社会保障理论与实践讲稿 第三章 社会保障基金.docx

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社会保障理论与实践讲稿第三章社会保障基金

第三章社会保障基金

我国的社会保障基金主要包括三个部分：

社会保险基金、全国社会保障基金、补充保障基金。

1.社会保险基金

由企业和个人缴费形成的社会保险基金是社会保障基金中最重要的一部分，主要包括基本养老、失业、医疗、工作和生育保险基金。

2.社会保障基金

由中央财政拨入资金，国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及投资收益所形成的基金。

该基金由中央政府集中管理、统一使用。

3.补充保障基金

是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等。

第一节社会保障基金概述

一、社会保障基金的概念

社会保障基金是国家、单位及个人统筹而积累的专项基金，当受益人出现生、老、病、死、失业等情况时，提供给他们的一定的社会物质帮助。

按基金项目的专门用途及功能分类，主要有：

社会保险基金（养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金）、社会救济基金、社会福利基金、社会优抚基金、其他保障基金等。

二、社会保障基金的来源

1.财政拨款

国家财政拨款对社会保障的支持，可以概括为三种方式：

一是直接拨款实施社会保障项目，如社会救助、官办福利等项目在各国都是由政府承担全部供款之责的，有的国家还由政府财政分担社会保险的缴费责任。

二是承担社会保障运行费用。

三是实施税收优惠，如允许企业与个人在缴纳社会保险费或补充保险费时享受税前列支的优惠，允许公益慈善捐款享受免税的优惠。

2.社会保险费（税）

通常由雇主或雇员按工资额的一定比例分担缴纳。

3.基金运营收入

对社会保障基金（主要是养老保险基金）进行商业运营已经越来越引起各国政府的重视基金运营所创造的收益将成为各国社会保障基金日益重要的来源。

财政拨款、社会保险费（税）和基金运营收入，无疑是构成整个社会保障基金的主要来源，但任何国家的社会保障基金通常还都包括从其他渠道筹集来的保障基金。

4.其他资金

（1）募捐

社会成员的收入差别与贫富差别的客观存在，以及善心与人道主义的道德规范，使募捐成为许多国家筹集社会保障基金的一个正式而又流行的方式。

（2）发行福利彩票

在西方，发行福利彩票与慈善募捐同样被经济学家们称为第三次分配，它筹集的资金用于兴办各种福利事业，如安老、助孤、扶幼、济困等，是对社会保障制度的有益补充。

发行福利彩票的特点是自愿购买，返奖率高，并带有博彩的性质，一般而言，福利彩票的返奖率不能低于发行额的50％，筹集的福利资金不低于发行额的30％发行成本不高于发行额的20％，另外还必须注意，彩票其实是对中低收入阶层的一种伤害，因为购买彩票的主要是中低收入阶层尤其是低收入阶层，从而实质上是利用低收入阶层的一部分所得来兴兴办社会福利事业，就此而言，它有违社会福利的本意，所以应该有节制地发展。

（3）服务收费。

基于服务的范围，服务对象的不同和接受服务者的经济承受能力，部分社会福利事业通常采取收费方式来筹集部分资金，以弥补资金不足或借此扩大福利事业的规模，如养老院除收养无依无靠、无收入来源的孤寡老人外，还可以收养退休者。

后者因具有经济能力而成为自费养老者，但福利事业的宗旨是不以营利为原则，从而仍然能够使入住退休人员享受低廉的收费服务，对于民营的福利机构而言，适当收费显然是维持事业正常运行并使其发展壮大的重要前提条件。

三、社会保障基金的作用

1.增强抵御风险的能力，保证社会的安定

2.发挥保险互济的作用，增强社会的凝聚力

3.发挥基金的经济功能，促进社会的发展

四、社会保障基金的特征

1.基金的共担性

基金的共担性是指由法律明确规定由国家、统筹单位、个人三者按比例合理负担社会保障费，建立社会保障金。

2.基金的共济性

基金的共济性指社会保障制度提供的物质帮助的对象是最广大的劳动者，包括企事业单位的职工、国家公务员、城镇个体劳动者、农民等。

他们由于社会保险而增强了抗御灾害事故、疾病、失业、年老等而给生活所带来困难的能力。

就社会保险的性质而言，它必然要以提供普遍的社会经济补偿为目标。

但具体的保障范围要受经济发展水平的制约。

例如，基于我国目前的经济发展水平与国民收入情况而言，社会保障都是面向城镇居民的，在农村地区，除拥有若干临时性的地区性的救灾济贫项目以及对少数特定社会成员（如优抚对象和五保户）实行了某些低水平的保障措施外，国家财力难以为70％的农民提供物质帮助。

