项目用地解决方案系列.docx

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项目用地解决方案系列

项目用地解决方案

系列

二○一六年九月

阅读提示

土地管理涉及的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件之中；同时，不同的项目有不同的特点，对用地的要求也不同。

在供地工作中，各地对土地政策规定往往不同程度地存在“不了解、不会用、不敢用和懒得用”等问题，人为造成了大量违法用地。

要解决这些问题，国土资源管理部门得正确理解和集成应用土地政策，及早介入、主动服务，根据项目性质、特点和用地需求，加强用地策划，明确相应的土地提供方式，研究提出适当的项目用地解决方案。

这里将陆续梳理相关土地法规政策和项目类型，形成《项目用地解决方案系列》。

系列之一：

国有存量地供应程序详解

建设用地是指用于建造建筑物、构筑物的土地。

建设用地利用的是土地的承载力，一般把土地作为生产基地、生活场所，而不是像农用地等以取得生物产品为主要目的。

按来源，建设用地可分为新增建设用地和存量建设用地。

国有存量建设用地，是指某一时点以前已有的国有建设用地，包括历史国有建设用地和已经办理完土地征收、转用手续的国有土地。

国有存量建设用地的供地权在市县人民政府，具体手续由市县国土资源管理部门办理。

提供存量国有建设用地的方式

根据项目性质不同，提供存量国有建设用地主要有以下五种方式：

批准使用。

市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，有相应的建设单位或管理单位，但建设单位、管理单位都不是真正的土地使用者，所以不是办理划拨或出让等需要明确具体用地者的供地手续，而应当办理批准使用手续，发建设用地批准书。

需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。

国有土地划拨（行政方式）。

国有土地使用权出让（协议或招拍挂方式）。

国有土地租赁（协议或招拍挂）。

国有土地使用权作价出资或入股（协议方式）。

除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用方式。

在有偿使用方式中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖、挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。

提供存量国有建设用地的一般程序

编制并公布供地计划。

市、县国土资源行政主管部门应当根据经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权供应计划，报同级人民政府批准后组织实施。

国有建设用地土地使用权供应计划应当包括年度上地供应总量、不同用途土地供应面积、地段以及供地时间安排等内容。

经批准的国有建设用地使用权供应计划，应当向社会公布。

接受用地单位、个人的用地申请。

国有建设用地使用权供应计划公布后，需要使用土地的单位和个人可以在市、县人民政府国土资源行政主管部门公布的时限内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出意向用地申请。

市、县人民政府国土资源行政主管部门公布计划接受申请的时间不得少于30日。

确定供地方式。

根据土地用途和项目类型，相应确定提供建设用地的具体方式（批准使用、划拨、出让、租赁、作价出资或入股）和配置方式（行政、协议、招标、拍卖、挂牌）。

编制供地方案。

供地方案是土地行政主管部门拟订的向建设用地申请者提供土地的具体方案，其主要内容应包括拟供地位置、用途、面积、规划条件、建设项目内容、是否符合国家供地政策、供地方式、配置方式、供地安排等。

供地方案编制后，应报市县人民政府批准。

实施供地。

供地方案批准后，市县国土资源行政主管部门按照批准的供地方案，具体实施供地。

存量地供应中需要关注的问题

按供地政策供地。

对列入《禁止供地目录》的项目，不得供地；对列入《限制供地目录》的项目，必须符合《限制供地目录》要求的相应条件方可供地；属于国家产业政策和供地政策鼓励的项目，优先供地。

按供地标准供地。

根据建设项目具体情况，供地面积必须符合《建设工程用地定额指标》和《工业用地投资强度指标》（投资强度、最低容积率、配套用地等）等的要求，不得超标准供地。

严格限制划拨供地范围。

《土地管理法》第54条、《城市房地产管理法》第23条、《物权法》第137条以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等明确了划拨供地范围，国土资源部根据上述法规制定了相应的《划拨用地目录》。

不符合《划拨用地目录》的建设项目，不得采用划拨方式，应当采用有偿用地方式。

需要注意的是，2008年出台的《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确：

国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。

除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。

其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。

确定合适的土地有偿使用方式。

国有建设用地有偿使用方式包括出让、租赁、作价出资或入股等，各种有偿使用方式的适用范围不同，应当根据建设项目的特点和用地者意愿确定适宜的有偿用地方式。

对于需要有偿使用的临时用地、已有利用方式与规划不一致或和预期公益用地有冲突的土地，一般应当采用租赁方式，不适宜采用出让方式；对于商品房开发等开发完成后需要分割转让的用地，则不适宜以租赁方式供地。

