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政治秩序与治理
第六章政治秩序与治理
一、政治秩序的含义
政治秩序是指社会中人们依据基本的政治共识与法律制度展开政治实践的一种状态。
在这一概念中，包含几个关键的要素：
第一，政治秩序是一种政治生活的状态，它是用来描述政治生活的有序性、稳定性以及连续性的概念。
作为一个状态描述的概念，它的描述的可能性是一个连续的光谱，其中一个极端是无政府状态，另一个极端则是良好社会。
而在无政府状态与良好社会中间则存在多种可能过渡的形式；
第二，政治秩序最关键的核心是政治合法性或者说政治共识的存在。
任何一种制度，它存在与运行的前提都必须有一种共识的存在。
所谓政治共识，它指的是人们对政治社会中公民的基本权利和政治制度的一种普遍的认识与看法。
当政治共识消失，人们的政治观念陷入根本的冲突之时，政治秩序便必然陷于混乱之中。
政治共识的重要性在于，当人们对一种既定的政治体系存在着基本相同的看法时，人们便会去维护它，从而降低政治体系用来维护自身运行的交易成本；
再次，政治秩序在行动上体现为政治治理。
这里治理既包括传统意义的维护政治秩序的统治行为，也包括实现经济社会发展目标的社会管理行动。
以暴力为特征的统治之所以在政治秩序中不可少，这是因为：
第一，存在破坏既定政治秩序的行为。
虽然这种行为并未成为一种普遍的现象，但政治体系为了维护自身的存在和运行，就必须对这类行为施以惩罚。
第二，即使现有政治体系以一种普遍接受的政治共识作为支撑，仍然可能会有一些人为谋取自身的利益而采取一种“搭便车”的做法，而这将损害其他人的利益。
为了制止这种为了一已私利而损害他人利益的行为，政治体系仍然必须具有一种强制力。
社会管理行为也与政治秩序有着密切的关联。
在经济社会的交往中，人们彼此发生联系，存在着各种利益冲突与共同利益关系。
政治秩序从根本上是人们的合作秩序，它是各种利益关系的稳定化。
经济社会事务的治理虽然从根本上并不威胁政治秩序的生存，但各种治理方式以及由此形成的治理结构却规定着政治秩序的内在框架。
如何在社会治理方面做到符合政治共识的要求，是政治秩序实现有序性和稳定性的根本问题之一。
二、良好社会的标志与条件
良好社会指的是一种政治秩序处于有序、稳定和连续状态之中的情形，即政治传统中人们常指的人类的理想社会。
我们认为，在当代社会经济条件下，形成良好社会的条件应当包括：
1、人们具有宽容与理性妥协的精神：
现代社会是一个利益多元化的社会，因而也必然是一个冲突频度大为增加的社会。
如果一种利益坚持不肯妥协，必须与对方达到你死我活的结果方肯罢休，这将对社会秩序造成破坏性的后果。
而良好社会要求对立利益的各方尽可能地理性地思考合作的后果，而不是不顾后果地对一己利益的坚持。
如果对立双方都坚持认为自己的目标、原则、要求是绝对正确的、绝对合理的和公正的，并认为对方的一切都是错误的、不合理的，应该全部抛弃的，这样他们往往会不惜任何代价来实现自己的目标、要求，可以想象其结果只能使矛盾更加尖锐，合作无法达成。
因此，在良好社会里，人们抱有一种理性的态度，在承认对方利益的基础上做出让步，使双方各自的要求得到部分满足，从而解决冲突，形成一种文明的秩序。
宽容而理性地妥协是良好社会中公民所应当具备的精神；
2、良好社会必须是一个法治社会，政治制度化的程度较高：
稳定性是良好社会的一个重要特点，实现稳定性就要求存在一种稳定的利益冲突的解决机制。
法治是通过一种制度化的机制来协调不同利益的。
所谓制度，是指那些规范人类偏好及选择行为的各种规则的总和，是人们所应遵循的各种行为方式的有机整体。
它包括法律、规章以及政策等等。
一种制度作为一整套固定的行为模式，可以视为特定利益关系的凝固化。
也就是说，制度既是某种特定的利益关系的反映，也是人们追求利益的方式的可能性规定。
制度具有全局性。
相对于其他手段来说，制度的影响不在于一时一地的事件或利益，而在于长期的整体的规范的作用。
