四川省自然资源资产管理制度创新研究.docx

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四川省自然资源资产管理制度创新研究

四川省自然资源资产管理制度创新研究（~）

健全自然资源资产管理制度是生态文明建设的一项重要内容，也是遏制资源资产流失、改善生态环境、推动经济社会可持续发展的重大任务之一。

四川作为长江、黄河上游重要的水源涵养地和补给区，是我国重要的绿色生态屏障，在国家生态安全格局中具有重要地位。

同时，四川省自然资源丰富，而局部区域生态脆弱，不合理的资源开发和利用将导致巨大的资源浪费、环境破坏和生态失衡。

因此，有必要从国家资源安全和生态安全的战略高度，研究四川省健全自然资源资产管理制度问题和对策，为促进生态文明建设提供科学的决策支持。

一四川省自然资源资产管理制度的发展历程

四川省自然资源资产管理制度的发展历程与全国自然资源管理制度的发展改革过程大致同步，主要可以归纳为“以供给管理为主的资源化管理”、“资产化管理制度摸索”、“分类分散型资产化管理”以及“系统性资产化管理”四个阶段，同时，自然资源管理制度的改革还与经济体制和政府机构的改革相互交融。

（一）以供给管理为主的资源化管理阶段

改革开放以前，我国处于计划经济时代，自然资源管理的基本特征是以需求定供给，即资源的获取是根据各种需求来开展供给。

这一阶段大多数人对自然资源的理解尚停留在“自然赋予”的观点，认为相对于需求而言，资源禀赋充裕、能够满足需求甚至取之不尽用之不竭。

因此在资源管理中，管理部门根据生产或工程建设需求以计划的方式供给自然资源，如土地资源管理中“城镇土地实行资源管理，采用无偿、无期限、无流动的划拨制度”；水资源管理中“各灌区根据需要，可以征收一定水费”，但各地“结合当地情况自定标准”；矿产资源的采矿权也采用无偿的行政划拨方式取得。

再加之管理手段、科技水平等条件限制，往往导致资源粗放经营、大量消耗甚至过度开采。

而在国民经济统计核算中，也没有体现自然资源的产出、环境损害和生态破坏。

因此，这一时期的自然资源管理还尚未上升到资产化管理的程度。

（二）资产化管理制度摸索阶段

改革开放以后至20世纪90年代中期，大量项目的实施导致生产、生活对自然资源的需求不断增加，与计划管理时期资源消耗的效应叠加，使得资源供需矛盾和生态环境问题日益凸显。

同时，随着市场经济体制改革的不断深入，自然资源的经济属性逐步得到重视，管理部门对自然资源的管理逐渐不同程度地涉及资产化层面。

例如，在土地管理方面，开展了使用权登记、土地估价、土地统计等试点和制度改革。

1989年四川省人民政府颁布的《四川省城镇土地使用税实施办法》，开始了土地使用从“无偿”到“有偿”的探索，同年开展了农用地分等定级试点、城镇国有土地评价试点和土地估价工作；1990年四川省人民政府印发《关于开展城镇国有土地使用权出让和转让试点的通知》[1]，开启了土地资产化管理制度改革的试点。

此外，水资源、森林资源、矿产资源等方面也开展了关于资产核算、市场构建、税（费）制度等方面的改革。

但是，尽管相关部门在这一时期提出了自然资源所有权和使用权的分离，并探索了有偿使用等制度，但在实际操作过程中，由于管理体制上的差异性和技术上的可行性等因素，尚未形成体系化的自然资源资产管理制度。

（三）分类分散型资产化管理阶段

20世纪90年代至党的十八大以前，这一阶段基本形成了依托资源管理职能机构、以分项自然资源为主线的资产管理制度，自然资源资产定价、核算、评估、监测、督察等方面取得较快发展，尤其是开始实行有偿使用制度，建立了相应的资源要素市场，资源的资产价值逐步得以体现。

