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上海论文

推进廉政风险防控管理构建反腐倡廉预警机制

上海市工商行政管理局

2011年8月25日

工商部门作为维护社会主义市场经济秩序的重要职能部门，而且实行省以下垂直管理体制，掌握着较大的行政审批、行政执法、人财物管理等权力。

掌握公权力，就有以权谋私的可能，就会因教育不严格、制度不健全、监督不到位而可能产生腐败或不廉洁行为的风险。

因此，为有效防范和控制廉政风险，必须构建反腐倡廉预警机制，充分发挥其对权力滥用、公权私用、权钱交易等违法违纪行为的防止和预警作用。

构建反腐倡廉预警机制的根本目的是实现预防关口前移，提前化解权力运行中的各类廉政风险，通过惩治于已然来防患于未然，推动权力运行更加规范，从政行为更加廉洁。

其中重要的是推进廉政风险防控管理。

近年，上海工商部门以改革的精神、创新的思路，积极运用“制度加科技”手段，以制度建设为根本，以制约权力为关键，以科技创新为支撑，全面推进廉政风险防控管理，努力做到制度设计科学化、制度实施流程化、制度执行刚性化、制度监督透明化的有机统一，提高了反腐倡廉预警机制的针对性和有效性，实现了在新形势下工商部门反腐倡廉建设的改革创新。

一、廉政风险及廉政风险防控管理的概念和特征

廉政风险是指实施公共权力的主体可能产生或发生滥用公共权力谋取私利的可能性。

而廉政风险防控管理则是针对以上风险在微观层面上应用“风险管理理论”，在宏观层面上实施“质量管理方法”的系统化管理过程。

简言之，廉政风险防控管理就是借鉴现代管理科学理念和方法来预防腐败的工作新机制，它通过查找出在权力运行各个环节中的廉政风险点，有针对性地制定防控措施，对其实施防范控制，从而最大限度地降低腐败行为发生的可能性。

廉政风险有三个基本特征：

1、廉政风险是客观存在的。

腐败是公共权力被滥用而使社会公共利益受到损害。

工商部门掌握的公权力较大，且权力运行的监督制约机制还不够健全和完善，一旦权力被滥用，那就有可能产生使社会公共利益受到损害的情况。

因此，廉政风险作为廉政的隐患，是客观存在的。

2、廉政风险是可查找的。

廉政风险的可查找性便于权力的行使者从错综复杂的权力运行环境中识别出廉政风险可能出现的重点部位和环节以及其具体的表现形式，即能够让行使权力的人识别出在具体的行政工作中哪些岗位可能发生哪些腐败或不廉洁行为。

3、廉政风险是可防范的。

廉政风险是客观存在的，但也是可防范的。

在认识廉政风险可能出现的重点部位和环节以及具体表现形式的过程中，可以“有的放矢”地制定可行的、操作性强的防控措施，并通过各种手段，提高执行力，确保防控措施得到贯彻执行，从而降低腐败或不廉洁行为发生的可能性。

二、推进廉政风险防控管理是强化反腐倡廉建设的创新举措

工商部门为履行维护社会主义市场经济秩序的重要职责，行使着国家赋予的一定的行政权力，掌握着一定的公共资源。

在日常工作中，如果能正确、充分地行使好权力，就能履行好国家赋予的职责；反之，如果不正确行使权力就会造成权力滥用，不充分履行职责就会造成监管缺失，从而产生廉政风险。

近年来工商部门违法违纪案件大多数是在权力运行过程中发生的，工商部门反腐倡廉建设的工作任务仍很艰巨。

面对当前反腐倡廉建设的新形势,如何从根本上治理腐败,需要我们用发展的思路和改革的方法去解决滋生腐败的深层次问题。

而廉政风险防控管理正是工商部门构建反腐倡廉预警机制，强化反腐倡廉建设的创新举措，有利于保证廉政安全和监管安全。

其核心创新点是将风险管理理论和质量管理方法引入防治腐败工作领域,通过事先预防、事中监控、事后处置，实现廉政风险的“能控”、“可控”和“在控”。

1、开展廉政风险防控管理工作，是实现源头防腐的有效途径。

廉政风险防控管理的最大优势在于预防在前、关口前移，对行政审批、行政执法、人财物管理等权力配置和运行中出现的苗头性、倾向性问题和体制性、机制性漏洞防微杜渐，具有较强的科学性和实用性。