作为一种相互冲突的利益的解决制度，法治的根本作用在于让人们自愿地表达其利益，综合各种不同的利益，并以人们的偏好来自愿地做出裁决。
在人治的情况下，制度如同虚设，社会治理依统治者的喜怒哀乐为转移，从而造成一种不稳定的局面。
而在法治的情况下，人们可以对制度形成一种稳定的预期，从而有利人们在政治中有序地解决其利益冲突；
3、存在一个有效的协商机制：
法治要求权力的运行必须符合规范，这对于利益冲突的意义在于，它规定了解决的边界。
而有效的协商（或者说讨价还价）机制则有助于确定在大的秩序范围内，将产生一种什么样的合作形式。
从博弈论的角度来看，前者规定了人们讨价还价的外部边界，而后者则提出了讨价还价的内部选择。
协商机制，并不仅仅是人们通常所说的正式的制度，更多意义上它还包括各种非正式的规范，而这涉及到各个民族的文化背景和生活方式。
因为什么样的协商机制才有效并不是纯粹抽象的理论问题，它关系到参与博弈的行动者对于策略的选择。
协商机制需要重视团体的自主性。
一个在适当范围内保护自己利益的团体并不意味着与政府的对抗，而是对政府管理功能的一种弥补。
它促成在各种利益冲突中得到平等而又合理的解决；
4、存在一个高效、廉洁的政府：
政府是建立在政治共识之上的执行国家意志的组织，一个高效而廉洁的政府能够将人们稳定的政治共识付诸现实。
从经济管理上看，它可以使国家经济发展保持一个良好的势头；从社会管理上看，它还可以有效缓解和抑制由于社会转型所带来的社会问题，是有效防范政治秩序混乱的重要环节。
三、政治合法性的含义
政治合法性是指人们根据其政治正义观念来判定的政治秩序的合理性，其核心观念是人们对政治合作的理解。
四、政治合法性危机与政治革命
政治合法性危机主要指政治秩序或体系丧失其合法性的情况，它主要存在三种情况：
（1）政治共识的危机；
（2）政治制度在人们的观念中失去了其正义性；（3）政治体系的低效率，它无法实现人们的利益。
这三种合法性危机对于政治秩序有着不同的意义。
1、单纯的执政危机：
单纯的执政危机主要发生在下面这种情况：
人们存在着相同的政治共识，并且现存的政治制度符合这一政治共识及其相应的政治正义观念，但人们对政治体系的效率失去了信任，认为需要改变执政者以实现政治体系的效率以及人们的利益。
这时合法性危机仅仅发生在政治体系的效率层面，有可能引发的政治行动有：
弹劾、投不信任票等。
如果在现存的政治体系没有合法途径来解决执政危机，则有可能发生政变甚至起义。
执政危机它所关系到的只是执政者的地位问题，并未危及整个政治秩序和政治制度。
2、政治制度的合法性危机：
当人们普遍存在着政治共识，但是认为当前的政治制度并不能很好地体现和符合人们的政治共识时，就发生了政治制度的合法性危机。
政治制度的合法性危机的发生一般还伴有政治体系的效率危机，但从根本上说，人们对现存的一些政治制度失去了信任与支持，并导致了政治制度的合法性危机。
针对政治制度的合法性危机，有可能出现的政治行动主要是政治改革。
3、政治共识的危机：
政治共识的危机指人们在政治秩序问题上无法达成共识，彼此的政治正义观存在深刻的冲突。
政治共识的危机主要发生在社会急剧变迁，代表新的社会生产关系的阶级与代表旧的社会生产关系的阶级在政治的基本问题上持相互冲突的看法。
这些相互冲突的看法威胁着现存的政治秩序，有可能从根本上变革政治秩序。
五、实现政治合法性的途径
1、建立政治共识：
政治共识的统一是政治合法性的根本所在，它是人们在政治合作中对于合作方式以及合作剩余分割的基本观念，也是人们对于政治正义的认识。
在政治共识这一问题上，古代社会和现代社会对于有着不同的观念。
在古代，人们不但要求在政治共识上存在统一，还要求整个社会对于世界、宗教、社会的观念获得统一，从而形成一种综合性的教义观念。
而在现代，人们在世界、人生、社会等基本问题上存在着深刻的对立，形成一种理性多元主义的现实。
罗尔斯认为，处于当代这种深刻的理性多元主义的现实中，指望人们都持某一种综合性教义是不可能的，除非用国家力量来压迫民众。
