新版关于食品安全监管工作的几点思考.docx

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新版关于食品安全监管工作的几点思考

2021新版关于食品安全监管工作的几点思考

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（安全管理）

单位：

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2021新版关于食品安全监管工作的几点思考

备注说明：

安全管理是生产管理的重要组成部分，安全与生产在实施过程，两者存在着密切的联系，存在着进行共同管理的基础。

　　流通领域食品安全监管工作是工商行政管理部门一项非常重要的日常工作,也是当前国际国内社会舆论所关注的焦点和热点。

据资料报到，在2007年8月下旬至2007年12月底所开展的全国流通领域产品质量和食品安全监管工作中，全国工商行政管理部门在各级党委政府的领导下，共出动执法人员929万多人（次），检查各类集贸市场、批发市场和超市56.86万个（次），查处制售假冒伪劣食品案件7.9万件；全国县城以上城市16835个批发市场、50318个集贸市场、25444个商场、80462个超市100%建立了索证索票制度；127.3万个乡镇食杂店，103.6万个街道食品食杂店，38.7万个社区食杂店100%建立了进销货台帐。

通过各级工商部门的努力，“一个彻底”和“两个100%”的目标已经实现，顺利通过了国务院的检查和验收。

我作为一名基层工商管理干部，也参与到了这场整治活动之中。

回顾这三个多月的集中整治工作，虽然取得了集中整治攻坚作战的胜利，但是在实际工作中仍然存在着一些问题，本文仅围绕工商部门在食品安全监管工作中所表露出的问题进行探讨。

　　一、食品经营行业中无证无照现象成因分析

　　食品经营行业是工商部门所划定的高危经营行业之一，直接关系到人民群众的生命安全和身体健康。

为此，卫生、工商、质监等多家行政执法部门根据国家职能的划分，从不同角度不断的加强对食品经营行业的监管。

尽管如此，食品经营行业还是警灯频频，山西朔州假酒案、安徽阜阳奶粉案、“三鹿”奶粉事件……发人深醒，苏丹红、吊白块、瘦肉精……等化工原料也成为了老百姓最为熟悉的“食品添加剂”。

通过2007年8月下旬到12月底的集中专项整治，食品经营领域所面临的问题已得到了根本的好转。

但是，对于食品安全监管工作来讲，所存在的问题（如食品经营中无证无照）还很多，而这些问题并不能依靠一次或几次大规模的“战役”就能够得到彻底的解决。

就食品经营中出现无证无照的原因，笔者认为有如下几方面：

（一）国情和社情因素

　　我国幅员辽阔，人口众多，需求旺盛。

造就了在有人口聚居的地方就有食品经营者在从事食品经营活动。

在城市的背街小巷、农村的村落里，都大量存在摆摊设点的现象，由于其方便性，客观上也方便了群众的购物。

尽管经过了三十年的改革开放，但我国仍然处于社会主义的初级阶段，处于矛盾的多发期和上升期，人民群众的生活水平普遍较低，加之城市下岗工人、农村贫困人口，客观上也对无证无照食品经营者经营质次价高的商品具有一定的促进作用。

　　经营者素质不高，消费者自我保护意识不强。

部分食品经营者法律意识淡薄，唯利是图思想严重，购进产品时关注的是能够赚多少钱，很少去注意商标、厂名、厂址、生产日期及合格证等。

同时消费者的食品安全意识较差，购买食品时考虑更多的是价格，忽视了产品的内在质量，更不会了解有无证照。

据调查，一般老百姓对食品安全认识的程度普遍较低，他们大多不知道什么是无公害食品、绿色食品和有机食品，不能辨别食品真假优劣，甚至连包装食品的一般规定都不清楚，购买食品最常见的是看包装的新旧，经营店面的大小和看起来相对卫生一点的，谈不上检查食品质量，更谈不上维权。