国有土地使用权作价出资或入股方式是在国有企业改制土地资产处置实践中探索和总结出来的特定有偿用地方式，一般适用于国有企业改制土地资产处置或政府对特定基础设施企业、公益企业、PPP项目的出资。

严格执行招标、拍卖、挂牌等公开市场配置制度。

同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖或者挂牌方式供应；同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可采取协议方式供应，但工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地应当一律以招标拍卖挂牌方式供应。

签订土地使用合同或发放划拨决定书、批准使用文件等，按时交地，明确权利义务，严格履行，严格登记发证。

批准使用土地的，应当发放批准使用土地文件，明确土地范围、用途、管理单位等使用条件。

完成开发建设后，及时登记造册；划拨供地的，市、县国土资源管理部门向用地者发放《建设用地批准书》、《国有建设用地使用权划拨决定书》，并依法提供建设用地。

用地者完成开发建设后，申请办理登记发证；以出让、租赁、作价出资或入股方式供地的，市县国土资源部门应当与土地使用者签订国有土地使用合同，按合同约定及时交付土地，发放建设用地批准书。

用地者交清土地使用权出让金后，申请办理登记发证。

系列之二：

城市圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目使用

为实施城市规划，需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续，涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。

（土地使用权转让）在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。

一、城市圈内农用地批次转为建设用地

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，（土地法）为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。

圈内农用地批次转为建设用地的，应当符合以下条件：

1．符合土地利用总体规划和城市规划；

2．有相应的年度土地利用计划指标；

3．落实耕地占补平衡；

4．符合国家的土地供应政策。

圈内农用地批次转为建设用地的，按照下列规定办理：

1.市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

2.有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

3.农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。

二、集体土地征收转为国有土地

为实施城市规划，需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内土地，涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。

概念与条件

土地征收是国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。

土地征收应当满足三项条件：

一是“为了社会公共利益”需要；二是符合法律规定的审批权限和程序；三是应当对被征收的单位和个人给予公正、合理的补偿安置。

审批与实施

《土地管理法》确立了土地征收分级审批制度，实行国务院和省级人民政府两级审批制度。

征收下列土地的，由国务院批准：

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

三、圈内农用地转用、征收后依法供地

圈内农用地办理农用地转用和土地征收手续后，依法转为国有建设用地。

转为国有建设用地后，由市、县人民政府根据实施城市规划的需要，划分相应的宗地，根据规划确定的土地用途和项目性质、特点等，按照《项目用地解决方案系列之一》（参见5月11日内容）的方式、路径安排使用，具体土地供应由市、县人民政府国土资源部门负责。

系列之三：

单独选址建设项目用地（圈外单独选址建设）

具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。

能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。

涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。

单独选址（圈外单独选址）建设项目用地办理程序：

一、条件。

能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需在圈外单独选址建设的，经批准方可单独选址建设。

二、土地预审。

建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

三、组卷报批。

建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。

四、审批。

单独选址建设项目涉及的农用地转用、土地征收和供地同时审批，（土地市场）用地审批机关为：

转用：

省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；其他单独选址建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

征收：

征收下列土地的，

（一）基本农田；

（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

补充耕地：

补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

供地：

供地方案由批准征收土地的人民政府在批准征收土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。

五、实施供地。

农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。

单独选址建设项目用地是先有明确的建设项目后报批用地，因此，有偿使用国有土地的，一般采用协议出让（租赁）或以国有土地使用权作价出资或入股方式，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订相应国有土地有偿使用合同；划拨或批准使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书或向建设单位核发批准使用国有土地文件。

（具体供地内容见5月11日《项目用地解决方案系列之一》）

六、登记。

土地使用者依法申请不动产登记。

系列之四：

建设项目使用国有农用地

建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续。

一、条件。

建设需要使用国有农用地的，必须符合土地利用总体规划，即土地利用总体规划确定拟占用的国有农用地的规划用途为建设用地（将拟占用的农用地的界址范围与乡（镇）土地利用总体规划图件套合比对、对照，或将项目名称与土地利用总体规划文本对照：

拟用地位于规划确定的城乡建设用地区域、拟用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域，或用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，即为符合土地利用总体规划。

详见3月31日内容）

二、组卷报批。

市、县人民政府土地行政主管部门组卷，拟订农用地转用方案、补充耕地方案等（已经为国有农用地，不需要拟订征收土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。

三、审批。

属于圈内批次用地的，报原批准土地利用总体规划的机关批准（见5月12日内容）；属于单独选址项目使用国有农用地的，按建设项目的批准机关，报国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准（见5月15日内容）。

四、供地。

属于圈内批次用地的，办理农用地转为国有建设用地手续后，根据实施城市规划的需要，划分相应的宗地，根据规划确定的土地用途和项目性质、特点等，由市、县人民政府国土资源部门具体供地（详见5月12日内容）。