例如，在土地资源资产管理方面，形成了《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》《四川省土地管理暂行条例》《四川省土地督察条例》《四川省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》《四川省耕地占用税实施办法》等规章制度体系[2]，而且在相关文件中明确了“国有土地资产”，形成了涵盖权属管理、规划整治、市场交易、占用补偿以及执法督察等内容的管理制度体系。

又如，在森林资源资产管理方面，以集体林权制度改革为核心，实现了森林资源向资本（资产）的转变，形成了调查、核算、规划、监测、管理的制度体系。

但是，由于不同类别资源由不同职能部门进行管理，各类资源资产的管理在政策规定、管理体制和技术层面都不尽相同，导致不同资源的资产化管理改革进程并不同步，在涉及资源资产整体性管理的过程中统筹和协调难度较大。

（四）系统性资产化管理阶段

党的十八大以来，伴随生态文明体制改革的不断深入，四川省自然资源资产管理制度逐步走向协同化、系统化阶段。

十八大报告、十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，均对自然资源资产管理进行了论述，提出“健全国家自然资源资产管理体制”“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，充分表明了加强自然资源资产管理对于生态文明建设乃至国家治理体系与能力建设的重要性，同时也为四川省自然资源资产管理制度健全指明了方向。

这一阶段，四川省开展了领导干部自然资源资产离任审计试点、大熊猫国家公园体制试点、生态文明先行示范区建设、资源税改革等一系列改革和试点工作，并进一步强化了多部门联动机制。

在资源资产核算、资源有偿使用、完善交易市场等方面取得了实质性进展。

二四川省自然资源资产管理现状及存在的主要问题

（一）四川省自然资源资产管理现状

经过多年历次改革，当前四川省自然资源资产管理基本上形成了竖向专业分类、横向相互协调的格局。

在法律法规层面，形成了以宪法为根本法，以土地管理法、土地承包法、矿产资源法、水法、森林法等为部门法，并配套地方和部门规章的制度体系。

在管理体制方面，形成了以职能部门为主的专业化分类管理体系，如土地、矿产资源资产由国土部门管理，水资源资产由水利部门管理，森林资源资产由林业部门管理，农业资源资产由农业部门管理。

现行涉及自然资源及其资产管理的部门和相关职责如表1所示。

表1自然资源资产管理相关部门及主要职责

部门名称

与自然资源及其资产管理相关的职能

主要职责描述（摘录）

国土部门

土地资源、耕地（数量）保护、矿产资源、地质环境

规范国土资源管理秩序，优化配置国土资源，规范国土资源权属管理，全省耕地保护，规范国土资源市场秩序，矿产资源开发的管理，地质环境保护

能源局

能源资源

拟定能源发展战略、规划，负责行业管理，能源项目审批、核准、备案

住建部门

风景名胜区，与城市建设相关的地下空间

风景名胜区的保护、规划、建设和管理，指导城市地下空间的开发利用

水利部门

水资源、水土保持

实施水资源的统一监督管理，负责水资源保护工作，负责防治水土流失

林业部门

森林资源、湿地保护、荒漠化防治、（陆生）野生动植物、（林业系统）自然保护区、国有林场、森林公园

全省林业及其生态建设的监督管理，组织、协调、指导和监督全省造林绿化工作，全省森林资源保护发展监督管理，组织、协调、指导和监督全省湿地保护、荒漠化防治，负责全省林业系统自然保护区的监督管理，负责林业系统自然保护区的监督管理，监督检查全省各产业对森林、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源的开发利用

农业部门

土壤、草原、耕地（质量）、农村能源、农村资源环境、水产渔政

负责农业资源区划和资源保护工作，负责农村能源建设和资源环境工作

环保部门

环境治理、生态保护

污染物减排工作，环境保护投资管理，环境污染防治的监督管理，指导、协调、监督全省生态保护工作（包括指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、森林公园的环境保护工作）

注：

根据省、市、县人民政府网站“机构职能”等栏目内容进行整理；能源局为省发改委管理的行政机构（部门管理机构）；部分市、县级部门设置略有区别。

表1自然资源资产管理相关部门及主要职责

（二）四川省自然资源资产管理存在的主要问题与挑战

当前，四川省自然资源资产管理制度主要还存在产权权责不清、价格偏离价值、监督考核不够等问题，同时条块分割、政出多门，从而出现短期行为突出、资源保护力度不大、资产利用效率不高等问题，导致资源资产流失和生态环境恶化，不利于经济社会生态的协调和持续发展。

