项可按所述设想径自进行，无须等待上级答复。

请示事项必须等待上级批复后据之办理，切不可先斩后奏、边斩边奏，以免既成事实与上级要求相悖造成被动。

二、下行文种

批复“适用于答复下级机关请示事项。

”

命令（令）“适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员。

”

命令与令是同一文种的两个名称。

指示“适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。

”行政公文已取消“指示”文种；增设“意见”文种。

通报“适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。

”

通知“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文；发布规章；传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或者共同执行的事项；任免和聘用干部。

”

通知的基本类型有五：

（１）发布性通知。

用于发布行政规章。

（２）知照性通知。

用于告知某一事件、事情或情况，不要求办理。

（３）事项性通知。

用于布置工作、提出要求，赋与对方办理责任。

（４）转文性通知。

用于转发（或批转）其他机关的公文。

（５）任免通知。

人事任免本属命令（令）的用途。

但基层机关因无权用令，多以通知代替。

为此，国务院办公厅1993年《办法》（修订本）将此项用途从命令（令）中剔出，正式纳入通知文种。

并拓宽为“任免和聘用干部”，以适应人事制度改革的需要。

三、平行文种

函“适用于平行或不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。

”

1987年又把“向有关主管部门请求批准”列入函的用途。

譬如，某企、事业单位欲在闹市区建筑高楼，请求市城建局批准，以前往往用报告或请示，依现行规定，则应用函。

四、宣告文种

无明确收文对象，面向较大范围公开对外发布的半行移性文种称为宣告文种。

行政公文有公告、通告；党委公文有公报。

公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

”通告“适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

”

公报“公开发布重大事件或重要决定事项用公报。

”

公报与新闻报道不同之处在于：

公报须由法定作者撰发，如《中国共产党八届二中全会公报》必须经中共中央撰发。

五、内部文种

决定“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，撤销下级机关不适当的决定。

”

决议“经会议讨论通过并要求贯彻执行的事项，用决议。

”

议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

”

决定和决议的区别：

（１）制定生效的程序不完全相同。

决定可由法定会议、办公会议、机关领导人作出；决议必须经法定会议讨论、正式表决通过。

（２）作用性质稍异。

决定侧重于带行政性安排，故表述具体、明确，以利实施。

决议倾向于基本决策，故表述注重结论态度或思想认识，以利贯彻。

会议纪要“适用于记载和传达会议情况和议定事项。

”

条例“由领导机关制定或批准，规定某些事项或机关、团体的组织、职权等带有规章制度性质的文件用条例。

”

规定“对特定范围内的工作和事务制订带有约束性的措施用规定。

”