因此在当代，只能要求社会共同体中的成员在政治的基本问题上而不是世界观、人生观及其价值观等问题上取得基本的一致。
2、宪政建设：
宪政建设是实现政治合法性中非常重要的一环，它是政治制度合法性的实现方式。
对于新的政治体系来说，往往是在政治革命发生以后，用宪法来规定这一体系的各种基本的政治制度。
宪政建设的根本意义在于它的程序正义。
宪政体制除了要求有一部良好的宪法外，还包括一系列的基本政治制度，如立法制度、行政制度、司法制度、权利制度、政党制度、选举制度、监督制度等等。
这些制度规定了政治正义的实现方式，维护了政治秩序的稳定，从形式的角度确保政治体系的运行不能违背人们的政治正义观念。
3、提高政治体系的效率：
政治体系的效率对于政治合法性也有着重要的意义。
在当代社会，如果某种政治制度在政治正义观取得优势，在绩效方面却落后于别的备选制度，这也可能会削弱这一政治体系的合法性。
六、“治理”的含义
治理是以维持政治秩序为目标，以公共事务为对象的综合性的政治行动。
这一概念具有如下几个要素：
1、治理的目的是维护一种政治秩序；2、治理具有公共性，其对象是公共事务；
3、治理是一种综合性的政治行动
七、“善治”的精神
1、契约观念，契约观念的要素：
第一，自愿；第二，一致同意；第三，责任性；第四，公开性或者说透明性
2、效率精神，包括的内涵：
第一，管理效率，即指管理的成本与效果的比较；
第二，制度效率；第三，回应性。
八、统治模式的特征与善治模式的特征
（一）统治模式的特征
古代社会的治理的核心理念是统治，其模式可称为统治模式，它具有如下几个方面的基本特征：
第一，政治色彩浓厚；
第二，治理权力来源于最高统治者；
第三，政府职能包罗万象；
第四，治理方法单一。
（二）善治模式的特征
第一，善治模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。
一直以来，公共权力中心的唯一性被默认为是一个不可更迭的原则，但是善治理论却使公共权力中心多元化。
除了政府之外，各种机构（包括社会的、私人的）只有得到公众的认可，才可以成为公共权力的中心。
公共权力不再被政府所垄断，使得政府与其他公共权力中心之间不再是管理者与被管理者的关系，而是平等合作，依赖互动的新型关系。
第二，善治模式强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人领域的明确界限，并且更加强调国家与社会的依赖关系。
统治基本上局限在社会公共领域，所关联的对象是一种二元对立式的国家与民众。
作为政府管理模式的善治与市场、社会自治组织、社会中介组织、社会独立组织等具有许多联系。
存在于私人领域和第三领域的治理（如公司治理、社区治理）并不是一个封闭的系统，它们与政府的治理有着密切的联系。
现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，后者包括各种私人部门和公民自愿性团体，它们正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。
国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限便日益变得模糊不清。
但这种模糊与古代社会中国家与社会的未分化有着本质的区别，当代社会的模糊说明利益整合和聚合的程度，其前提是在社会利益的分化程度非常发达，而古代社会中国家与社会的模糊却是在社会利益的分化程度非常低的情况下发生的。
第三，善治是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与。
统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。
与此不同，善治则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
善治的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。