国外发达国家社会保障已形成体系其受保障范围包括了全体公民，例如日本：

凡参加保障的私营企业事业单位的职工（包括船员），个体经营者和农民，公务员等在达到领取保险金的年龄，或由于失业、疾病伤残时，都可领取规定的，保障金。

3.基金的公益性

基金的公益性指社会保障基金的建立不以营利为目的，而是为了社会上绝大多数劳动者的福利，为的是社会的安定与文明。

社会保障和商业保险最本质的区别就在于其非营利性，因此，它在基金的征集有自身的特点。

（1）社会保障基金的征集不能像商业保险那样采用投保者多投多保、少投少保、不投不保的基金征集方法。

（2）在商业保险中，以保险形式建立起来的保险基金，专门用来补偿因自然灾害或意外事故所造成的经济损失或人身伤亡，它是社会总产品的一种必要扣除，具有退还性。

（3）商业保险基金的收集是以自愿原则为基础，一般不能强制，并且待遇给付是以发生了保险事故且遭受了损失为依据，这种非强制性和营利性的经营目的，不可能完全保障广大劳动者对基本生活的需要，而社会保障是采取了强制性手段。

国家以立法形式规定必须参加社会保障的范围，缴纳保障费的数额，从国民收入再分配构成的社会保障基金对社会保障给予扶持，以防基金入不敷出，同时，国家授权社会保障管理机构对所有受保人的各项保障待遇作出规定，不同的保障事故给予不同的保障待遇，这样就可确保广大劳动者的基本生活这是商业保险经营所难以达到的。

4.基金的强制性

基金的强制性指社会保障机构依法强制缴费义务主体参加社会保障，履行法定缴费义务，强化有关主体的法律责任，对违反者给予制裁，这是社会保障基金实现统筹共济目标的关键一环。

（1）社会保障金管理机构依法具有强制征缴保险费的责任。

（2）统筹单位具有缴纳保险费的法定义务。

依据法律规定，无论是国有企业、集体企业私营企业，还是“三资”企业，只要被划定在社会保障法规中应参加统筹的范围内，就应该无条件地履行按期缴费的法律义务，统筹单位必须按规定比例数额如期地向社会保障管理机构缴纳保险费。

（3）个人缴费义务

依照权利义务相统一的原则，职工个人承担一部分保险费是我国社会保障制度改革的重大事项，是发达国家摸索出的成功经验，个人缴费数额要由法律规定，在目前情况下，允许在一定幅度内浮动，但缴费的义务要明确规定，通行的做法是社会保险基金由统筹单位（企业）税前列支，银行代为扣缴，个人缴纳的部分在工资中直接扣除。

5.基金的保值性

基金的保值性是指社会保障基金由保险经办机构通过投资收益使其价值量增多。

社会保障基金的筹集、发放与社会保障基金投资是社会保障事业的两个支柱，缺一不可。

6.基金的监督性

基金的监督性是指对社会保障基金的监督管理。

社会保障基金的管理是社会保险基金管理机构依照法定程序使用分配、运营保险基金的基本行为。

依法收取的保险基金为法定基金，按性质应取之于民用之于民，不存在商业秘密，应该对集资人和受益人公开，增加透明度。

防止基金管理过程中违反社会保障宗旨的最好办法，就是强化社会监督。

因为该基金关系着受益者的权利、义务能否实现，关系着劳动者的健康和生活，关系着国家经济的发展和社会安定。

因此，社会保险基金管理机构依照法律规定行使其管理权，并不应该排斥必要的社会监督。

第二节社会保障基金的筹集

一、筹集社会保障基金的原则

（一）社会保障基金筹集必须兼顾社会目标、经济目标和政治目标，同时兼顾长期目标和短期目标，实现社会公平与效率相结合。

1.首先，社会保障基金筹集必须兼顾社会目标、经济目标和政治目标。

（1）社会目标是要达到公平和保障大多数人的基本权利，即社会保障。

因为在市场经济条件下，市场机制给予每个社会成员平等参与竞争的条件和机会，它自动向效率倾斜，但并不自动向公平倾斜，在竞争中的弱者贫困也在所难免，社会保障通过其基金的筹集和待遇的给付，把一部分高收入社会成员的收入转移到另一部分生活陷入困境的社会成员手中，从而达到社会公平的目标。