条例、规定在行政系统、党委系统中性质各异，使用权限遂高、低悬殊。

在行政系统，条例、规定、办法不是公文种类，而是行政法规和规章。

行政法规，由国务院根据法律制订。

行政规章，由各部、委，各省政府、省政府所在地的市政府，以及经国务院批准的较大的市政府根据行政法规加以制订。

譬如在河南省，只有省政府和两个市政府有权使用，其他市政府及各县政府都无权使用。

行政法规和规章由制定政府用令或通知发布。

条例、规定在行政系统、党委系统中性质各异，使用权限遂高、低悬殊。

在很多地方，市政府不能用规定文种，而县委能够

第二章文书办理

第一节文书撰制

一、撰文

公文写作过程的基本特点，是指导意图的形成与表述局部分离。

交拟和拟议使两者相衔接。

实践证明：

有没有交拟环节，公文写作效果大相径庭。

撰文是把法定作者对某一实际事务活动的主观意志，用程式性成文文字完整表达，并使其不断完善的阶段。

其具体办理环节有：

交拟（包括拟议）、撰写（包括起草和修改）。

稿拟妥后，应用符合规格的发文稿纸抄缮清楚，以方便后续环节完善手续，填注有关项目。

二、审定

文稿的定型须经过核稿、签发两道工作环节。

编发文字号，则是文稿确定的标志。

普发文往往还要注明实际发送范围。

1.核稿

核稿，就是由办公（秘书）部门指定人员，对须经本机关领导人签发的文稿，事先从效用、内容、表述、格式等方面审核检查的把关工作。

核稿旧称把口。

现行工作中，政府机关称之为审核，党委机关则称之为校核。

名称虽异，所指相同。

核稿必要；核查方面：

查效用、查内容、查文字表述、查文种使用、查格式。

2.签发

签发是机关领导人行使职权，使公文生效并批准制发的法定行为。

签发，是使文稿具备法律行政效用的最初依据，使公文对机关意图具有正式代表性和充分权威性。

文稿既经签发，则文字内容也就最终审定，并由草稿转化为定稿。

它为制作正式公文提供了标准稿本。

现行工作中，完整意义的签发制度包括正签、代签、草签、核签、会签五个分支形态。

坚持先核稿、后签发制度。

3.编列发文字号

发文字号，是由发文机关根据当年发文顺序所编代号。

包括机关代字、年份、序号三个要素。

编列发文字号，不仅有利于当前工作中统计、口述、引称，而且也方便记忆，有助于编制检索工具和日后查找利用。

三、制作

1.制作正式公文的必要性

2.公文标准格式

3.缮印、校对

手工抄缮和利用器械印制，是采用不同技术手段制作正式文书的两条基本途径。

校对在古代称为校雠。

由同一人看稿对文谓之校；二人分工合作，一人读稿，一人对文，称为雠。

现行工作中统称校对。

并区分为默校、读校、通校三种方法。

默校。

由同一人默读定稿、校看正文的校对方法。

读校，是由一人逐字、逐句、逐个标点符号地朗读定稿，另一人（或数人）阅看校文，然后互换稿、文，再复校一遍的校对方法。

通校，是不依赖看定稿，而通读校样全文的校对方法。

一旦发现错误或遇有疑问，再核对定稿。

4.盖章

印章是权力的象征，加盖机关印章，就将领导人签发所赋予文稿的内部有效性，转化为公文的社会公认的有效性，从而具备法律意义上的正式行政效用。

不盖章的文件主要有以下几类：

（１）党委机关有特定版头的普发文件。

从理论上说，党委普发文件经机要通信部门层层下转，这一特定渠道本身，就能取得社会公认的有效性。

（２）抄收的电报。

其中，机要电报通过机要电台以密码拍发，这一特定渠道，就能取得权威的有效性。

（３）被颁、转文。

这些被颁、转文遂附着于通知之后，在形式上凝为一体。

由于通知已用印，所附之被颁、转文就可以不盖章。

（４）以领导人个人名义发文，须经本人签署。

（５）内部文书，无庸考虑社会公认的问题。

除此而外，凡正式的行移公文都“应当加盖印章”。

公文用印，要注意：

发文名义与所加盖的印章之间，须文、印相符。

“代章”形式。

国务院《关于国家行政机关和企业事业单位印章的规定》（国发［1979］234号）对我国印章实施规范化管理。

加盖印章类型：

（1）落款章。

盖于文书作者落款处。

（2）更正章。

对文书书写中的讹（错字）、夺（脱字）、衍（多字）、倒（颠倒）进行改正后，加盖印章作为凭信。

（3）题签章。

清代会稿，所会衙门如表示同意，应用印送回。

（4）见证章。

对他人名义的文书盖章作证。

（5）骑缝章。

现行工作中，介绍信与存根衔接处须骑缝加盖印章，以便对同。

（6）骑边章。

重要案件的调查、旁证、座谈等材料，很多是由调查人自作笔录，为完善手续，除由当事人盖落款章、所在机关盖见证章外，必须将同件多页沿边取齐后均匀错开，从首页至末页，骑各页边盖一完整公章，可证各页确是同时形成，以杜日后改易之嫌。

