土地利用总体规划专题研究之六.docx

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土地利用总体规划专题研究之六

土地利用总体规划专题研究之六

铜陵市建设用地节约集约利用研究

二〇一〇年十一月

一、概述

（一）节约与集约利用土地研究的目的和意义

随着经济建设快速的发展和现代化建设步伐的加快，我国人地矛盾、资源环境压力日益突出尖锐。

特别是近几年，随着城市化水平的提高，城市化过程中存在着过多占用耕地、土地资源集约化水平低、城镇用地结构不合理、资源环境等问题，针对这些问题和人多地少的国情，我国只有走土地节约和集约利用的道路，才能保证经济建设和现代化建设快速、持续、健康的发展，以及经济社会与生态自然环境的协调发展。

研究节约集约利用土地具有重要的意义：

（1）节约和集约利用土地，是贯彻科学发展观、积极推进资源节约型社会建设的内在要求；

（2）节约和集约利用土地，是缓解土地供需矛盾、保障新时期社会经济持续稳定发展的必然选择；

（3）节约和集约利用土地，是加强土地参与宏观调控、促进经济结构调整和增长方式转变的基本手段；

（4）加强土地节约和集约利用问题的研究，是提高规划科学性、改进规划操作性的重要方面。

（二）节约与集约利用土地研究的原则

1、三效益统一原则

生态环境的承载力是有限的，因而集约土地利用一定要在考虑土地经济效益的同时，考虑土地的环境生态效益，考虑土地利用对人民生活、地区特性、社会发展等社会效益的影响。

2、土地的可持续利用原则

土地的集约利用，不仅要求土地利用结构最优、使用效能最大，同时也要求土地利用过程要以不损害未来土地开发潜能为根本前提。

从土地供需关系看，集约土地利用不仅要保证目前各业有地用、用好地，又要保证未来有足够的预留空间和发展空间。

3、整体用地结构优化与单一地块利用集约化统一原则

按照系统论的观点，整体功能大于部分功能之和，但其前提是各部分之间要有合理的组织结构，合理的组织结构是整体最优化的基础，局部功能最终要通过整体加以体现，整体优化为部分功能的正常发挥提供环境保障。

因此土地利用结构的合理性量度是土地集约利用的一个重要的方面。

4、定性与定量相结合原则

土地集约利用不仅需要定性的研究，同时也需要定量的研究。

在研究土地利用集约化水平中，其评价体系尽量地以定量计算为主，体现科学性，但必要时也要对个别难以定量化的指标进行定性分析，从而增强土地集约利用评价的可操作性。

5、动态发展原则

随着社会经济的发展和科学技术的进步，土地集约利用水平将是一个不断提升的动态过程，而不是一个静态的终极目标，因此，应是我们不断追求的一个长远的目标。

（三）节约与集约利用土地研究的任务和内容

根据建立资源节约型社会和推进土地利用方式根本性转变的要求，围绕保障社会经济平稳运行和可持续发展的目标，按照“内涵挖掘与外延扩大相结合、以内涵挖掘为主，合理提高土地集约利用水平”的原则，研究土地的节约和集约利用。

鉴于目前我国的土地利用情形是建设用地的扩张占用过多的农用地，导致农用地特别是耕地的大量减少，为了确保粮食安全和保护耕地，减少新增建设用地占用耕地，因此本专题研究的重点是建设用地的节约和集约利用。

1、研究任务

（1）建立各类建设用地集约和节约利用的指标体系，研究提出集约利用的标准；

（2）评价各类存量建设用地集约利用的潜力，研究并提出实现潜力的保证措施；

（3）统筹各业用地需求，研究提出各类新增建设用地规模控制目标和盘活存量用地的目标，提出统筹增量和存量用地的配套措施；

（4）研究提出各类新增建设占用耕地的控制比例，提出节约用地、少用、省用土地，特别是少占耕地的政策措施；

（5）研究提出促进土地集约和节约利用的制度性建议。

2、研究内容

首先从建设用地的发展变化规律和经济建设消耗土地资源的趋势分析预测建设用地利用的基本现状，接着对节约和集约用地的指标控制标准进行研究，对存量建设用地集约利用潜力进行预测，然后提出统筹安排新增建设用地和存量建设用地的配套措施，最后提出促进土地节约和集约利用的政策措施和建议。