（2）经济目标是要达到收支方面的可持续性和对经济增长的激励作用，经济的发展是社会保障制度的保证。

因而，社会保障体系不只是强调其社会功能，同时还要强调其经济功能，以达到经济发展的目标。

筹集社会保障基金时，一旦筹集比重过大，那么对个人和企业的经济活动刺激就会减弱，从而有可能导致经济活力的下降。

（3）政治目标是要达到不同人群利益关系的平衡及其连续性。

社会保障被称为“减震器”和“安全网，主要是从这个角度说的。

我国社会保障制度的建立和发展的实践也充分证明，社会保障维护了广大人民的利益，促进了社会的安定团结，推动我国良好稳定的社会秩序的建立。

2.其次，社会保障基金筹集必须兼顾长期目标标兼顾。

短期目标与长期目期目标兼顾。

就是要在确定社会保障费率时，要立足于长远目标来设计，不能因为短期目标的需要而升降费率。

3.最后，社会保障基金筹集必须实现公平与效率相结合的原则。

社会保障基金的筹集首先要保证公平，即每―个社会成员或劳动者，即使失去了收入来源或收入极低时，也应有获得基本生活资料的权利。

社会保障基金筹集在考虑公平的同时，还要考虑效率，就是说按个人工资比例缴纳保费，工资高者多缴，享受标准也高，这就极力劳动者更好地工作，以提高经济效率。

（二）社会保障基金筹集必须重视宏观制度方式选择，同时也应重视微观领域的技术设计与应用

（三）社会保障基金模式的选择要对应不同的社会保障项目

社会保障项目不同，社会保障基金的筹集模式自然不同。

养老保险、医保险基金由国家、企业单位和个人三方共同负担、合理确定三方出资比例，采取社会统筹与个人账户相结合的模式；

失业保险基金筹集由国家、企业单位和个人三方共同负担、合理确定三方出资比例；

社会救济或救助应由政府和集体负担逐步向全部由政府负担过渡，并辅之以社会募捐；

社会福利由政府和集体负担，有些社会福利项目要提倡社会募捐。

二、社会保障基金的筹集方式  

（一）社会保障基金筹资模式、管理方式及筹资形式的比较

社会保障基金筹资问题内涵非常丰富，包括社会保障基金筹资模式，社会保障基金管理方式及社会保障基金筹资形式等多方面。

其中社会保障基金筹资模式主要有三种，包括现收现付制、完全积累制和部分积累制；

社会保障基金管理方式主要有三种，包括社会统筹模式、个人账户模式及社会统筹模式与个人账户相结合模式；

社会保障基金筹资形式包括缴费制，缴税制及储蓄制三种形式。

（二）国外社会保障基金筹资发展趋势比较

1.筹资模式从现收现付制向完全积累制发展

大多数国家早期一般采用现收现付制，按照以收定支的原则，所征集的保险费除用于当年支付养老金支出和留有一定周转金外，没有积累资金。

这是在职一代人供养退休一代人转移支付负担的模式。

在现收现付模式下，为了应付不断增长的养老金需求，只有不断提高税率。

2.管理方式从社会统筹制向个人帐户制发展

随着社会保障基金筹资模式由现收现付制向部分积累制模式或完全积累制模式转变，社会保障基金的管理方式也必然由社会统筹制向个人账户制方式转变。

社会统筹制方式就是社会成员上缴的社会保障基金由社会保障基金管理机构统一管理，然后在照顾到社会公平的前提下，在社会成员之间（包括代际之间）实施社会保障。

3.筹资形式从缴费制向缴税制发展

开征社会保障税，把社会保障基金的筹集纳入国家预算,是一种覆盖面广、标准统一、社会化程度较高的社会保障制度，其实质是国家财政承担履行社会保障的职能。

社会保障税具有税收的强制性、固定性等特点，这使得缴税形式逐步成为社会保障基金筹集的一种主要形式。

目前在实行社会保障制度的170多个国家中，有一半以上的国家在筹集社会保障基金时采用了社会保障税的形式，并取得了较好的效果，其中最为典型的国家是德国，社会保障资金基本上通过社会保障税筹集，政府转移支付所起的作用不大。

