行政复议法自制提纲.docx

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行政复议法自制提纲

行政复议法自制提纲

参考书目：

《行政复议法新论》北京大学出版社2007版[2011再版]

第1章行政复议法概述

第一节行政复议

1、行政复议

1、概念：

行政相对人不符行政主体的具体行政行为，依法向行政复议机关提出审查该具体

行政行为的申请，行政复议机关按照法定程序对引起争议的具体行政行为合法与

适当性进行审查并作出裁决的活动

复议与诉讼的简单区分：

相同→对具体行政行为不服

不同→具体行政行为的概念理解（受案范围）

复议为行政机关主持；诉讼为司法机关主持

复议解决合理性与合法性问题；诉讼只对合法性进行审查

特征：

1）复议依申请（行政相对人的申请而进行）

2）复议以行政争议为标的，以引起争议的具体行政行为为主要的审查对象，同时

附带审查部分抽象行政行为（诉讼法中的相关复议，因其对象并非具体行政行

为而不为行政复议）

3）复议是居中裁决的法律机制，一般为上级对下级的具体行政行为进行重新的评

议与决断

4）复议力求彻底解决行政争议，全面审查具体行政行为的合法性与适当性（行政

诉讼法修改后，对于明显不当以及数额相关问题，法院可以决定变更）

5）复议依书面审理为主要审理方式（行政诉讼中一审必须公开审理，二审原则公

开）

6）复议是法定程序活动，力求公平便捷地解决争议，一般不具有终局性（相较于

诉讼的严格程序，复议要求应当便利当事人；相较于普通行政行为，复议要求

程序上要更为规范）

[行政执法问题：

行政实体法律规范运用到行政管理中的实践，其是最典型的行政行为，

行政执法与行政（准）司法、行政立法的关系；德国称之为行政处分]

行政裁决：

行政机关依据法律授权解决一定范围内的民事争议（其对象是民事争议，如

土地权属纠纷等等，并非针对行政争议）

行政信访：

不能通过法定陈需解决的问题（党内机关设置信访部门；受理的范围更大，

各种不服的情形；但并非规范行为）

申诉（广义）：

包括行政诉讼、行政复议、信访等，即请求作出行政行为的原机关（可

先进行）重新（基于宪法对相对人权利的保护）处理（为善意救济），

特定范围内的申诉（如学校向教育行政部门，公务员向人事监察部门）

2、分类

申请人能否进行选择：

选择复议（并不一定申请，可以直接诉讼）；复议前置

复议决定的效力：

终局复议（不可再诉）；非终局复议

复议机关：

原机关复议（国务院部门、省级政府）；上级机关复议（大多数）

复议次数：

一级（大多数）；二级（对复议之复议，法律规定）

有无涉外复议：

涉外；非涉外

[关于行政与司法争论：

最高法→复议维持，复议机关、原机关均为被告（保护相对人权益实现救济）

国务院→改变或维持，复议机关不为被告（裁判者本身不为被告）]