二、铜陵市建设用地利用现状

（一）建设用地现状分析

建设用地利用结构是指各类建设用地功能的用地比例和空间结构及其相互影响、作用的关系。

要使土地利用达到集约的状态，不仅要使数量结构达到集约，而且在总体布局上也要合理。

表2-12005年铜陵市建设用地利用结构与布局

单位：

公顷、%

地类辖区

建设用地

居民点及工矿用地

交通运输用地

水利设施用地

面积

比例

面积

比例

面积

比例

面积

比例

铜陵市

19683.51

100.00

16459.80

83.62

1937.18

9.84

1286.53

6.54

灰河乡

205.92

1.05

104.72

0.53

10.13

0.05

91.08

0.46

桥南乡

614.59

3.12

523.97

2.66

89.12

0.45

1.50

0.01

五松镇

1815.02

9.22

1511.08

7.68

268.12

1.36

35.82

0.18

顺安镇

2455.80

12.48

2072.92

10.53

243.91

1.24

138.97

0.71

钟鸣镇

1928.50

9.80

1506.09

7.65

301.13

1.53

121.28

0.62

天门镇

1620.08

8.23

1336.25

6.79

139.57

0.71

144.26

0.73

老洲乡

432.50

2.20

320.92

1.63

2.97

0.02

108.61

0.55

胥坝乡

957.10

4.86

850.45

4.32

1.78

0.01

104.86

0.53

东联乡

798.25

4.06

634.57

3.22

26.50

0.13

137.18

0.70

西联乡

1143.87

5.81

869.37

4.42

1.50

0.01

272.54

1.39

铜官山区

3648.68

18.54

3293.68

16.73

355.01

1.80

0.00

0.00

南陵县飞地

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

0.00

大通镇

1140.33

5.79

838.05

4.26

240.31

1.22

61.98

0.31

安庆铜矿

234.98

1.19

218.88

1.11

0.00

0.00

16.10

0.08

铜山镇

472.97

2.40

436.16

2.22

23.68

0.12

13.14

0.07

狮子山

617.41

3.14

570.34

2.90

40.10

0.20

6.97

0.04

西湖镇

927.73

4.71

770.21

3.91

133.05

0.68

24.47

0.12

东效乡

669.76

3.40

602.15

3.06

60.30

0.31

7.31

0.04

资料来源：

铜陵市2005年土地利用变更调查表。

表2-21996-2005年铜陵市人均农村居民点用地情况

单位：

平方米

名称

人均农村居民点

1996年

200.60

1997年

200.59

1998年

201.18

1999年

203.22

2000年

205.12

2001年

206.25

2002年

207.47

2003年

207.75

2004年

207.15

2005年

221.08

从表2-1及2-2可以看出，铜陵市建设用地利用结构具有以下特征：

（1）铜陵市2005年居民点及工矿用地为16459.80公顷，占建设用地的83.62%，从整个结构来看其值过高，农村居民点用地粗放；

（3）铜陵市2005年交通运输用地和水利设施用地分布为1937.18公顷和1286.53公顷，分别占建设用地的9.84%和6.54%，从整个结构来看，铜陵市交通便利，目前能满足当地经济发展的需求。

（二）经济社会发展与建设用地关系分析

铜陵市位于安徽省中南部，长江下游南岸，东与繁昌县接壤，南与青阳县、南陵县交界，西南与贵池市毗邻，西北与无为县、枞阳县隔江相望。

全市总面积约为112565.53公顷，2005年，全市农用地为68198.39公顷（耕地为19944.06公顷），建设用地为19683.51公顷，未利用土地为24683.63公顷，全市人均拥有土地面积约为0.1559公顷（折合2.34亩），人均耕地约为0.0276公顷（折合0.41亩），人均建设用地为0.0273公顷（折合0.41亩）。

从数据分析来看，铜陵市人均土地资源并不丰富，人多地少，一定程度上阻碍了社会经济发展。

同时，由于受到“长江三角洲”的经济辐射作用以及《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的实施，铜陵市经济将持续高速发展，短期内人均用地将持续下降。

因此，为了合理利用土地，充分发挥土地的最优效益，我们需要研究土地的节约与集约利用，特别是建设用地的集约化利用，避免经济发展过多地消耗土地资源，特别是减少经济建设过程中占用过多的耕地的现象，确实保护耕地，促进社会、经济和环境的协调发展。