1997年，德国各级政府的社会保障税收入总额为78794亿马克，是社会福利开支的98.70％。

三、我国社会保障基金筹集的现状及问题

我国现行的以“现收现付”和各部门、各行业多元化分散筹资为主要特点的社会保障筹资方式，在资金的筹措、管理和使用等环节存在一系列问题。

1.社会保障资金筹集方法政出多门、筹资方式不规范，缺乏法律保障，未形成全国统一的制度。

2.社会保障资金管理还比较混乱，缺乏强有力的监督制约机制。

3.社会保障资金在使用上存在漏洞，不能真正做到专款专用。

现行社会保障基金管理机构可以按比例从统筹金中提取管理费的方法，是造成管理费用提取混乱和开支过大的主要原因。

以养老保险基金为例，养老保险特别是企业养老保险在管理制度方面的问题非常多，目前较为普遍的问题是不合理的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等。

我国现行社会保障资金在筹措、管理和使用上存在的诸多问题都直接来源于不合理的资金筹措方式，因此，有必要用新的筹资方式代替原有的多元分散的筹资方式。

四、社会保障基金筹集的新途径

1.开征社会保障税

其优点在于：

（1）收入来源稳定

（2）可以保证专款专用

2.发行社会保障专项国债

发行社会保障国债是将未来的财政收入用来清偿社会保障方面累积的欠款，推迟养老金的支付，其实质是将政府负担的隐性债务转变为短期显性债务以减轻总负债，改善政府的长期财政清偿能力，

就我国而言，该筹资方案能否实施，取决于我国的财政承受能力和财政风险的程度。

从国债负负担率看，目前我国国债负担率（国债余额/GDP）为10%~12%，西方发达国家均在50%以上，欧盟规定的这一指标的警戒线为60%。

3.有偿转让部分国有土地的使用权

我国土地实行国家所有制，对农村土地拥有最终的所有权，对城市土地拥有直接所有权，但几十年来，我国对城市土地的所有权并没有在经济利益上得到体现。

根据测算，如能够按城市建成区土地每平方米收取0.1元计算，每年地租收入可达1400亿～1700亿元，可以在相当大的程度上缓解社会保障资金的不足。

4.发行社会保障彩票

坚持完善福利有奖募捐制度，并使之经常化、持续化我国福利彩票已经过十几年的发展历程，为社会福利事业发展筹集了大量的资金，同时在彩票发行方面已经积累了相当的经验。

目前，在通过发行体育彩票筹集到的资金中，就已有相当部分被用来充实社会保障基金，由于彩票无需还本付息无强制性、没有明显的负效应，不会影响经济和社会稳定；并且重新设置奖励的标准及额度，方场规模还将大幅度增加；同时，推进电脑彩票销售系统的建设，为彩票的大规模发行提供了技术支持，因此，适时地推出社会保障彩票，成功的可能性非常大，能够达到预期的筹资目的，在实施过程中应加强对彩票市场的统一管理，社会保障彩票的发行将使彩票发行规模急剧扩大，如果管理跟不让将导致彩票市场秩序的混乱。

第三节社会保障基金的类型

目前世界各国的社会保障基金筹集的类型有三大类：

一是DB型现收现付制，二是DC型完全积累制，三是不同类型的混合模式，如半积累制和名义帐户等。

一、DB型现收现付制

DB型现收现付制是指“待遇确定型现收现付制”，就是说，用现在工作的一代人上缴的保险费来立即支付给当今退休一代人的基本融资制度，保险费集合起来由国家统一调配，一般来说是有结余的，这笔结余就叫做“社保基金”。