（二）政策因素

　　根据国家法律和政策，食品经营者要想成为合法的市场主体，首先要进行健康体检，健康体检合格后，才能申办《卫生许可证》，最后再向工商部门申请登记。

而目前的现状是前置许可门槛高，而且收费也高。

手续的烦琐，程序的复杂，费用的负担，并未能够构筑起保障人民群众生命安全和身体健康的有效屏障，而是阻碍了一部分人办理合法手续，直接或间接地造成了无证无照经营现象的大量出现。

　　二、食品安全监管中存在的问题

（一）已经办理《卫生许可证》，而无法向工商部门提供办照所需相关资料，使其规范进度缓慢。

　　这部分经营者大多数属于弱势群体，如下岗职工、农民进城、残疾人和老年人等。

所处的经营场地有相当数量属违章建筑、临时建筑，无法提供其房产证明或租房协议，造成规范困难；但经营活动同时对他们来说也是非常重要的，因为或多或少可以对自己及家庭的生活有所帮助。

如对这部分经营者进行取缔，一则会减少弱势群体的收入，给社会更大的压力和负担，二则也不符合共建社会主义和谐社会的要求。

使得在具体工作陷入难规范也难取缔的尴尬境地。

（二）监管战线过长，行政成本过大，造成监管纵深不广。

　　我局经过年初的机构改革，合并了部分工商所。

目前，各个工商所的监管区域都过于偏大，监管战线过长。

以我所为例，现有干部职工共18人，监管区域包括一镇两乡，管辖面积有700多平方公里，辖区人口有14万左右，最远监管对象离工商所距离40公里，车行时间（单程）3个小时。

在继续维持现有的收费体制的前提下，要对近1700户的经济主体进行有效监管，难度很大，行政成本很高。

因此，除对重点区域和城乡结合部进行了一定清理和规范外，其他农村市场依然还存在死角死面的现象，留有一定的隐患。

　　（三）职责和权力不明，替他人做“嫁妆”。

　　在前年和去年的工作中，对需要《卫生许可证》前置条件的，通过大量艰苦的工作，已经进行了完善。

但是，现在已经陆续到期。

以我所为例，9月1日前有88户到期，经过一个月的工作，已督促大部分进行更换。

但到了10月15日，又有90户到期。

究其原因，就是部门之间的职责不清，工商部门把其他部门的工作都承揽在自己的身上，同时也把巨大的责任和压力也承揽在自己的身上。

通过第一阶段的工作来看，参加食品安全监管工作的单位较多，都在自己的工作职责范围内开展工作。

但是未能有效的形成合力，“铁路警察各管一段”。

而我们工商部门就像“兜底”一样，不仅要管好自己的工作，还要花大精力帮别人管，替别人去追，工作效率极为低下。

　　（四）食品安全监管手段薄弱

　　虽然通过近年来的信用信息化建设和改善基础设施，在监管方式上有所改变，但传统的监管手段和落后的检测方式依然存在。

如“工商所12315行政执法综合网络分类监管平台”根本没对食品安全监管做到全覆盖；检测手段上还停留在手摸、眼看查过期变质的阶段，虽然配备了“食品快速检测箱”，但其检测的结果不是法定的检测结果。

2007年7月，我所在对辖区内的钟岭山农贸市场进行食品监测时，发现辣椒粉的指示试剂有异常反映，涉嫌掺有苏丹红，遂按照法定程序封存送检。

检测周期长达数周，给后来的调查取证工作带来了很大的困难，使其法律法规赋权和具体的行政执法形成了“两张皮”。

　　（五）诚信经营面临危机

　　社会主义市场经济的总体要求是公平、公正、诚实信用。

而食品经营行业现在所面临的主要问题则是全行业的公信力问题。

就以“三鹿”奶粉事件为例，几乎囊括了国内的所有奶粉生产企业，就连知名品牌也为能幸免。

形成了全行业的为机。

　　而最严重的诚信危机还是企业对于生产黑幕中的“潜规则”，要么是熟视无睹，要么是推波助澜；在“潜规则”有可能暴露的情况下，还采取种种伎俩，进行所谓的“危机公关”，企图掩盖事实的真相。