本专题将从经济、人口方面来研究经济社会发展和建设用地的关系。

1、建设用地规模与经济发展的关系分析

表2-3铜陵市1996-2005年相关经济指标及建设用地规模表

年份

第二、第三产业

建设用地规模

产值（亿元）

增长率（%）

面积（公顷）

年增长率（%）

1996

47.14

—

14907.97

—

1997

52.68

11.75

15001.79

0.63

1998

59.53

13

15287.65

1.91

1999

64.09

7.66

15679.94

2.57

2000

68.32

6.6

15468.47

-1.35

2001

75.11

9.94

15504.17

0.23

2002

83.26

10.85

15515.27

0.07

2003

99.28

19.24

15579.43

0.41

2004

130.34

31.29

16272.26

4.45

2005

175.56

34.69

19683.51

20.96

资料来源：

1996-2005年安徽省统计年鉴、1996-2005年铜陵市土地利用现状变更表。

近几年来，铜陵市经济建设方面得到较大的发展，经济的发展离不开土地的利用，我们在分析经济发展与建设用地关系时，主要选择国内生产总值中与建设用地联系比较紧密的第二、三产业产值标进行分析，其相关指标值见表2-3。

从表中数据可以看出，铜陵市1996年的第二、第三产业总值为47.14亿元，2005年为175.56亿元，平均年增长率为15.73%，而建设用地由1996年的14907.97公顷，增加到2005年的19683.51公顷，平均年增长率为3.14%。

图2-1二、三产业产值增长率与建设用地规模增长率关系图

分析图2-1，我们可以看到铜陵市二、三产业产值年增长率曲线与建设用地规模年增长率曲线趋势基本一致，建设用地扩展与二三产业的增长的有一定的相关性，说明铜陵市建设用地为社会经济发展提供了重要保障。

1996-2005年，铜陵市单位建设用地二、三产业产值在不断提高（图2-2），建设用地的利用效益越来越高。

图2-21996-2005年铜陵市单位建设用地二、三产业产值变化图

2、建设用地规模与人口的关系分析

本专题在分析人口与建设用地的关系时，主要选取人口总体规模这一指标进行分析。

表2-4铜陵市1996-2005年人口与建设用地规模统计表

年份

总人口

建设用地

规模（万人）

年增长率（%）

规模（公顷）

年增长率（%）

1996

66.57

—

14907.97

—

1997

67.05

0.72

15001.79

0.63

1998

67.70

0.97

15287.65

1.91

1999

68.50

1.18

15679.94

2.57

2000

69.00

0.73

15468.47

-1.35

2001

69.70

1.01

15504.17

0.23

2002

70.32

0.89

15515.27

0.07

2003

70.91

0.84

15579.43

0.41

2004

70.63

-0.39

16272.26

4.45

2005

72.22

2.25

19683.51

20.96

资料来源：

1997-2005铜陵市人口情况统计表、铜陵市土地利用现状变更表。

从表2-4的统计数据可以看出，铜陵市1996年的总人口为66.57万人，2005年为72.22万人，平均年增长率为0.91%，建设用地的平均年增长率为3.14%，铜陵市的建设用地扩张的速度大于人口增长的速度，进一步说明铜陵市建设用地粗放型增长的现象仍然村存在，建设用地的集约利用水平不高。

图2-3铜陵市人口年增长率与建设用地年增长率的关系分析图

由分析可知，铜陵市总人口年增长率曲线与建设用地年增长率曲线一致性较差，1999年之前，建设用地相对于人口来说，扩张速度较快；1999-2000年，建设用地降幅较大，之后建设用地涨幅有所缓慢，2003年以后建设用地涨幅加快。

三、建设用地节约集约利用评价分析

（一）土地节约与集约利用评价内涵

节约和集约用地，是相对于浪费和粗放用地而言的。

笼统地说，就是如何更好有效地利用土地，以最小的土地成本，满足社会发展与环境建设的需要。

主要包括三层意思：

一是节约用地，就是各项建设都要节省用地，千方百计不占或少占耕地。

二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度。

三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局、挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

在现阶段经济发展水平条件下，土地资源节约集约利用要求在区域资源禀赋与现有技术水平下，充分利用土地资源的同时，尽量减少土地消耗，从而实现土地资源与资本、劳动力的最优配置。

对于城镇建设用地而言，城镇土地使用者对土地利用的能力、人口压力、经济发展要求、资本和劳动的可利用量、政府干预等条件对城镇土地节约集约利用水平有重要影响。

因此，应在把握铜陵市建设用地自然、社会、经济等情况的基础上，根据建设用地现状与政府管理的需要，明确主要评价目标与内容，构建科学合理的评价指标体系。

本专题以铜陵市建设用地为评价单元，通过建立建设用地集约利用评价指标体系，对建设用地的利用情况进行评价和考核，以客观反映和科学评价铜陵市建设用地集约利用的现状水平；同时，通过对安徽省各地市之间的建设用地集约利用程度的比较分析，提出具体的节约集约用地控制指标，为新一轮土地规划修编以及国土部门管理城镇建设用地工作以及制定土地节约集约规章等提供参考依据。