3、性质：

1）行政复议是具有一定司法性质的行政行为

其本身为行政行为；

行政机关借鉴司法程序公正性价值来进行的行政行为；

行政复议只能一定程度上的司法化，而不能足够司法化；

2）具有监督性，行政系统内的层级监督，但与一般层级监督方式不同

直接隶属关系、业务关系；

行政上下级服从上级，复议的启动依申请，而一般层级监督可依职权；

范围上，复议解决合法性合理性问题，而一般层级监督无限制；

程序上，复议依照行政复议法规定，而一般层级监督五无要求；

3）具有救济性，是公民权利的救济方式，是行政救济体系中的组成部分

方式：

申诉控告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等

4）是行政纠纷的解决机制，违法责任的追究机制（解决问题+追究责任）

5）具有职权性与程序性

比一般的行政行为程序性高；

复议机关法定，并非任何机关均可担任；

复议活动在其职权范围之中；

4、行政复议的功能：

Ⅰ理论界分为一般功能与特殊功能（基于制度本身的定位）

一般功能：

保障人民之权益；监督行政之运作；维持社会之秩序

特殊功能：

确保行政权之合理行使（行政诉讼多数审合法性，并无此项）

减轻法院之诉讼负担（通过复议解决行政争议而不再走诉讼途径）

满足人民之多元选择（诉讼仅为解决途径之一，推进多元纠纷解决机制）

Ⅱ国家意志，即立法定位

解决行政争议之功能（希望其发挥其准司法功能）

促进法治政府建设（撤销、改变不当的行政行为，促进法治化）

维护稳定与秩序，促进社会主义和谐社会的构建（比较而言，公权力与私权利争

执更会影响整个社会的稳定，此即与平等主体之间的民事争议不同）

5、行政复议的产生基础

6、独立存在之必要性

1）对行政行为，不可仅仅依靠司法的控制与监督

诉讼必然是有力的，但不可仅仅依靠其来实现；

权力分工；

司法权与行政权的实际地位不平等；

专业、效率的行政行为需要自有的纠纷解决机制；

2）行政复议存在于行政诉讼之前，可减轻法院负担

3）行政复议自身具有优势（诉讼固然有明显的公正优势，但程序严苛，时效不统一）

7、行政复议的优势与劣势（相较于其他方式，特别是与诉讼的比较）

优势：

经济性（不收取任何费用，申请人成本低；运作成本低，行政机关内部运行）

便利性（程序灵活不同于诉讼；就近管辖有利于当事人）

快捷性（一般一级复议，二级较少；周期短，即办即结）

彻底性（行政诉讼解决并不一定彻底）

劣势：

公正性不足（“自己不为自己的法官”，机关内部解决公正性不足）

正确性不高（存在不公正问题而导致结果的不正确）

有效性不强（未完成解决，又中途进行诉讼）

2、行政复议法

1、概念（进行行政复议活动必须遵守的一套法律规范，行政复议活动的行为准则）

渊源（宪法及组织法、行政复议法、单行法律行政法规、地方性法规及行政规章、有权

机关所作解释、国际条约协定）

立法宗旨（防止与纠正违法或不当的具体行政行为；监督行政机关依法行使职权；保护

公民、法人、其他组织的合法权益；）

2、指导原则（由行政复议条例而发展）

行政复议作为行政机关内部监督的特点，使其不可完全照搬司法程序

坚持便民利民原则，不能让相对人感到不便

强化对复议活动的监督（原条例的法律责任不明确）

*行政复议法与原条例相比的创新

突出便民原则（原条例几乎未考虑，照搬司法程序）

明确规定复议不收费

拓宽了行政复议的受案范围，特别是对抽象行政行为的附带审查

专有一章规定法律责任，强化对行政复议的监督

3、效力范围（空间、时间、对人、对事）