它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
善治组织的产生不是来自于授权，而是来自于协商，是由成员平等协商产生的。
组织内部的议事规则、办事程序又经过成员协商约定。
决定事项的过程由于通过了彻底的民主协商，成员的意见能够得到充分的表达，具有非常灵活的利益表达机制，能够更好地体现公开、公平和公正。
第四，善治还意味着管理方式和管理手段的多元化。
统治的典型模式是运用发号施令来达成目标。
而善治模式则认为办好事情的能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术。
政府应该运用各种可行的办法来达到公共事务的良好管理。
第七章、政治参与与监督
一、政治参与的涵义和特征
政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。
政治参与的基本特征：
（1）从政治参与的主体来看，政治参与是普通公民的政治行为；
（2）从政治参与的本质上看，政治参与是公民对于国家的权利、义务和责任关系；
（3）从政治参与的外延来看，政治参与只局限于以合法手段影响政府的活动，而不包括非法的行为；
（4）从政治参与的目标与对象来看，它不只是囿于政府决策，而是包括所有直接或间接同政府活动相关的公共政治生活。
二、政治参与的主要方式
1、政治投票，政治投票是公民个人在竞争性的政策或候选人之间或在其他有争议的政治问题面前表示其政治偏好或政治态度的一种政治行为方式。
，
2、政治结，政治结社是指具有共同政治目的的公民为了相同的利益而结成持久性的集团组织。
3、政治表达，政治表达乃是公民行使政治权利的过程，公民通过宪法规定的手段和机会来表示自己的政治观点和政治态度，从而影响政府政策。
4、政治接触，政治接触是公民解决个别政治问题，谋求个人或小部分人的利益而接触有关政府官员并影响之。
5、政治冷漠
三、政治参与的作用
1、政治参与促有助于进政治民主发展,现代民主开始于资产阶级革命和资本主义民主政治的确立。
资本主义民主政治本质上是为资产阶级服务的，但是，就是从其民主的形式来看，资产阶级民主，尤其是普通公民政治权利的获得也经历了一个相当长的发展过程，其中人民的政治参与对于这一发展过程起到了至关重要的作用。
以选举权为例，在资产阶级民主政治初期，公民仅获得了一种选举的参政权，而且选举权的行使，要受到严格的资格限制，即选举人必须具备一定的财产数额及一定的教育程度，而且还必须是男性公民。
以上限制的取消，是人民不断参与政治，进行政治斗争的结果，在此基础上，公民逐步获得了普通的或普遍的选举权，即凡具有本国国籍的法定成年男女，未经刑事处罚剥夺公民权，且有行为能力者均可享有参政权。
在社会主义国家，自从社会主义民主政治确立以后，人民群众获得了广泛的政治权利，参与政治生活，党和国家通过他们了解民情，沟通民意，掌握实际情况，制订出正确的路线、方针和政策。
在政策执行过程中，人民群众通过参加社会事务和国家事务的管理，并通过参与基层组织的活动，为政治管理注入不断的活力，有利于政府政策的顺利贯彻。
社会主义国家公民通过选举、罢免公职人员，通过意见表达和舆论监督活动，或者通过直接介入管理过程等，来制约政府的政治管理活动，从而保障政府的廉洁和效能，促进社会主义民主的制度化建设。
2、政治参与有助于经济发展，由于各国的现代化道路不同，发展水平各异，政治参与对经济发展的影响也呈现复杂的色彩。
判断政治参与对经济发展的影响要根据政治参与的内容及其所处的历史条件而定。
公民参与所做的成本—效益选择，可以影响到经济政策中的资源配置与社会效果，决策中的选择与结果直接挂钩，会迫使公职人员的政策行为要合乎经济效益的原则。
政治参与能够加强政府或执政党推进经济增长政策的力量。
由于经济增长与社会的活力是分不开的，政治参与从这个意义上也获得了对于经济发展效率的积极作用。
政治参与不仅沟通了公民与政府间的信息交流，促使政府做出较为合理的经济政策选择，而且还可以使公民许多利益的直接实现来调动广大人民群众的劳动积极性。