（二）建设用地集约利用评价指标构建

1、指标构建原则

土地集约利用评价指标体系是一个有机的动态复合的复杂系统。

这个系统基本涵盖了土地利用纵横方面的内容，比较全面地反映了土地利用的潜力和可持续发展的能力，比较客观地体现了土地集约利用的内在功能。

为使土地集约利用评价的结果更加准确、科学，土地集约利用指标的选取标准必须能够直接或间接反映土地利用的集约水平，且指标本身应具备有效性与合理性。

概括地说，评价土地集约水平的指标应具备以下几个特征：

（1）前瞻性、系统性原则

评价指标体系必须符合新观念、新思路、新发展的设计，具有前瞻性，要求评价结果对土地利用决策起到指导性作用。

所建指标体系要统筹考虑各个方面的系统功能，有利于城市化建设，有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾。

（2）地域类型分异性原则

根据比较优势理论，由于土地要素本身不同土地利用适应性禀赋的不同，对节约和集约用地的衡量，因地域的不同而有很大的差异。

土地的地域分异规律反映了不同地域的土地生产潜力和利用效益的差异。

分析地域分异状况，并将类似的地域划分为同一集约利用潜力级别，是土地集约利用潜力评价的基本原则之一。

（3）资源环境适宜性原则

在制订具体的节约和集约利用指标体系时，要考虑当地的自然生态系统的状况和发展规律，在区域环境和资源容量限制下安排土地的集约利用，并与社会经济发展中具有社会约束力的土地利用伦理观念相一致。

（4）现势性原则

评价体系应有反映时间演变特征的指标，以便能与所评价地域、所评价土地利用类型的实际发展情况保持一致，并与当前土地利用技术相适应。

（5）可量测性原则

评价指标体系的建立必须考虑数据收集的难以程度，选取的评价因子要有相对稳定和可靠的数据来源渠道，应能在相关权威机关提供的资料或通过实地调查的基础上，直接获取这些指标可量化分析与评价。

指标计算尽量以定量计算为主，体现科学性，但必要时也可对个别难以定量的指标进行定性分析，以利于操作，减少随意性。

（6）科学发展观导向原则

以前的区域土地集约利用评价多注重物资和资本的集约，在科学发展观的指导下，区域土地利用不再以追求最大物资产出为唯一目标，因此，区域土地节约与集约利用评价也应该关注区域经济、管理、基础设施、环境保护等各个方面，建立起系统的评价体系。

2、指标体系构建方法

土地节约和集约利用评价指标一般包括以下4个方面的评价内容:

影响制约土地集约利用因素指标；土地集约利用程度评价指标；土地集约利用趋势和可持续度指标；土地利用效率指标。

设计指标体系一方面要反映土地节约和集约利用的共性（区域节约和集约用地评价指标体系）;另一方面要体现区域范围内不同分区土地利用的特征（分区节约和集约利用地评价指标体系）和不同土地类型的土地利用评价指标（分地类节约和集约用地评价指标体系）。

同时在具体指标评价体系设计时需要满足层次性要求，应包括目标层次、准则层次、措施评价层次等。

3、节约与集约用地评价指标

（1）区域节约与集约用地评价指标

土地集约利用从资金集约度、技术集约度和人口集约度等层面分析和评价。

区域节约和集约用地评价指标体系以整个区域综合土地节约和集约利用作为评价对象，侧重从区域整体用地布局、用地结构、土地开发利用强度以及土地利用合理性等方面，评价土地总体的使用效率和潜力。