4、行政复议法律制度的基本结构

1）行政复议机关与行政复议申请人之间的救济与被救济关系（找行政机关进行复议就是

为了获取救济）

2）行政复议机关与被申请人之间的监督与被监督关系（复议机关监督被申请人）

3）行政复议申请人与被申请人之间的平等关系（原行政行为的进行过程中，并不是一种

平等关系，但争议后到达上级机关，此时的行政优位权则不复存在）

3、我国行政复议制度的历史发展（走向问题）

1、旧中国时期

北洋政府：

北洋之前，封建社会并无复议制度，其“告状”的形式引起的是行政监察，

其不存在获取权利救济的目的

辛亥革命后，复议制度开始萌芽，《中华民国历时约法》中，人民对官吏可

诉于评政院（类似行政法院）

1914年诉愿条例

南京政府时期：

1930、1945、1937三次公布诉愿法

2、新中国

起源与初步发：

1950s财政检查、税务、海关、治安处罚

停滞阶段：

1960s~1970s十年动乱

恢复与进一步发展：

1980s~1990s十一届三中全会后至1990年底，多部法律零散规定

迅速发展与完善：

1989行政诉讼法的颁布与实施（对推动行政复议工作具有重大作用，

其涉及行政复议，且明确了两者关系）

1990行政复议条例的制定，94年修改

1999行政复议法；2009根据宪法修正（关于集体土地的征收使用）

3、贯彻落实行政复议法的配套制度

2000关于行政复议行政应诉案件的统计报告法制办与国统局；

行政复议法律文书规范法制办；07行政复议法实施条例国务院；06完善复议制度

4、我国行政复议法的走向（与行政诉讼的关系问题，复议法修改有限制）

1）司法化：

行政复议制度司法化

对于不中立、不公正，建立相对独立的复议机关，不再挂钩行政机关（借鉴英美模式）

2）行政模式：

内部监督功能的强化（维持现有方案，具体修改）

3）准司法化：

总体行政性质，但应当借鉴司法

4）对于现有宗旨：

除防止与纠正不当，保护人权保障监督之外，泽佳及时有效解决行政

争议作为行政复议的立法宗旨

第2节域外行政复议制度（大陆模式、英美模式、东亚模式）

*研究方式：

复议制度如何发展；普遍性操作；历史与传统，现实制约

对内的吸收借鉴（经济上应当看齐，政治上有所借鉴）

问题研究（有无必要；证据依据、可借鉴性如何、历史传统）

注意名称问题

1、法国：

行政救济制度

1、内容：

行政诉讼救济（立法重视）；行政救济；调解专员救济

2、分类

善意救济：

行政行为相对人向原行政机关申请救济

要求其纠正行政行为的违法与不当；要求原行政机关对自己的行为给予宽容与恩惠；

原行政机关裁决权利很大

层级救济：

向作出决定的行政机关的上一级机关申请救济

上级对下级的行为可以撤销、变更、废止；

法律上的特别限制，如权力下放时，下级行政机关有权自行解释，仅可按法律规定

的一般方式进行；

权限较善意救济而言较小

3、特征：

1）无论善意或层级救济，当然存在不需要法律作出明默示规定，但法律否决的除外

2）在行政救济选择时，只可选择一项（善意或层级），后不符决定可再起诉

3）审理与裁决方面

无论何种救济，审理权限明显大于行政法院

不受当事人申请范围的限制

必须遵循信赖保护原则，不可因行政救济而使得善意第三人受到影响

程序上并无严格要求，追求结果的正当性

4、与行政诉讼的关系

行政法官时期：

职能行政救济，不允许进行行政诉讼，国家元首掌控最后裁决权

部长法官时期：

必须复议前置，只有经过政府裁决才可诉至法院

二元救济：

复议与诉讼，自由选择