属于单独选址项目使用国有农用地的，农用地转用方案和供地方案一并批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书，市、县人民政府土地行政主管部门办理具体供地手续（详见5月15日内容）。

系列之五：

建设项目使用存量集体建设用地

建设需要使用集体所有建设用地的，应当区分项目类型分别办理相应的用地手续：

一、直接使用集体建设用地

1.可以直接使用集体建设用地建设项目类型：

乡镇村公益事业、公共设施用地、村民住宅用地，以及集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以使用集体建设用地。

以集体经济组织为主体或者集体经济组织以建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业共同或合作开发建设公租房的，也可利用集体建设用地。

2.审批使用。

上述建设使用集体建设用地的，应当持有关批准文件，向县级人民政府土地行政主管部门提出申请，由县级以上地方人民政府批准用地。

使用集体建设用地的具体费用等，应由项目单位或项目建设方与提供集体建设用地的集体经济组织协商确定。

二、国家建设项目使用集体建设用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地（不需要办理农用地转用手续，已经为建设用地不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。

【征收审批】

征收集体建设用地超过70公顷的，应当报国务院审批，70公顷以下的，报省级人民政府审批。

【供地】

属于圈内批次用地的，办理土地征收手续转为国有建设用地后，根据实施城市规划的需要，划分相应的宗地，根据规划确定的土地用途和项目性质、特点等，由市、县人民政府国土资源部门具体供地。

属于单独选址项目使用集体建设用地的，土地征收方案和供地方案一并批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书，市、县人民政府土地行政主管部门办理具体供地手续。

系列之六：

建设项目使用国有未利用地

建设需要使用国有未利用地的，应当根据项目类型报市县、省人民政府或国务院批准。

《土地管理法实施条例》第二十四条规定：

具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。

从该条规定可以看出：

一、土地利用总体规划确定的国有未利用地可以作为建设用地使用，即建设项目可以使用规划国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，可以直接批准用地。

二、根据项目类型确定用地审批机关：

1.国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，需要占用规划国有未利用地的，应当报国务院批准。

2.上述项目以外的其他建设项目需要使用规划国有未利用地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，报相应的地方人民政府（县、市或省级政府）批准。

三、具体供地手续由市、县人民政府国土资源部门办理。

系列之七：

建设（非集体）项目使用集体未利用地

建设需要使用集体所有未利用地的，应当办理土地征收手续后依法供地。

《土地管理法实施条例》第二十三条明确了单独选址项目占用圈外集体未利用地的报批要求：

“建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案”。

《土地管理法实施条例》第二十条明确了圈内批次用地涉及集体未利用地的报批要求：

办理土地征收手续后依法供地。

从上述规定可以看出：

一、集体未利用地办理土地征收手续后可以依法供应具体建设项目使用，不需要办理转用手续。

二、按照征收集体土地面积大小确定征收审批机关：

征收集体建设用地超过70公顷的，应当报国务院审批，70公顷以下的，报省级人民政府审批。

三、区分圈内圈外用地，确定供地审批机关：

属于圈内批次用地涉及集体未利用地的，办理土地征收手续转为国有建设用地后，具体供地由市县人民政府审批。

属于圈外单独选址项目使用集体未利用地的，在批准土地征收时一并供地。

四、建设项目供地手续由市县人民政府国土资源主管部门办理。

系列之八：

建设项目使用填海形成的土地（填海造地）

填海造地的土地使用涉及到海域使用权和土地使用权的衔接问题。

海域使用权是使用特定海域的权利，因此，填海造地前应首先按规定取得相应海域的海域使用权，交纳海域使用费，但海域使用权只是用海的权利，填海造地海域变成陆地后，海域使用权自动灭失，所形成土地不再属于海域，方向不可逆，如何配置、如何使用等应按照土地管理的法律、法规办理。

《海域使用法》第32条规定：

填海项目竣工后形成的土地属于国家所有，海域使用权人凭海域使用权证书提出土地登记申请，换发土地使用权证书。

针对该条款，应当与相关土地管理法律、法规结合起来理解：

对按照土地利用总体规划、城市规划和海域规划，应当作为城市建设用地（圈内用地）的海域开展围海造地，属于政府供地前的国有土地来源问题（相当于政府供地前征用农民集体土地或收回其他土地使用权人使用的土地并进行前期开发），应当由政府组织实施，具体填海施工工程可由政府招标确定给具体单位和个人承担。

围海造地形成土地后，应按现行土地管理法律法规规定供应和使用。

围海造陆形成的土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。

土地用途为经营性用地的，应以招标拍卖挂牌方式供应土地。

对于圈外单独选址项目需要使用填海形成土地（填海造地类似单独选址项目用地的征收转用好、征收和供地同时审批）的，可以由项目用地单位实施填海造地、前期开发和落实项目用地。