3、政治参与有助于实现社会公平，政治参与是人民群众表达愿望的过程，它有助于使社会利益分配的政策向符合人民利益的方向发展，并还有助于推动社会福利事业。
北欧几个“福利国家”的出现在很大程度上是工人阶级和广大劳动人民参与政治，通过政治斗争扩大和实现自己政治和社会经济权利，迫使统治阶级让步的结果。
在实际政治运行过程中，民主选举作为一种政治参与途径，也是促使统治者更广泛分配经济和社会利益的重要因素。
当然，政治参与如果被利用，也有可能使那些操纵者借机扩大自己在社会利益中所得的份额，往往会导致反复无常的政治选择，降低社会中的效率因素，并使政治生活中的分歧加剧。
这些情况也应引起人们的足够重视。
四、选举与选举制度的概念
１、选举：
选举是指国家或其他政治组织依照一定的程序和规则，由全部或部分成员抉择一个或少数人充任该组织某种权威职务的一种政治过程。
2、选举制度：
选举制度是一个国家通过法律规定的关于选举国家代议机关代表以及国家公职人员的原则、程序和方法等各项制度的总称。
五、选举的基本原则
1、普遍选举原则，普遍选举是指凡达到选举年龄的公民皆可参加选举，除了由于某些疾病或依法被剥夺政治权利等因素受到限制的公民外，所有公民均应享有选举权。
现代许多国家都以法律的形式对普遍选举加以肯定，使其成为一项基本的选举原则。
2、平等选举原则，平等选举是指每个选民在一次选举中只有一个投票权，每张选票的效力相等，不允许任何人享有政治特权。
3、直接选举和间接选举原则，直接选举是指议会的议员或其他国家公职人员由选民直接投票选出。
实行一院制议会的国家及实行两院制议会国家的下院议员，其选举一般实行直接选举，某些国家的上院议员以及有些国家的总统由选民直接投票选举产生。
间接选举是指先由选民选出代表或选举人，再由他们投票选举有关国家公职人员。
实行两院制议会的国家的上院议员（除美国外）和某些国家的下院议员实行间接选举原则。
4、秘密投票原则，秘密投票是指选举时投票人不在选票上署名，填写的选票不向他人公开，并亲自将选票投入票箱。
六、计算选票方法
1、多数代表制，又称多数当选制，即在一个选区内得票最多的政党独占这个选区的全部议席，其他得票较少的政党则没有当选的机会。
多数代表制可以在小选举区内实行，也可以在大选举区内实行。
由于各国的具体情况不同，有的采取相对多数代表制，有的采取绝对多数代表制。
相对多数代表制，又称简单多数代表制或一轮当选制，即只进行一轮选举，某政党或候选人只需获得相对多数选票便可当选或占有该选区的全部议席。
绝对多数代表制，又称过半数当选制或二轮选举制，即参加选举的政党或候选人在选区第一轮选举中，必须获得过半数选票才能当选或占有该选区全部应选名额，否则要进行第二轮选举。
2、比例代表制，又称比例选举制，即根据参加竞选的各政党得票多少，按比例分配议席的制度。
七、选举的意义和作用
1、政治选举为公民选择自己信赖的代表组成国家机构，从而为实现国家权力的转移提供了制度保障。
选举是使市民社会与政治国家相联系的基本途径。
众所周知，现代民主制国家最根本的原则即是人民主权原则，也就是国家的一切权力属于人民。
但是，即使在最直接的民主制度中，也没有办法使所有的人都直接成为统治者。
因此，国家权力的行使者只能是少数人，这样就导致了国家权力的所有者与行使者相互分离，并因而形成少数领导者和绝大多数被领导者的相互矛盾。
选举制度则为解决这种相互分离和相互矛盾状况提供了根本的途径。
既然代表或议员经由公民根据自己的意愿选举产生，国家机关及其工作人员的职权经由公民通过选举这一权力委托方式获取，那么权力的行使者虽然获得了合法地位，但他仅仅只是权力所有者实现权力的媒介和桥梁。
因此，虽然权力行使者有一定的相对独立性，但这种和平的权力委托或者说权力转移，并不能改变权力所有者的地位，相反在其它有关制度的配合下，还能够使权力所有者的意愿和利益得到较好的实现。
2、政治选举为公民监督权力行使者，并在一定条件下更换权力行使者提供了重要途径。