1.资产产权和管理职责不清

《中华人民共和国宪法》规定：

矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外[3]。

因此，对于国有自然资源资产，国家是唯一的所有权者，省、市、县政府及相关部门进行分级代管。

目前，基本按照资源分类管理的原则，由不同的职能部门执行国有自然资源资产管理职能，相应职能机构涉及国土、水利、林业、农业、环保、住建等部门。

而对于集体自然资源资产，根据《四川省农村集体资产管理办法》等相关规定，由集体经济组织负责经营管理。

然而，在实际管理过程中，不同部门之间、不同行政区域之间以及各级政府之间还存在不少矛盾。

首先，在总体上没有考虑自然资源之间的相互联系和整体性；其次，部门间资产管理的权利和责任不均衡。

这样就形成部门间、区域间争抢利益、推诿责任的情况，导致自然资源所有者权益很难实现，而遇到问题时却找不到相应的责任承担者。

2.资产核算和市场机制不全

目前，虽然大部分资源的最终产品实现了市场交易，但总体来讲价格形成机制还不完善。

其一，对资源资产的定价着重考虑了开发和运营成本，注重资源使用价值的管理，却往往忽视了作为一种资产的商品属性，极少考虑资产作为资本投入而带来的投资效益。

其二，自然资源要作为资产来核算，不仅应核算其经济价值和社会价值，还应核算其生态价值，尤其是关乎国家生态安全的区域，如长江上游生态屏障区域、珍稀动植物保护区域的自然资源，其生态价值甚至可能超过经济价值，但在当前的资源资产核算和资源定价中，这部分价值没有得到有效体现。

其三，相关政策与自然资源价格制度的差异性，使得价格与价值不对称。

如矿产资源需要通过付费取得探矿权和采矿权，但是同时也有减缴甚至免缴的相关规定[4]，所以实际上存在以较低价格取得甚至无偿取得勘探或开采权利的情况。

又如土地使用权的出让，虽然已经建立了省、市、县交易市场体系，但有时地方政府为加快产业发展、加强招商引资等以很低的价格出让土地使用权。

因此，核算领域的不完整、价格机制的不完善，导致自然资源资产的价值不能有效体现。

一方面，价格过低就刺激了对资源的需求和粗放型开发利用，导致资源浪费和过度开采，而资产所有者没有得到应有的效益；另一方面，价格形成机制的不完善往往导致需求方以低价获取和利用资源，甚至造成自然资源资产的流失。

3.绩效评估和监督考核不够

长期以来，对地方政府或领导干部的绩效考核以发展经济的能力为核心，甚至形成了“唯GDP论英雄”的观念。

20世纪初，随着资源约束和环境污染问题的逐步凸显，政府相关部门逐步建立了一些专项监督和考评制度，对相关的法律法规执行情况以及资源管理、保护情况进行监督、检查。

如土地督察局负责对省级人民政府执行土地管理法律法规、土地调控、耕地保护等的监督、检查和督察；又如森林资源管理方面，发布了国有森林资源资产管理督察的实施办法。

然而，由于在绩效评价、目标考核中没有明确自然资源资产管理方面的具体指标，加之以经济发展为主的考核导向，总体上对资源资产管理的监督、考核机制尚不健全，很难实现对管理绩效客观、合理的评估。

三四川省自然资源资产管理制度创新研究

近年来，相关职能部门在不同类别自然资源管理制度建设方面开展了大量的实践工作，但总体来讲全域性系统化自然资源资产管理制度还不够完善，不同门类资源资产管理制度改革进程还不平衡，涉及资源资产管理的相关政策还不配套，部门、行业间的协调仍有待加强。

因此，需要通过试点、探索和一系列改革，进一步健全自然资源资产管理制度体系。

（一）自然资源资产管理制度总体构架