（7）弥封章。

在公文封套的封口处加盖印章，以确保传递中无私拆之弊。

（8）封存章。

在封条上加盖印章以封存帐册、财物、文件橱、仓库等。

（9）钢印。

用以固定证件持有者的照片。

以上九类，第三类为古代所特有，第九类为现代所专用。

其余则古今通用。

第二节文书收发

收发，是整个文书工作的一个重要组成部分，又是文书运转总口，还是机关办公（秘书）部门内的机构或人员的名称：

外收发、内收发、内勤（备兼职内收发）人员。

一、发文1.文书的成文内容传输形式

现行机关工作实践中，文书的成文内容传输形式多种多样。

拍发电报。

适用于发送情况紧急且内容简短或需要保密的文书内容。

电讯传真。

适用于发送时间紧迫、篇幅较长且无秘密性的文书内容。

编印简报。

可以登载专门采编的情况交流性材料，也可以登载现有的报告、总结、调查报告以及其他各种公文。

刊载公报。

刊载的多为具有权威性的现行文件。

登报。

适用于公开发布的普发文。

张贴。

以宣告文种撰写的文书，通常可以用张贴的形式对社会公布。

发文。

发文是以单篇文书为基本单位，经外部传递，发送到收文机关。

在以实体形式传输文书成文内容的多种途径中，发文是最基本的一种。

2.发文登记

发文登记，是本机关形成和发出文书的总帐簿，藉以掌握本机关发文的总体情况，并方便对发文事项催询，还可作为文书立卷工作中收集的依据。

3.封发

将需要发出的文书按既定份数和收受机关分别装入封套交付发出，谓之封发。

白封和定向专用封套。

装封进行的步骤有：

检查、装套、写封、封封。

二、传递

现行文书传递，有机要通信、专人递送、文件交换、普通邮寄四个途径。

其形成各有缘由。

机要通信原称机要交通，是中国共产党在新民主主义革命时期建立的地下秘密通信网络。

以接力式传递文件、护送干部和重要物资。

建国初与军邮合并，改称机要通信部门。

现行机关文书传递，可综合运用多种途径：

凡发往外地的密件，应走机要通信，不允许经普通邮传。

同城机关间发文，可派人直送或组织文件交换。

不带密级的文书发往外地，可通过邮局寄发。

其中：

要件须寄挂号；急件可交邮局进行特快专递。

也可先行传真，使对方开展工作，再及时寄出原件。

三、收文

1.收启

将外机关来文收进并依各自分工启封，谓之收启。

在实行内、外收发协作制的大机关，外收发人员对来文不启封，而按照封套所标明的收文对象加以分捡。

封套标明整个机关为收文者，送交内收发；封套标明本机关某一部门为收文者，则交相应部门内勤人员。

分捡中，应注意将封套有急度三角戳记的收文排列在前，或先行单独转送，以免压误。

内收发人员对封套仅标明本机关（单位）收或“负责同志收”的来文有权启封，以便登记和进一步注办、分发。

对特别指名某领导人亲启的函件，则应交其本人，以免误拆私信。

2.收文登记

齐全，是收文登记的基本要求。

收文登记栏目及填写要求。

收文登记可以采用簿本式、卡片式、联单式三种登记方法。

簿本式登记，是采用装订成册的外形格式，一页可登录多篇文书的登记方法。

卡片式登记，是使用单张卡片、每张卡片登录一篇文书的登记方法。

联单式登记,是采用复写手段一次得到多联的散幅式登记方法。

第三节收文处理

一、分文（批抄、注办、分发）

收文可分为阅件、办件两种类型。

机关全部收文既有阅、办、批三种不同处理方式，遂十分自然地要求确定“由谁看、让谁办、请谁批”。

为解决这一问题，对机关收文所做的分流工作，称为分文。

分文，是收文处理的起步，基本工作内容有三：

（１）确定批示领导人、承办部门、阅文范围。

（２）按所确定的分流意图作文字注明。

（３）按既定分流意图实际分送。

中共中央办公厅１９８９年４月颁发的《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》第二十八条中，对分文工作的三个步骤，分别设置了批抄、注办、分发三个环节。