2、开展廉政风险防控管理工作，是创新反腐倡廉工作方法的有益探索。

廉政风险防控管理，将现代科学的管理理论和反腐倡廉工作实际对接融合，紧紧围绕容易滋生腐败的重点领域、关键环节，制定防控廉政风险新的举措，探索解决腐败问题新的方法，使反腐倡廉建设重点突出，有的放矢，增强了针对性和操作性。

3、开展廉政风险防控管理工作,是实施有效内控监督的重要手段。

廉政风险防控管理，对廉政风险的防控从组织主抓拓展到了全员参与，由被动监督转变为主动预防。

同时，抓住权力运行的每个环节，对权力运行的全过程进行风险点排查，从而采取相应的措施，建立相应的制度机制，切实完善对权力运行的前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法，实现了有效的内控监督。

4、开展廉政风险防控管理工作，是优化自我管理的根本方法。

开展廉政风险防控管理的过程是干部自我教育、自我提醒、自我提高的过程，比传统的说教更加直接、更加实在，不仅增强了干部的风险意识和廉政意识，而且能形成制度约束与个人自律相结合、内部监督与外部监督相结合的良好局面。

三、工商部门推进廉政风险防控管理工作的创新实践

近年来，上海工商部门按照“三个更加注重”的要求，紧密结合工作实际，不断完善制度,基本形成了涵盖行政审批、行政执法、人财物管理等各方面的制度体系，为规范权力运行提供了制度依据；不断创新科技，开发和运用了各类业务信息系统，为制度刚性执行提供了技术支撑。

借助“制度加科技”手段，深入推进抓源治本，全面开展廉政风险防控管理，取得了明显成效。

在具体的实践过程中，主要有以下几个环节：

（一）递进式查找廉政风险点，明晰权力的运行风险

廉政风险防控管理的首要环节就是查找风险点。

风险点查找得准确与否，影响其后的防控措施制定的质量和落实的效果，决定着廉政风险防控管理工作整个过程的有效性。

因此，工商部门廉政风险防控管理的第一步，就是围绕行政审批权、行政执法权、人财物管理权，认真查找廉政风险点，明确权力的运行风险。

在查找风险点时紧密结合岗位职责和工作流程进行。

一是岗位职责分析。

我们将工商部门的岗位大致分为十类，即领导班子成员岗位、行政审批岗位、执法办案岗位、市场监管岗位、消费维权岗位、人事管理岗位、财务管理岗位、物资装备管理岗位、工程项目管理岗位和其他岗位。

每一类岗位下面还有许多具体的岗位，各单位（部门）结合实际予以细分。

同时，根据“三定”方案，准确界定部门、岗位的工作职责，梳理主要工作任务，绘制工作流程图，明晰工作运行程序和权力运行轨迹。

二是表现形式分析。

根据岗位职责和工作流程，结合分析已经发生的违纪违法典型案例、纪检监察信访反映的问题以及执法检查、党风廉政建设责任制检查、干部考核、政风行风测评等方面的情况，查找在履行岗位职责、行使权力过程中可能会发生廉政风险的部位和环节以及表现形式。

三是风险评估。

对查找出的廉政风险点，按照风险发生的概率高低和后果的严重程度进行风险评估，确定风险等级。

有可能造成违法后果的为一级风险，其中发生概率较低的为二级风险；有可能造成违纪后果的为二级风险，其中发生概率较低的为三级风险；有可能造成违规后果的为三级风险。

对不同等级的风险点，实施分级重点监控。

一级风险由单位领导、纪检监察部门、业务职能部门重点监控，二级风险点由纪检监察部门、业务职能部门重点监控，三级风险由业务职能部门重点监控。

（二）立体化布设防控措施，监督权力的行使过程

查找风险点是廉政风险防控管理的基础，制定实施防控措施是廉政风险防控管理的关键。

查找风险不是最终目的，最终目的是风险防控，使潜在的廉政风险不发生，因此必须要根据风险点的具体情况，有针对性地综合运用教育、制度、监督等手段，研究制定有效的防控措施，既有共性更有个性，共性措施也要个性化。

一是针对查找出的廉政风险点，根据不同的风险等级，综合运用工作制度、工作流程、权力分解、集体决策、政务公开（局务公开）、干部交流轮岗、电子监察等方法和手段制定或完善有针对性的、具体的、可操作的防控措施。