　　三、解决问题的策略

　　这些问题的存在，既有体制上的原因，也有财政保障机制的原因，更有在工作中协调沟通的原因。

笔者认为，要解决好这些问题，必须从以下几个方面着手：

（一）应当厘清责任，形成合力

　　目前，多头执法的弊端已经显现无疑，执法部门在互相有利益的大家争着管，没有利益的大家你推我推，互相“踢皮球”；监管对象也在寻找执法部门之间的漏洞，如当工商部门督促经营者办理《卫生许可证》和工商营业执照时，通常得到的答复是：

我马上就去办（事实上是一直都没有去办）；办《卫生许可证》要那么多钱，你们是不是得回扣了；人家卫生部门都没来要求我们办证，该你们哪样事？

如此等等。

所以，无论是当前或者是今后的一段时期，最为迫切的就是应当理清责任，形成合力。

下面就解决多头执法的弊端提出如下两个方案。

　　方案一：

整合行政执法资源

　　借国务院即将启动机构改革工作之机，通过各种渠道进行反映，对食品领域的监管实行“大部制”，彻底改变以前“九龙治水”的局面，用高度的权利来实施强有力的监管，用明确的责任来约束权利的实施。

不再人为的区分生产领域、流通领域，前置审批、后置许可。

如可以成立专门的食品安全监管部门，从生产领域开始一直到流通领域实行全程无缝隙的监管，符合生产条件的发放生产许可手续，符合销售条件的发放销售许可手续。

　　方案二：

分清责任，形成合力

　　由全国人大或者国务院将相关职能部门的职责进行明确。

对凡需要取得而未取得许可证或批准文件，又擅自从事经营活动的，按照《行政许可法》“谁审批、谁管理、谁负责”的规定，由负责发证部门进行查处，涉及多项审批的，由第一审批部门负责查处。