填海造地和项目用地分三个阶段：

第一、围海造陆工程实施前的海域的使用和管理，适用《海域使用管理法》。

海域使用权人应当依法有偿取得海域使用权。

对规划为城市建设用地的海域开展围海造陆工程，应当由市县人民政府取得海域使用权；对于单独选址项目使用填海造地的，应当由项目实施单位依法取得海域使用权。

第二，围海造陆工程实施阶段。

对规划为城市建设用地的海域开展围海造陆工程，属于政府组织实施的市政工程。

政府作为围海造陆工程的实施主体，可通过招投标等方式将施工任务确定给具体单位和个人承担，围海造陆工程所需资金，由政府支出；对于单独选址项目使用填海造地的，应当由项目实施单位负责填海造地工作。

第三，围海造陆形成土地后，海域使用权自动灭失，所形成的土地供应和使用受《土地管理法》、《城市房地产管理法》等土地相关法律法规和政策调整。

具体来说，对规划为城市建设用地的，围海造陆形成的土地由市县人民政府根据城市规划需要安排供地，符合《划拨用地目录》的，政府可以划拨方式供地，不符合的，应实行有偿使用，属于11号令规定的经营性用地范围的，必须以招标拍卖挂牌方式供地；对于单独选址项目用地，由用地实施单位具体办理项目用地手续，符合划拨目录的，可以直接换发划拨建设用地使用证，不符合划拨目录的，应当办理协议出让手续，补交协议出让土地使用权出让金（填海造地者拥有划拨土地使用权权益，补交与出让土地使用权的差价），办理不动产登记。

总之，围海造陆工程实施前的海域使用、围海造陆的工程实施与围海造陆工程所形成的土地的使用管理，分属三个不同阶段，适用不同的法规政策，不可混淆。

系列之九：

抢险救灾紧急用地

一、紧急用地的概念

紧急用地，是指抢险救灾等需要紧急使用土地的，可以先行使用土地，待抢险救灾完成后再根据情况恢复或补办用地审批手续。

二、紧急用地的依据

紧急用地的依据是《土地管理法实施条例》第二十七条。

该条明确：

“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。

其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。

”

三、哪些情况可以紧急用地

抢险救灾急需使用土地方可紧急用地，具体应当包括洪灾、旱灾、地震、地质灾害、救火、环境污染、安全生产、建筑工程等事故的紧急治理、紧急防治工程、紧急抢险救援通道、紧急避险、紧急安置等需要使用土地的情形。

四、紧急用地如何使用？

1.确定紧急用地。

符合上述情形需要紧急用地的，可由现场指挥部当场口头确定（临时用地地点、范围、用途等）；可以不当场确定的，可以将紧急用地情形、范围、用途等报市县人民政府批准（留痕：

保存紧急用地的依据，避免引发是否违法用地争议）。

例：

某县人民政府紧急用地的认定文件：

《关于XX项目紧急用地的请示》收悉，经审查，该项目属于地质灾害防治紧急通道建设，符合《土地管理法实施条例》第二十七条规定的紧急用地条件，可以先行使用土地动工建设，同时，要依法做好用地补偿安置工作，并按规定抓紧组织用地报批材料，在六个月内上报省人民政府审批。

2.抢险救灾完成后紧急用地的处置。

抢险救灾完成后，应当根据紧急用地的具体用途确定如何处置：

属于抢险救灾期间临时用地的，比如用于搭建救灾帐篷、临时救助点、临时道路等，灾后应当恢复土地原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续。

属于永久性建设用地的，比如永久性防汛堤坝、救灾移民安置点、道路等，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续，即灾情结束后6个月内完成组卷，按规定上报审批机关审批用地。

系列之十：

临时用地

一、临时用地的概念

临时用地，是指建设项目施工和地质勘查需要短期临时使用的国有土地或农民集体土地，临时用地的使用期限一般为二年。

二、临时用地的依据

临时用地的依据为《土地管理法》第57条和《土地管理法实施条例》第28条，违法审批、使用临时用地的法律责任是《土地管理法》第80条和《土地管理法实施条例》第35条、43条。

（具体条文见附后的【相关法条】）

三、哪些情况可以临时用地？

建设项目施工和地质勘查需要短期临时使用土地的，可以申请使用临时用地，（土地资讯）具体包括建设项目施工和地质勘查过程中需要临时搭建工棚、库房、管理用房、围墙、料场、施工便道、勘探用地和其他确需进行的临时建设用地。

四、临时用地的审批

临时用地由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。

临时用地使用者应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出临时用地申请。

县级以上人民政府土地