5、现代模式：

一般当事人自由选择，例外情况下行政复议前置

复议前置：

行政主体赔偿损失（不包括公共工程致损）

法律特别规定（涉及政府采购、签证、军人、公务员方面）

6、评价：

行政诉讼与行政救济，为法国公民提供了完善的全力保障（两种制度构成权利救

济）

行政救济制度既不统一也不发达，重诉讼，倾救济

7、调解专员制度：

公权力冲突不易解决（宪法法院/调解专员）

特点：

其为独立的行政机关，执行职务时独立行使职权而不受行政系统干涉

其依照自身素质与影响力而作出决定，并无强制力

由部长会议决定调解专员，总统任命

调解专员的活动应在案件向行政法院提起诉讼之前，若已经诉至行政法院，则不

得影响司法的独立性

2、德国

1、形式：

诉愿1950s前；向上级机关提出

声明异议1950s后；相当于法国善意救济，向原行政机关提出

2、受案范围（异议审查）

否定性：

对联邦、州的部所作具体行政行为，不能申请异议审查

与诉讼的关系：

撤销与义务之诉，必须先进行复议，其他可进行选择

对抽项行政行为：

原则上不为审理，交由宪法法院进行

3、申请与受理（程序）

申请要求：

1）申请人请求异议审查机关审查的具体行政行为，属于依法可予以申请异议

审查的事项

2）对申请人，原行政行为所针对的人，当然有权申请异议审查；托费行政行

为针对之人，若想成为申请人，必须要有特别法律的明文规定（防止滥用

申请）

3）期限上，申请人异议申请不能超期，一般为一个月，书面告知有权提出异

议审查时开始计算，未告知的为具体行政行为作出后一年内

4）异议审查应有一定的形式，原则为书面申请，书写困难的，亲身到行政机

关申请

5）必须向规定的主管机关提出，要求在为行政行为的法律文书发出时须载明

主管机关

6）申请异议审查须收费

4、受理：

异议审查申请书不论应向原机关提交或应向上一级机关提交，统一交由原机关进

行转交，在交于原机关时，其有权主动纠正

理解：

对受理机关→受理机关有义务进行审查，并作出决定

对申请人→提交申请后，原则上不再参与异议审查活动

对原行政行为→提出异议审查后，原行政行为停止进行（原则上诉讼亦停止）

对其他利害关系人→因申请而使其权利处于未定状态

异议审查的法律后果：

异议审查→权利状态待定→异议审查结果（非正式诉愿不严格要求）

5、审理：

审理模式为书面审理

审理原则上，涉及自治权，只审理合法性问题而不审理合理性问题；一般情

况下，审查合法性与合理性问题

优先适用行政法院中有关异议审查的规定，行政法院无法规定的，适用行政程序

法（审理依据）

期限要求在三个月内作出

组织形式上，设立法律委员会进行审查，由行政机关具体工作部门进行

6、异议审查的决定

强调法定性，必须说明理由（依据）

必须依法公布

若撤销或改变具体行政行为应举行听证

可以做出不利于申请人的决定

*欧陆模式的共同特点（行政复议不发达）

行政复议机构与人员一般不分离，复议机构人员亦在行政系统内部

行政复议机构不具有裁决权，最终由行政机关来行使

缺乏统一规范的行政复议程序

行政复议的救济作用不明显，甚至日趋消亡

3、英国：

行政复议的对应概念是行政救济

1、形式：

1）行政当局自己提供的救济（即原级救济，向作出原行政行为的机关提出）

2）行政上诉（即侧级救济，向作出原具体行政行为外的机关提出）

3）行政裁判所救济

*行政裁判所救济

制度：

在资产阶级由自由转垄断的过程中产生，英国无专门行政法院，原则上按照民诉

处理，但因为其专业性，故设立相对应案件性质的行政裁判所，不符裁判的再行

