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浅谈一事不再罚原则的含义与适用
浅谈“一事不再罚”原则的含义与适用
摘要
我国在行政处罚的实务中一直存在着重复处罚，多头处罚的问题,这些问题的出现和我国目前行政处罚法律法规还不够健全，尤其是一事不再罚原则没有在行政处罚法中明确规定有很大关系.因此，对一事不再罚原则的研究以及在立法中给予详细的规定具有重要的现实意义.本文共分为三个部分，第一部分首先列举了四个观点来详细介绍“一事不再罚”的基本含义；在第二部分中，详细列举了“一事不再罚”在我国行政处罚中具体适用的情况以及在执法过程当中存在的问题；第三部分是本文的核心部分，针对第二部分我国在适用“一事不再罚"过程中存在的问题,笔者提出了一些浅薄的对策;深化“一事不再罚”的行政执法体制改革与加强执法队伍建设,完善行政监督机制。
【关键词】：
一事不再罚；行政主体;行政处罚法；建议
绪论
（一）研究背景
我国1996年出台了《中华人民共和国行政处罚法》，在该法中并未规定“一事不再罚”原则，而是将其规定为一种法律规则;由于在立法过程中没有明确行政处罚中“一事不再罚”的概念，以及没有对“一事”“不再罚”的具体内涵做相关的规定,导致有关部门在具体操作时遇到了许多困难，比如执法混乱、重复处罚等等,这严重损害了行政相对人的合法权益，不利于法制社会的建设。
现行《行政处罚法》第24条对“一事不再罚”原则做了规定,“一事不再罚”原则在法学界争议很大，以及成为法学界讨论的热点问题之一.目前对这一原则的理解也存在诸多的分歧并在执法应用过程中也遇到了许多麻烦。
实践表明，对于这一原则的不同理解导致了在执法领域的不统一，并且使相对人的合法权益无法得到保障。
随着我国市场经济的发展，这种状况正日趋严重。
在“依法行政,建立社会主义法治国家”的今天，对法律规范的正确理解与运用已成必需。
（二）研究意义
在前人的基础上，通过研究这一课题，在学术方面能够深化“一事不再罚”原则的法律理论并规范行政处罚法中“一事不再罚”原则的概念和适用范围，为更好的适用“一事不再罚”原则提供新的途径，比如建立综合执法机关；在应用方面能够很好的从行政处罚法中加强“一事不再罚"原则在实际生活中的运用，从而指导我国行政处罚活动走上法制化、规范化、秩序化的轨道。
简而言之，希望通过研究“一事不再罚"原则的法律规范,能够提高行政管理活动的效率，避免重复处罚现象的发生,提高行政执法人员的执法能力；进一步强化对行政相对人合法权益的保护，规范行政执法活动的程序和行政处罚权的设定，更高层次上促进我国行政处罚的建设。
一、“一事不再罚”的理论概述
（一）“一事不再罚”的基本含义
《中华人和国行政处罚法》第四章“管辖和适用”中的第24条规定,“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的处罚。
"从这个规定中可以看出，《中华人和国行政处罚法》规定的“一事不再罚”只适用于罚款这一特定的行政处罚;然而，在司法实践中不同的行政机关对“一事不再罚”原则有不同的认识，而理论界在阐释这一原则时争议也颇多。
目前，学术界主要有以下几种观点:
第一，“一事不再罚"是指行为人的一个行为违反一种行政法规范时只能由一个行政机关作出一次处罚.即某一违法行为在受过行政处罚后，不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。
与此同时，数个行政机关不能分别依据同一条法律规范，对同一个违法行为进行处罚。
第二，“一事不再罚”是指行为人的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次以上。
对于违反刑事法律规范己构成犯罪的,由法院处以刑罚，行政机关不再予以处罚.
第三，“一事不再罚"是指对行为人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作行政处罚的，不应当再实施其他处罚。
也就是说,一个违法事实分别触犯了几个行政法规，可以分别由几个行政机关来处罚，其中一个行政机关先行处罚了,别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效,后罚无效”.
第四，“一事不再罚"是指一个违法行为只由一个机关处罚时，该行政机关只能处罚一次，如果由不同的机关处罚时，则不受此限制；违法者触犯刑法，行为人不仅要承担刑事责任，还应当承担行政处罚的法律责任。
[1］
对于如何理解“一事不再罚”，我国目前仍然没有立法解释，法律界对此原则也没有形成一个共识。
以上四种观点虽有一定的道理，但仍然存在明显的不足之处,如果按照以上四种理论来解释“一事不再罚”原则，会出现不同的结果。
对于第一种观点而言，其忽略了行为人的一个行为,可能违反多种行政法律规范，从而引起多个违法事实的情况；
第二种观点在执法实践中无法解决一种行为既违反行政法律规范又违犯了刑事法律的情况.按照这种解释,某一行为如果既违反了行政法律规范又同时触犯了刑法的，按照“重罪吸收轻罪"的原则，就不再追究当事人的行政违法责任。
显然这与“一种法律责任不能代替另一种法律责任”的原则相抵触的，因此，这一理论不可能被接受.