中央政府为了减少支付压力，将之投资于某种金融工具，例如政府债券等；在这种制度下，退休一代人的养老金给付标准的计算方式，主要看他在整个工作生涯中的工资水平，尤其是最后几年的水平，还有资历、工龄、级别和贡献等综因素，这就是“待遇确定型”（DB型）的主要含义，目前来看绝大多数发达国家采用的都是这种模式

二、DC型完全积累制

DC型完全积累制有两种形式：

一是智利模式，个人缴费完全在个人帐户里，国家提供几个投资基金，由个人来决定投资组合，未来的养老金给付水平几乎完全取决于缴费余额和投资收益（减去管理费用），这就是缴费确定型DC的含义。

二是“中央公积金制”，这种类型社保基金的特点是，在养老金的给付上基本上是DC制，其收益率由国家根据投资收益情况统一确定，但在基金投资方面则完全由国家统一运作。

三、混合制

分为两类：

一类是半积累制，由两部分组成，一部分是现收现付制，一部分是积累制。

从理论上讲，目前中国社会保障制度的设计框架就是半积累制性质的。

另一类是“名义缴费确定型”，也称名义帐户制，它是DB与DC相结合的一种模式，它采用前者的融资方式，用当代就业者的缴费来支付当前退休的一代，但在给付方面则是缴费确定型的，严格按缴费的数量给予退休津贴。

第四节社会保障基金的管理

在中国，由中央财政拨入的资金、国有股减持划入的资金，股权资产和经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益构成全国社会保障基金。

从中央到地方建立了基金行政监督机构，设立了由政府部门、企业职工和离退休人员代表组成的社会保障监督委员会，逐步形成了行政监督为主，有关部门协同监管的机制

国家出台了基金监督和管理的政策法规，实现了基金收支两条线管理和社会化发放，加强了对违规行为的查处力度，保证了基金的安全和完整。

对于由财政拨款、国有股减持等形成的全国社会保障基金，劳动与社会保障部与财政部作为监管部门，共同颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，制定了比较完善的投资政策。

全国社会保障基金理事会负责基金的管理运营。

全国社会保障基金投资金运作的基本原则：

在保证安全性的基础上，实现增值。

全国社会保障基金投资运作的理念：

安全、诚信、规范、效益、创新。

全国社会保障基金投资运作的方式，由社会保障基金会直接运作与社会保障基金会委托投资管理人运作相结合。

委托投资管理人管理和运作的全国社会保障基金资产由社会保障基金选择的托管人托管。

全国社会保障基金投资范围：

限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。

社会保障基金会直接运作的范围限于银行存款、从一级市场购买国债，其他投资需委托全国社会保障基金投资管理人管理和动作。

全国社会保障基金资产独立性：

全国社会保障基金资产独立于社会保障基金会、全国社会保障基金投资管理人和托管人的资产以及全国社会保障基金投资管理人管理和托管人托管的其他资产，全国社会保障基金与社会保障基金会单位财务分别建账，分别核算。