如可通过对评价区域土地利用程度的影响因素的分析比较，确定评价因子。

根据中国目前土地利用集约程度和土地集约利用目标体系，同时兼顾指标数据获取渠道因素，铜陵市节约与集约用地评价可考虑构建以下评价指标体系。

表3-1区域节约集约利用评价指标体系

目标层A

准则层B

评价指标层C

指标说明

土地节约集约利用综合指标

土地集约利用强度B1

人均建设用地

建设用地面积/人口总数量

城镇人均建设用地

城镇建设用地面积/城镇人口总数量

农村居民点人均建设用地

农村居民点面积/农村居民点人口总数

单位GDP交通用地

交通用地总面积/GDP

单位GDP水利设施用地

水利设施用地面积/GDP

土地闲置率

闲置土地面积/建设用地总面积

土地集约利用投入强度B2

地均固定资产投入

全社会固定资产投资总额/土地面积

土地开发整理投入

土地开发整理投入/土地面积

土地集约利用效益B3

地均GDP

GDP/总面积

地均工业产值

工业产值/工业用地面积

地均农业产值

农业产值/农业用地面积

森林覆盖率

森林覆盖面积/土地总面积

（2）建设用地节约与集约利用评价指标

通过分析这些不同时间段的变化情况及土地节约与集约利用水平变化的相关性，剔除冗余指标，并综合考虑建设用地节约和集约利用评价指标体系，构建铜陵市建设用地节约集约利用评价指标如下：

表3-2铜陵市建设用地节约集约利用评价指标体系

目标层

准则层B

评价指标层C

指标说明

建设用地节约集约利用指数

建设用地利用强度B1

建设用地率

建设用地面积/土地总面积

工业用地的比率

工业用地面积/城镇建设用地面积

人均居民点用地面积

农村居民点面积/农村人口总数

人均建设用地

建设用地面积/总人口

建设用地投入强度B2

单位建设用地固定资产投资

固定资产投资总额/建设用地总面积

建设用地利用效益B3

地均GDP

GDP/总面积

建设用地地均第二三产业产值

第二三产业产值/建设用地面积

单位GDP交通用地

交通用地总面积/GDP

建设用地扩增B4

新增建设用地占用耕地量

新增建设用地占用耕地的面积

（三）铜陵市建设用地节约集约水平分析

1、建设用地节约集约利用分析

（1）人均建设用地、人均城乡建设用地均呈上升趋势

1996-2005年，铜陵市各类建设用地总体均呈上升趋势。

人均建设用地由223.94平方米增长到272.55平方米，人均城乡建设用地由179.15平方米增长到222.90平方米。

（2）人均城镇建设用地、人均农村居民点用地有所增加

1996-2004年，铜陵市人均城镇建设用地、人均农村居民用地期内虽然有所减少，但到2005年相对前几年而言呈增加趋势。

1995-2005年人均城镇建设用地由111.91平方米上升为150.17平方米，人均农村居民点用地由200.60上升为221.08方米。

期内，城乡建设用地增加4171.41公顷，农村居民点建设用地反而增加425.23公顷，农村居民点整理节约集约潜力较大。

（3）土地投入产出水平逐年上升

1996-2005年，铜陵市单位建设用地的投入产出均呈上升趋势。

单位建设用地GDP由35.03万元/公顷上升为92.49万元/公顷，单位建设用地二、三产业产值由31.62万元/公顷上升为89.19万元/公顷，单位建设用地固定资产投资由19.37万元/公顷上升为38.96万元/公顷，其中单位建设用地二三产业增长速度最快，增长了182.07%。

虽然铜陵市建设用地投入产出水平都是处于增加状态，但是与发达地区相比各项指标水平还是很低，土地利用集约水平有待于进一步提升。

2、建设用地节约集约利用存在的问题

（1）建设用地重扩张，轻挖潜，占用耕地比例高

1996-2005年，铜陵市建设用地发展方式仍以外延扩张为主，内部挖潜不足，未能达到“以内涵挖潜为主，外延扩张为辅”的要求。

未来十几年内，随着铜陵市建设用地需求量仍将逐年上升，如果不切实改变建设用地的利用方式，遏制建设用地盲目扩张，耕地的流失量将逐步加重。

（2）农村居民点用地闲置率较高，土地浪费现象严重

2005年，铜陵市农村居民点规模7195.64公顷，与1996年相比，铜陵市人均居民点由200.60平方米增加为221.08平方米，随着城市和建制镇建设用地的增加，农村居民点用地不减反增。

主要原因是随着人口城镇化水平的不断上升，城市农村双重占地的“两栖人口”数量增多，造成虽然一部分农村人口进入城市，但其农村住宅却空置在农村，农村居民点浪费现象严重。

此外，农村居民一户多宅现象普遍，人均宅基地超标，土地利用效率不高。

因此，铜陵市农村居民点集约利用潜力较大，农村居民点整理是新一轮土地利用总体规划修编的重点。

（3）经济社会发展对土地资源的依赖较大

1996-2005年，铜陵市GDP由51.95亿元上升到182.05亿元，二三产业产值由47.14亿元上升到175.56亿元，经济快速发展