共性的防控措施必须分解落实到个性的风险点的防控上；个性的防控措施要针对某一风险点及其表现形式而制定，并做到一一对应。

二是强化防控措施的执行力。

按照分级管理、分级负责的原则，建立廉政风险防控责任制，签署风险防控责任书，强化措施的执行力。

在岗干部是廉政风险防控责任人，负责防控措施的落实。

在岗干部的直接领导是廉政风险防控监督人，负责对防控措施落实的督促检查。

在岗干部或者其直接领导有调动的，重新明确该岗位的廉政风险防控责任人和监督人。

同时，将廉政风险点及防控措施在局域网上予以公示，接受广大干部的监督。

三是实施动态监控。

发现干部存在风险苗子时，及时予以提醒谈话，督促其整改；发现制度有漏洞时，及时建章立制，消除隐患；发现干部在履行岗位职责、行使权力过程中发生现实廉政风险时，按照规定程序和权限严格实施责任追究。

对发生违纪违法案件的，除严肃处理违纪违法者外，还要对负有失职、失察责任的有关领导予以责任追究。

（三）全方位借助“制度加科技”手段，保证权力运行全程受控

“制度加科技”，就是将现代科学技术尤其是电子信息技术应用于权力运行的各个环节，固化程序、权限和时限，提高制度执行力，用“无情的电脑”管住“有情的人脑”，使权力运行“大小有界、公开透明、网上留痕、全程受控”。

它不仅是手段的进步，更是观念的革新；它不是制度与科技的简单叠加，而是一种新思路、新理念，也是一套科学的方法体系。

其在工商部门的运用，就是要以“廉洁工商”为出发、以预防腐败为目的、以制度建设为根本，以科技手段为支撑，通过创新廉政管理理念、机制、制度，并使之与现代信息技术有机互动和相互融合，制约行政审批权、行政执法权和人财物管理权等权力，增强权力配置合理化、保障权力运行程序化、提高权力监督刚性化，不断提高防治腐败的效能。

一是围绕行政审批权，加强防控措施。

针对行政许可，市局编制了《上海市工商行政管理局行政审批手册》，并通过行政许可计算机信息系统，对受理、审核、发照等各个环节进行程序设定，工作人员根据各自的职责和权限进行操作，既不能越权处理，也不能规避程序。

市局还积极配合有关部门大力推进内资企业网上并联审批系统建设，实现了“一口收件、分送相关（部门）、并联审批、限时完成”，促进了证照办理流程、时间公开透明，强化了对证照办理程序的监察。

又如，全市各级工商部门通过推进企业网上年检，实行网上申报、网上审查、网上告知，大大减少了企业与工商干部直接接触的机会，既做到了公开透明，提高了行政效率；又避免了权力寻租。

2010年全市共有63.78万户企业完成2009年度网上年检申报，网上年检率达到99.32%。

2011年全市共有71.21万户企业完成2010年度网上年检申报，网上年检率达到99.98%。

二是围绕行政执法权，加强防控措施。

针对执法办案，市局编写了《上海市工商行政管理机关办案守则（试行）》，根据行政处罚案件办、审、定三分离的原则，将线索、立案、调查、强制措施、处罚决定、处罚执行、物品处置等办案的各个环节纳入制度化管理范畴。

同时在执法办案计算机信息系统中体现出来，达到用制度和技术共同管理案件，用制度和技术共同管理人员的目的，实现对案件管理的全过程监控。

例如，在日常执法办案工作中，行政处罚自由裁量权的行使是最难管理、最难量化的一个环节。

市局建立的执法办案计算机信息系统则对行政处罚自由裁量权的行使作了一定程度的限定。

根据工商行政管理法律法规的有关规定，针对每一种类型的处罚案件和具体情节，在系统中设置了罚款上限和下限等多种幅度的处罚标准。

对于从轻或者减轻处罚的，系统则要求承办人填写理由和依据。

通过“制度加科技”的手段，从一定程度上约束了承办人的自由裁量权，防止了因为不廉洁而放宽处罚、因为徇私情而滥用职权的情况发生。

三是围绕人财物管理权，加强防控措施。

针对财务管理，市局制定了《加强工商系统预算单位大额资金使用管理的意见》，按照“三重一大”集体决策制度的要求，完善从议事决策、预算管理、经费使用到审计督察等各环节的链形制约机制，加强对各级领导干部和财务人员的监督。