起诉，与行政机关脱钩

性质：

兼具行政与司法性质，行使的是一种准司法权（因司法所具有的裁判性）

特殊情况下，个别行政裁判所被认为是公认的法院，其具有完整的司法性，所以

不可再诉（如劳动争议所作裁判、就业与就业上诉所作裁判等）

特点：

1）受案范围较广（总体上）

2）具有极强的专业性（主席必须为法律专业人士，但其他人员必须为某领域内的

专业人士）

3）具有较大的灵活性，广泛使用调解方式

4）具有明显的主导性，尽可能当面审理，案件审理效率高（与适用调解相联系）

5）程序方便可行，明确具体（虽无统一程序，但各所自有单独规则；方便当事人、

就近救济、接待场所、休息场所等均有规定；对相对人的要求予以满足）

6）不想当事人收费，经费费由财保障

7）注重对裁判所制度的宣传

2、与行政诉讼的关系

1）一般情况，若该领域设立行政裁判所，原则上采取穷尽救济原则；向法院起诉时，只

能就法律问题，不能再提出事实问题

2）对部长作出的行政行为。

一般可直接向法院起诉

4、美国：

行政复议程序融入行政程序（行政复议对应行政上诉）

1、与行政诉讼的关系：

行政法成熟原则，即行政行为达到成熟程度（已经复议）才可诉

行政案卷排除规则，即审查行政案卷的事实问题，案卷外的材料不可作为证据

2、受案范围：

理论上不受限制（对于具体行政行为而言），现实中涉及社会保障方面的行政争议较多

抽象行政行为原则上不可单独复议，其应通过法院违宪审查机制解决

3、行政法官：

依行政程序专门负责行政裁判的官员

1947联邦程序法前→审查官（完全听命与行政首长）

后→听证官（有一定的独立性）

1972→行政法官（地位完全独立，不需服从行政首长决定）

4、形式：

有行政法官主持；对行政法官不服，可向行政首长或代表的专门机构申请

5、程序（三级复议结构）

1）调查程序：

行政人员负责，即调查人员了解情况后提出意见解决，不再汇报请示

2）行政法官复议：

对调查不服，行政法官复议

3）行政首长或代表行政首长的专门机构（行政程序救济完结）→向法院提起诉讼

*英美模式的共同特点：

复议机构具有较强的独立性

行政复议制度有较高统一性（美国）

行政复议程序相对简便

复议前置成为普遍性要求

5、东亚模式（主要日本）

1、背景：

战后驻军与管理行为（行政不服审查），通过法律制度进行控制（大陆传统与英美

干涉）

2、范围：

对于所有行政行为，都可提出不服申请，几乎不受限制

自由选择复议或者诉讼

3、种类：

异议申诉?

原机关复议

审查请求?

第一次层级复议，向上级行政机关提出

再审查请求?

第二次层级复议，仅限于法律特别规定适用

4、教示制度：

行政机关有义务告知申请人如何对不服的行政行为申请复议

内容：

告知当事人不服申请的对象（向谁提）

主体针对的是行政行为的相对人，其他利害关系人可以向行政机关申请较示

告知不服申请的行政行为申诉的期限

提起要件：

原则上书面；符合受案范围；在法定期间内申请

受理：

强调审查机关对符合形式要件的申请必须受理

受理后原则上行政行为不停止执行

方式：

书面审查异议（原则上书面，经请求的可口述）

职权主义，复议机关依职权调取证据（也可依照申请）

申诉人的程序权利（可申请当面口头陈述意见；申诉人对行政机关的答辩书

有权提出反驳；可要求阅览作出行政行为所依据的材料及有关物证；自身可

提供有感案件的证据材料）

5、审查的裁决决定

种类：

不予受理?

对程序不符合要求的

驳回?

对于申诉无道理的

支持?