公民与国家权力行使者的这种委托关系，决定了权力行使者必须向全体公民负责。
尽管政治实践中有集体责任和个人责任之分，但其基本原则是共通的，即公民将根据权力行使者的具体表现，对其是否符合自己的意愿进行评判，并对其违反自己意愿的行为追究责任。
如果公民撤回对权力行使者的委托，那么权力行使者的存在、延续以及权力行使也就失去了合法依据。
在这种情况下，公民可通过民主程序重新选举产生新的符合自己意愿的权力行使者。
这就要求权力行使者必须坚持为社会公众服务，时刻牢记对权力所有者负责的思想。
3、政治选举是促进民意的形成、表达，并使公民民主意识得以提高的重要手段。
国家的统治、社会的管理都必须以民意为依归。
选举就是形成、表达民意的理想方式。
选举不仅仅只是单纯对候选人进行简单的挑选，实际上这种选择一方面表达了社会公众对权力行使者必须具备条件和素质的基本要求，另一方面则表达了对国家和社会管理应该贯彻何种政策的基本看法。
而且，在选举过程中不同意见之间的交流、妥协，还有助于形成人们都能接受的社会共识。
因此，选举制度在形成、表达民意中具有非常重要的作用。
同时，公民通过选举活动的参与，还可以增强民主意识。
虽然公民在多大程度上重视并参与选举受到历史传统、民族习惯、宗教信仰、文化程度以及现实利益等诸多因素的影响，但选举本身同样是一项非常重要的因素。
公民通过参与选举，不仅会对自己的地位和作用产生明确的认识，而且还能增强其分析和判断政治现象、政治问题的能力，从而积极地参政、议政。
4、政治选举还是缓和社会矛盾、维持社会稳定的重要措施。
经济萧条、通货膨胀、政局不稳、集团利益冲突激烈等社会矛盾和社会危机是影响国家政治秩序和社会安定的重要因素。
虽然解决矛盾或危机的方法很多，但在民主政治制度中，选举则是最根本的民主途径。
通过选举，不仅可以使社会公众之间、社会公众与其代表之间更为紧密地联系在一起，而且还可以集思广益，对各种政策选择方案进行论证，从而为各种社会问题寻找到合理的能为人们所接受的解决方法。
八、监督、政治监督与社会监督
1、监督是国家有权机关以及社会公众依照一定的法律和制度规范对政治权力主体及其行为进行督察、监控和制约的社会活动。
2、政治监督指的是在政治治理过程中，国家有权机关为保证公共权力主体在所担负职权的正当范围内行使公共权力，而对其进行监视、检查、控制、纠偏的各种活动，包括宪法监督、立法监督、行政监督、司法监督，以及政党监督。
3、社会监督指的是社会团体组织（主要包括政治社团、舆论机构等）和公民个人依据宪法和法律赋予的广泛政治权利，以批评、建议、检举、申诉、控告等方式对各种政治权力主体进行的监督。
九、社会监督的机制和途径
１、社会监督的内在作用机制
（1）应该明确权利与权力分属两个不同的领域和范畴，而这就构成了社会监督机制的第一个层次：
权利对权力的消极监督和制约；
（2）在权利与权力的关系上权利被认为是权力的来源，而这就构成了社会监督机制的第二个层次：
权利对权力的积极监督和制约；
（3）考虑到权力具有制约性和强制性，当面对强大的国家权力，作为原子化个体的公民往往显得十分弱小，很难与之相抗衡，公民权利常常无法得到充分的体现和实现，因此在现代社会，公民还可以依据其结社自由和言论自由的权利，通过建立一定的组织团体（一般来讲是各种政治社团）、发挥新闻舆论的作用等方式来监督权力主体，管束其权力的运行；
（4）在作为同体监督的政治监督机制中权力之间的相互制衡其背后仍然是权利在起作用，这使得人们能够进一步深化对社会监督内在机制的本质理解和准确把握。
2、社会监督的途径和方式
（1）公民监督，公民监督主要是指公民通过批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等基本方式对国家机关及其工作人员权力行使行为的合法性与合理性进行监督。
这是一种自下而上的、“社会主人”对“社会公仆”的直接监督
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