工商部门应集中精力做好对无须取得前置许可或取得前置许可而未申办营业执照的行为的查处工作。

　　这些方案的内容并不新颖，但并未引起国家相关部门的重视。

现在的普遍做法是由当地人民政府进行明确，而这样做的弊端是各地的做法将得不到统一，执行法律的严肃性将大打折扣，分清责任，形成合力只会是一句空话。

（二）区别对待和处理

　　实际工作中应根据不同的情况予以甄别，采取疏堵结合的方式。

对于弱势群体而言应采取“疏”的方法，下面就采取“疏”的方法提出如下两个方案：

　　方案一：

规劝其改变经营范围或不再从事经营活动。

本方案的好处在于能够及时有效的使市场主体得到规范，能够在不引起社会影响的情况下最为妥当地解决问题。

不足之处在于经营者大多数以此为部分或主要的生活来源，主动退出市场或改变经营范围的可能性很小，说服教育的难度很大。

　　方案二：

在办理好前置许可后，在确实不能提供相关资料（主要是房屋产权证明）的情况下，应当实事求是的区别处理。

能否只收取前置许可和身份证件的复印件，进行免予登记备案？

这样做的好处在于：

一是能够在较短的时间内用最快捷的方式进行规范，避免因为手续问题而不得不造成无照经营现象；二是由于此类主体很容易发生变化，入市退市频繁。

因其开业经营投资不大，经营场所又一般不在黄金地段，随时可以从事经营活动。

同时，此类主体很容易受季节、身体、家庭情况等诸多外在因素的影响，也随时可以停止经营活动。

　　（三）进行委托执法

　　工商部门现在所遇到的难题之一是战线过长而人手不足。

而城乡结合部和农村市场等监管力量薄弱的地区往往是无照行为的高发地区。

各乡镇人民政府对辖区内的食品安全工作也十分重视，但是缺乏行政执法权。

以我县为例：

县药监局已经把部分监管职能下放到基层，委托乡镇人民政府进行实施。

工商部门能否将查处过期变质食品的部分职能委托给乡镇人民政府安办进行行使，以弥补在监管力量上的缺陷？

这样做的好处在于能够使农村地区和城乡结合部的监管工作实现常态化,有利于进一步提高乡镇人民政府对食品监管工作的掌握、协调能力，也有利于节约行政成本和提高工作效率。

如能够如此，将会在监管力度和监管面上有新的突破。

　　（四）加大技术投入

　　建议上级部门开发利用“工商所12315行政执法综合网络分类监管平台”对工商职能全覆盖的深度和广度，使其能在食品安全监管上发挥作用。

　　1、建立食品经营进销货台帐网络备案。

我县较大规模的超市已经实行了管理自动化，进销货资料都能够在电脑上进行反映，但是否可以使用特定软件并进行联网，对不涉及到商业秘密的品名、进货时间、数量、进货厂家（商家）、供货厂家（商家）的营业执照号码及电话号码等试行网络备案。

　　2、鼓励有资质的检测机构在区县级分片区建立食品检测中心，辐射周遍区县，这样既能够提高工作效率，又能够降低工作成本。

　　（五）加快食品安全信用体系建设

　　1.尽快建立流通领域的食品安全跟踪与追溯系统。

对食品流通企业进行强制性注册，要求企业销售的食品必须具备可追溯性，否则不允许上市销售。

　　2.将所有食品流通环节企业纳入信用管理。

按照A、B、C、D四个等级，对流通领域的食品经营企业进行信用评估，建立分类监管机制，确定监管频率。

健全守信企业和失信企业档案，不定期向社会公布失信企业的违法行为。

同时在各市场、超市设立公示牌，对检查中发现的食品安全问题、不合格食品名称进行公示，并利用电视台、报纸等宣传媒体及时向社会发布质量安全通报和消费警示。

　　3.引导行业自律，强化经营者的责任意识。

依靠行业协会，引导会员认真执行国家有关食品安全的法律法规，促进经营者加强食品质量的自律管理，严禁不符合规定和有质量问题的食品入市，健全不合格食品退市的跟踪监管机制，努力维护消费者的合法权益。

　　4.进一步加强自检体系建设。

食品经销企业应建立严格的进货检验制度，配置必要的检测设施设备，对购进的产品进行检测，发现不合格食品及时采取控制措施，防止流入市场。

　　（六）执行严格的主体退出机制和进入障碍机制

　　要恢复老百姓乃至国际社会对我国食品行业的信心，重建食品行业的信誉，必须严格的执行一套主体退出机制和进入障碍机制。

“一次违规，终身出局”，对于违反了相关的法律法规的，应当及时的清除出局，并且应在一个集中统一的平台（如专门的网站）进行公告，使所有的行业生产经营者和职能部门能够知晓，筑起一道再进入的障碍机制。

集中统一的平台（如专门的网站）应随时进行更新，保持信息资料的时效性和权威性。

　　（七）提高“门槛”，驱劣存良

　　国家应尽早制定和发布食品准入标准，用国家意志来促使食品行业大洗牌，使不具备条件的、不符合标准的小作坊、小加工点等退出市场，逐步实现食品行业的自动化、规范化、集约化，缩小不合格生产和经营的空间。

　　政策建议

　　本文从四个方面提出了政策建议。

　　一、厘清责任，形成合力

　　本部分从整合行政执法资源和分清责任、形成合力两个方面提出了政策建议。

一是对食品领域的监管实行“大部制”，用高度的权利来实施强有力的监管，用明确的责任来约束权利的实施。

二是不再人为的区分生产领域、流通领域，前置审批、后置许可。

按照《行政许可法》“谁审批、谁管理、谁负责”的规定，由负责发证部门进行查处。

　　二、区别对待和处理

　　一是规劝其改变经营范围或不再从事经营活动；二是在办理好前置许可后，在确实不能提供相关资料（主要是房屋产权证明）的情况下，应当实事求是的区别处理。

　　三、是进行委托执法。

　　四、是加大技术投入。

　　五、是加快食品安全信用体系建立。

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