对申请人的申诉表示肯定与支持（亦称为“容忍”）

形式：

书面；署名盖章；说明理由

效力：

已经生效并且未向法院起诉的，同行政行为一般（样）的效力，而且是一定程度

上的强化

送达生效（送到后则具有公定力，不可整理，若具执行内容，则产生执行力）

*东亚模式共同特点

行政复议机构相对独立（并不是完全独立，内部处理依然存在）

行政复议程序准司法化（大陆模式不强调程序，而英美强调规范程序）

行政复议机构拥有一定程度的裁决权（大陆听从行政首长，英美相当独立，东亚折中，

但仅为一定程度上的独立）

自由选择原则（前置有限制地适用，原则上可自由选择）

六、学习域外制度原因：

复议法修改；试点做法遵照东亚模式

第2章我国行政行政复议制度相关

第1节复议与诉讼的关系

1、联系与区别

1、联系：

1）目的相同（防止纠正行政机关作出的违法或不当行为，保护相对人权益，监

督行政机关依法行使职权）

2）处理对象相同（即行政争议，对具体行政行为进行审查，解决纠纷）

3）依申请（由相对人提起，遵循不告不理原则）

4）被申请人为享有职权，做出行政行为的行政主体

5）三方性（诉讼中的法院、复议中的行政机关，以中立第三方身份进行裁判裁

决）

6）适用的原则、程序、受案范围、裁决种类以及执行等等地方存有共同之处（如

不停止执行、举证责任、）

7）救济行为，属于事后监督

8）适用行政法律规范

2、区别：

1）性质（复议为行政系统内部监督纠错机制，本质为行政活动；诉讼为司

法活动，通过审判权实施的外部监督）

2）审理机关（复议机关为本级政府、上一级主管部门或其他法定机关；诉讼的

审理机关为人民法院，在其主持下查明案情、解决争议）

3）审查对象的范围（复议审查合法性与合理性问题，且能够附带审查所依据的

行政规范性文件；诉讼原则上只审查合法性问题，适当性问题一般不予审查）

4）审理方式与制度（故意一般实行书面审查，减负节时，实行一级复议制；诉

讼双方当事人必须到庭，原则必须公开，实行两审终审制度）

5）裁判权限（复议因其进行全面审查，可作维持改变撤销等决定；诉讼因其只

审查合法性问题，只可对明显不当或数额争议予以变更）

6）审理依据（复议以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关制

发的具有普遍约束力的决定命令为依据；诉讼以法律、行政法规、地方性法

规为依据、以规章为参照）

7）适用程序（复议为准司法程序，强调便捷高效；诉讼使用司法程序，注重公

正，兼顾效率，更为严格细密）

2、复议与诉讼的协调处理原则

1、域外：

穷尽救济为原则，复议前置（英美模式）

与行政诉讼类型相联系，撤销与（履行）义务诉讼诉讼必需前置（德国模式）

自由选择（法、日）

共性：

设置标准明确；对公民的权利存有有效救济保障；司法与行政比较优势的发挥；

贯彻司法最终解决原则

2、我国：

以自由选择为原则，复议前置为例外（不经过行政复议直接提起行政诉讼；选择

先申请复议再提起诉讼；复议前置是因法律法规规定，为先行程序）

以司法最终解决为原则，以复议终局裁决为例外（除特别规定外，可由诉讼解决）

3、我国复议与诉讼制度的衔接

?

、复议前置型（依据：

复议法14、30；诉讼法44第二款）

立法形式：

未定前置，自由选择（排除式）

主要情形：

1）自然资源所有、使用权确权案件

*理解：

当事人只有在行政机关侵犯其依法取得的自然资源所有权使用权时，行政机关

对争议的确权行为与决定才适用复议前置

对涉及自然资源的所有、使用问题的行政处罚、强制措施等具体行政行为不服

所提起的行政诉讼；以及有关自然资源所有权的初始登记问题，不适用复议前

置

2）纳税争议

*理解：

其指要求纳税的决定、纳税方式变更的决定（纳税本身行为）

税务相关的处罚、税收的保全与强制执行等，不适用复议前置

应当以税务局的要求缴纳税款后才可进行复议

3）向法院提起诉讼的省部级行政机关原级复议案件（国务院部门、省级政府的经

原级复议后再行诉讼）

4）其他法律规定的复议前置

*复议前置向诉讼的过渡：

1）前置案件直接诉至法院的，不予受理；

2）因复议决定影响其权益，被追加的当事人（并非原行政相对人）可以直接向法院

提起诉讼；

3）原复议未参加，后又未参加，与之有利害关系的可以直接起诉

4）复议机关复议期限为两个月，过复议期限或收到复议决定起15天内不服可诉（拒

绝时不必等到受到决定可直接诉）

?

、自由选择原则（依据：

诉讼法44条第一款）

立法形式：

法律法规明确规定（如野生动物保护、反倾销）

法律法规之规定可以起诉，并未规定复议的，视为自由选择（当事人有权选

择并不需要进行规定）

法律法规度申请复议与提起诉讼均作规定（属于行政复议法、行政诉讼法受

案范围的，自由选择）

处理方式：

1）选择先申请复议：

类似前置，但可以将复议申请撤回（经行政机关同意），向

法院提起诉讼（尊重当事人选择权）

2）选择直接向法院提起诉讼：

法院必须受理；已经受理的不得再申请复议；法院

不受理，可以在想行政机关提请复议（只要在案范

围内）

3）既复议又起诉：

由先受理的机关管辖；同时受理的当事人选择

4）同案相对人部分复议、部分起诉的处理：

先受理的即具有管辖权；

同时受理的，相对人协商，协商不成的由复议机关受理

5）自由选择与复议前置并存：

行政行为分开作出，按各自方式处理（单独可分）；

一个行政行为并存两项，复议前置（法律强制性规

定）

?

、强制性选择型：

含义：

当事人对行政行为不服，可以申请复议或者诉讼，但一经选择进行复议，不可再

向法院提起诉讼（强制择一）

立法规定：

省部级的行政行为，原机关先进行复议，再选择进行复议或诉讼；其首次复

议后，不服向国务院申请裁决的，二级复议不可再诉

与自由选择共同的规则：

部分自由选择（申请二级复议前）

?

、行政复议终局型（国家行为）

含义：

当事人对行政行