同时，通过财政预算执行计算机信息系统，实现国库单一帐户、工资、政府采购、国库直拨和其他拨款的一体化管理，推动制度的落实。

又如，市局建立了后勤管理计算机信息系统，在全系统推广应用。

整个系统包含固定资产管理、物品管理、服装管理、维修管理、车辆管理、接待管理六大模块。

从项目申请、审批、处理等环节均在电脑上操作，留下痕迹，做到全过程公开透明，尽量不给干部留下从事违纪违法行为的机会。

（四）多角度进行考核评估，促进权力运行长效管理

考核评估作为检查防控措施落实、实施有效责任追究的重要步骤,在廉政风险防控管理工作中起着重要作用。

考核评估要注意考核项目应涵盖廉政风险防控管理工作的各个重要环节和重点内容,同时充分利用考核结果，进一步完善工作方案，改进防控措施，应对廉政新风险、新问题。

具体来讲：

一是由各单位（部门）对廉政风险防控管理工作进行自我评估，总结经验，完善措施，找差距、寻不足、抓整改。

二是由市局对各单位（部门）廉政风险点的设立、防控措施的效果、防控责任的落实情况进行考核评估。

三是针对考核评估中发现的问题，结合工商行政管理工作面临的新情况、惩治和预防腐败体系建设的新要求，对廉政风险点、防控措施、防控责任等予以调整完善、重新公示，并进入下一循环廉政风险防控管理工作。

一般以一个年度为一个循环。

四、工商部门推进廉政风险防控管理工作需要把握的原则

一是立足于教育预防，正确处理自律与他律的关系。

开展廉政风险防控管理工作的主体是各级干部自身，所以必须从正面教育入手，明确目的意义，统一思想认识。

在此基础上，通过自我查找廉政风险点、自我制定防控措施、自我落实防控责任，完成一个自我岗位廉政教育的过程。

同时，在推进廉政风险防控管理过程中，以主动预防、超前防范的工作思路，把教育与监督、制度与技术、改革与纠风有机结合起来，科学配置权力，合理设计程序，前移监督关口，防止权力失控、决策失误、行为失范。

从而把自律与他律很好地融合到一起，促进广大干部遵章守纪、履职尽责、廉洁奉公。

二是立足于规范管理，正确处理惩处与保护的关系。

有些干部之所以会犯错误，除了思想意识等因素之外，还有一个重要原因就是不清楚工作中哪些环节容易出现问题、不清楚自己的行为会产生什么后果、不知道如何保护自己。

在开展廉政风险防控管理的过程中，一项重要的工作就是梳理职责、明确权力运行的流程，并将信息技术和网络技术运用于制约和监督权力运行，保证了行政许可、行政处罚、行政监管行为实体与程序的合法、规范，不仅提升了履职能力与行政效能，而且提高了信息公开和共享的程度，有利于防止公权私用、以权谋私等腐败行为的发生，成为保护干部的重要手段。

三是立足于服务大局，正确处理业务与队伍的关系。

廉政风险防控管理是一个利用行政业务工作检验廉政建设、利用廉政建设保障职能履行的系统工程。

开展廉政风险防控管理既要围绕中心，服务大局，着眼于推动经济发展方式加快转变，又要统筹兼顾，夯实基础，着力于提高干部队伍的综合素质和履职能力。

要把握“两手抓，两手都要硬”的要求，把查找风险点与干部自我教育、岗位廉政教育紧密地结合在一起，把制定和落实防控措施与筑牢拒腐防变关口、提高抵御风险能力紧密结合在一起，而不是搞成“两张皮”。

从而保证工商行政管理机关和工商干部正确充分履行职责，使行政许可、监管执法、人财物管理更加规范，促进各项行政业务工作的有效开展。

借助“制度加科技”手段，推进廉政风险防控管理，规范权力运行是加强具有工商特色的反腐倡廉预警机制建设的有力举措，是一项探索性的工作，更是一项长期任务，不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸，必须不断加强和完善，促进廉政风险防控管理工作常态化。

一是结合推进惩治和预防腐败体系建设工作的要求，坚持改革创新，围绕重点岗位和关键环节，加强反腐倡廉预警机制建设，进一步抓好“规范用权”，努力从源头上防治腐败。

二是充分运用现代科学技术尤其是电子信息技术强化对干部行使权力的制约和监督，开发和运用电子行政效能监察系统，逐步实现对工商行政管理各类行政审批事项、执法办案事项、市场监管事项的电子行政效能监察，进一步提高制度执行力。

三是在全面推行廉政风险防控管理的基础上，重点抓好廉政风险防控管理的长效机制建设。

围绕规范行政审批权、行政执法权、人财物管理权的运行，把查找风险点、制定防控措施和落实防控责任的要求和做法固定下来，形成制度性规定，实行常态化管理，逐步形成以岗位廉政教育为基础、以制度加科技为保障、以自律和他律为约束的廉政风险防控管理长效机制。