高层机关的分文环节设置齐全，故所能确定分文意见的范围覆盖了本机关全部收文。

包括：

（1）与本机关领导人分管相吻合的重要收文，确定其批办人。

（2）与本机关职能分工相吻合的专门性内容的收文，确定其承办部门。

（3）与本机关职能分工不相吻合的专门性内容的收文，确定其承办部门。

（4）综合性内容的收文，确定其主办部门、协办部门。

（5）需要由本机关各位领导人传批的文书，确定主批人、参加传批人、传批顺序。

（6）需要传阅的文书，确定传阅范围、顺序、方式。

没有注办手续的机关，只适宜确定简单的分文意见并直接分送。

二、拟办

就拟办文字的内容、意义、作用而言，现行机关实际工作中的拟办，可区分为程序性拟办和实质性拟办两种类型。

实质性拟办，相当于为机关领导人代拟批示意见超，越拟办人自身权限。

故不得径付施行，须再送本机关主管领导人批办认可。

程序性拟办，是在不设批抄、注办环节的机关，对内收发分文的一种初充。

其实质是：

对于复杂事项、综合性内容的收文，在拟办环节中完成本应属于批抄、注办的工作内容。

三、批办

批办，是对收文办理所作的批示。

就其范围可辨析为两种类型：

由领导人对承办部门批示，称为整个机关范围内的批办；由部门负责人对本部门承办人批示，称为某一部门范围内的批办。

1.机关范围内的批办

《国家行政机关公文处理办法》第三十一条明确规定：

“审批公文，主批人应当明确签署意见，并写上姓名和审批时间。

其他审批人圈阅，如有请示事项，应视为同意。

”如无请示事项，应视为阅知。

”

领导人批办的文字内容一般包括两方面：

（１）对拟办意见表态，例如，对拟办中所提出的办理原则、方法、措施、要求及阅读范围、承办者等等，加以全部肯定、部分肯定，或者部分否定甚或全部否定。

（２）变更拟办意见中部分内容，并适当进行补充。

机关领导人批办时，表态用语大致有三种类型。

（１）同意。

（２）原则同意。

（３）拟同意。

2.某一部门范围内的批办

办公室主任既从整个机关全局范围出发，对应由各职能部门承办和应由领导人直接处理的文书进行拟办。

其中，实质性拟办不得径行，须再送机关领导人批示；程序性拟办则无须批办，可径付职能部门承办。

办公室主任又从办公部门范围出发，对属于办公部门内部事务的有关文书进行批办，交办公室人员执行。

某机关档案室是办公部门内的一个机构，办公室主任对收文《关于开展档案质量互查评比活动的通知》书写办理意见，就是对档案室人员的批示，属于在办公部门范围内的批办。

四、传阅

在较短的时间内安排多人阅读同一文件，称为传阅。

传阅分为传批、阅知两种类型。

传批与阅知，两者性质明显有异：

传批，以各位领导人为阅文范围，并要求阅文人写下批示意见，然后再签名、署日，用以指导工作，集体决策。

阅知，阅文范围并不限于领导人，不要求阅文人作批示。

（其中，一些文件无须作批示意见，一些阅文人也无权写批示意见。

）只要求其知悉所阅内容，并签名、署日。

阅文顺序：

定序传阅、随机进行、同时阅看。

轮辐式传阅与接力式传阅是结构不同的两种组织形式。

现行机关传阅工作中，应以轮辐式为基本的组织形式。

专送候阅、用送文夹批量送阅、建阅文室通知阅文人来室阅读，是实际提供阅读的三种基本方法。

阅毕文件的检查修缮。

五、办结

1.收文承办

收文承办，是由承办部门具体办事人员（亦称收文承办人），根据本部门正常职责或经拟办、批办所确定的原则和办法、要求，对收文中所述事项具体处理、执行、贯彻、落实的过程。

就性质而论，承办中小部分是办文，大部分表现为办事，但办事中亦往往连带办文。

可见，承办虽处于文书办理系统程序中的关键位置，收文承办本身，并不都属于文书工作。

2.复文

收文承办完毕或告一段落后，倘若以书面答复来文机关，遂称复文。

复文分三种类型：

针对性复文、知照性复文、询索性复文。

2.注结

注结是承办人将收文办理结果注写于收文处理单上的“办理结果”栏内。

3.清退