一、社会保障基金管理主体

（一）社会保障基金管理的主体

有的国家成立一个政府专署或受托机构，它是从政府中独立出来的，有的可能由政府的一个部来直接管理社会保障基金；有的国家社会保障基金由国家来管理，如英国。

无论哪种模式，我们都可以称之为社会保障基金公共管理模式。

20世纪70年代以来，社会保障制度民营化的思潮占有了一席之地，在实践上表现为已有一些国家运用私人基金管理机构来管理社会保障基金。

（二）社会保障基金管理主体与监督者的关系

1.在政府直接管理社会保障基金的情况下，由于社会保障机构既是一个公职部门又是一个金融单位时，立法会给予双重监督，即国家机关的监督和财政部的专业监督。

关于政府机关的监督是：

该机构的活动及其结果提出定期的观察报告；就某个问题进行专门的调查。

财政部的监督也有两个内容：

一是在对储备基金的管理上，财政部起决定作用，超出―般的监督；二是对中央和地方财政监察，主要任务是查账查钱，了解有无正常状况。

2.在政府间接管理社会保障基金时，即在成立专署或受托机构的国家中，这种与政府分离的机构通常由政府、雇主、雇员三方组成的委员会来管理。

3.在允许私人管理社会保障基金的情况下，各国都有法律进行严格规范，主要包括两方面内容：

一是对私人基金管理公司的规定，二是关于监督机构及其与基金管理公司关系的规定。

二、国际经验

社会保障基金管理的三种模式

1.完全自由的零售市场模式

在这种模式下，个人可以自由选择资产管理机构，由资产管理机构管理个人账户，如强制性定期缴纳个人账户智利AFP模式和美国共同基金管理模式。

2.间接投资模式

国家或职工委托的机构先将职工个人账户资金集中，政府选择一些资产管理机构，然后职工个人选择他意愿的管理机构，再将资产委托给资产管理机构进行有效的投资选择。

3.国家计划模式

这种模式将全国的个人账户合并起来，进行统一安排，实际上是政府计划替代了个人计划。

近几年国际养老保险基金运作出现了两个新的趋势：

第一、养老保险基金投资方面出现了宽松化的趋势，投资工具趋向多样化。

第二、养老保险基金运作朝专业资产管理机构倾斜。

三、各国社会保障基金管理变化的原因及趋势

第一、与各国私营的“企业退休基金”的投资模式进行比较，政府经营的，投资于政府债券或其他公共部门的社会保障基金管理模式未必是最好的选择。

第二、综合考虑投资收益与投资风险，债券投资是较差的选择。

我们可以将这些变化归结为“两开放”或“两宽松”现象。

社会保障基金管理“两开放”现象的主要原因：

1.社会保障制度本身的要求。

2.人们对社会保障基金的经济贡献有了新的认识。

第五节社会保障基金的运营

一、社会保障基金的监管模式

对社会保障基金的监管主要有两种模式：

（一）审慎性监管模式

适合于经济发展比较成熟，法律比较健全国家。

如英、美、加等发达国家。

主要特点：

1.强调基金管理者对基金持有人的诚信义务和基金管理的透明度。

2.要求资产多元化

3.限制基金管理者进行自营业务

4.鼓励竞争

在这种模式下，监督机构较少干预基金的日常活动，监督机构依靠审计师、精算师、资产评估机构等中介组织对基金运营进行监督。

（二）严格的限量监管模式

采用的有欧洲大陆国家及智利、秘鲁等拉美国家，主要特点是：

1.监管机构独立性强，权力较大

2.对基金投资比例有限制性的规定

3.有严格的信息披露制度

4.实行最低收益原则

如养老金收益达不到最低要求时，先由各基金管理公司的储备金进行弥补，当储备不足时，由国家财政预算予以支持。

二、社会保障基金投资模式

对风险较小的投资采用直接投资模式，对风险较大的投资采用委托投资模式。

在借鉴国际经验的基础上，结合中国的国情，按照《资金管理暂行办法》的要求，全国社会保障基金理事会对银行存款和一级市场国债承销直接运作，对股票、企业债、金融债等委托专业投资管理机构进行投资。

2002年，全国社会保障基金理事会通过严格的评审程序，确定了6家基金管理公司作为投资管理人，2家商业银行作为托管银行。

三、社会保障基金投资组合的国际比较

在投资组合管制方面，各国政府都采取一种动态的管理办法。

一般来说，社会保障处于积累期，就可以更多地投资于长期性的流动性较差但收益较高的资产，步入成熟期后，由于巨额支付流量的需要，它就只能投资于流动性较强的资产；若资本市场较为发达，它就可以更多地投资于股票等风险较高的资产，而资本市场不发达，则应更多地投资于政府债券等收益较稳定的资产。

从国际经验来看，社会保障基金的投资必须同时兼顾安全性、营利性和潮性，发达国家养老金的投资具有以下几个明显特点：

一是投资渠道多元化

养老金不仅投资于股票、政府债券企业债券，还投资于存款、抵押贷款不动产外国资产等，多样化、分散化的投资不仅保证了养老基金的营利性，而且分散降低了投资风险，保证了养老金的安全性和流动性。

二是股票投资所占比重都比较高

尤其是美英两国，养老金投资于股票的比重分别占到46％和53％近年来随着各国资本市场的不断发展和完善，养老基金投资于股票的比重还有进。

步上升的趋势，从上面几个发达国家的经验来看，社会保障基金利用