第三种观点有其自相矛盾之处，其认为一个违法事实可能触犯几个法律规范，但法律事实的构成要件之一是必须有法律的明确规定,也就是说,行政相对人的某一违法事实，肯定会触犯一种法律规范,那当多个法律规范被违反时，当然不会只有一个违法事实。
第四种观点符合行政处罚法中“一种法律责任不能代替另一种法律责任”的原则，换言之，不同的行政机关可以对同一违法行为实施两次以上的处罚，那么随着我国法制的不断完善，行政法律规范的数量也日益增多，同一违法行为被处罚的次数也将不断增加。
所以这种观点容易造成多头处罚、多头罚款的现象，加重了行政相对人的负担。
同时,这种理解还违背了罪责刑相适应原则。
（二）对“一事"的具体内涵分析
“一事不再罚"的第一要素便是“事"，对于“事”的认定是“一事不再罚”能否正确把握的关键,结合目前理论界的研究，认为“一事不再罚”中的“事"主要受一下因素的影响。
1．“一事不再罚”中的“事”是行政相对人所为的具体的事
“事”指的是违法行为的事实或行政主体主观认为是违法行为的事实,该事实是由某一的违法行为人实施和完成的。
［2]当行政主体介入到事的追究以后,违法行为人的身份就变成了行政相对人,其与事的关系是该事的首要环节.事与相对人的关系主要有下列情形：
（1）一人一事,即一个行政相对人实施了一个违法行为，如某人在禁止地点占道贩卖货物，仅在一条马路而没有在其他地方。
（2）一人多事，该事仅指同一性质的事,如果是两个不同性质的事则另当别论。
例如，某个人在禁止地点占道经营，一定时段内在多个不同的禁止地点占道经营,或不同时间在同一地点多次占道经营。
（3）多人一事，两人以上行政相对人共谋实施一个违法行为,各方在主观上有共同的认识。
（4）多人多事，即相互有共同认识的数个行政相对人实施了两个以上的违法行为。
例如，五个假货贩子共谋联合起来在五个不同的地方实施了贩卖香烟的行为。
在上述的四种情形中，第一种为一事是无可争议的,第四种情形是多事也是无可争议的。
而第二与第三种情况则存在较大的争议，在第二种情形下，尽管行政相对人只有一个人，违法行为是同一性质，但是，行为人的几个行为都是独立存在的，主观上也是独立分开的,因此，第二种情形下应该视为二事而不是一事.第三种情形，虽然主体为多人，但主观上存在同一故意，在这种情形下，多人之间的主观意识不可分割,多人之间的行为也不能分,因此,第三种情形应视为一事。
行政主体在追究行政责任时也只能追究一个事实责任，应当根据事实行为的数量而不是行为人的数量追究责任。
2、“一事不再罚”中的事是在特定地点发生的事
对于“一事不再罚”中“事”的讨论不能不涉及该事与发生地点的关系。
任何违法行为的发生都应该有一定的区域，与一定的地点、一定的地域有关。
地域状况往往是制约事件发展的条件之一；综合而言，违法行为与地域的关系主要有一下几种：
一是违法行为在一地就可以完成，这种情形下行为人实施一个违法行为只需在一个地段就能完成，如在其他条件不变的情况下，行为人的行为应该视为一事。
二是行为人行使的违法行为在一地不能顺利完成,只有在两地才能促使该违法行为完成,例如非法长途贩运，利用地域差价实施投机倒把，此时如果在其它条件不变的情况下，不能因为行为人的行为跨跃了两地而将其认定成多事,此种情形仍该认定为一事。
三是一个违法行为需要在多地实施，例如倒卖车票的行为，在同一天可以在数个车站实施，行为人在每个地点的行为都是一个单独的行为，并且都是独立的主观认识，因而每一次的行为应视为一个事实,应该认定为多事而不是一事.最后一种情形是同一违法行为跨越了数个地段，但是在这些地段中,对该市具有实质影响的只有首尾两地，中间地段往往对事态的发生没有影响,例如货主在北京市的香烟走私者从深圳走私香烟往北京，沿途经过湖南、湖北、河南等地,对其行为起决定性作用的只有一地,即深圳，而其他地段只是其行为成立的一个补充条件。
对于这种跨越多地的同一违法行为仍应将其认定为一事。
（三）我国理论界对“一事”的观点
目前,国内理论界一直对“一事"的认识争议颇多，主要有以下几种观点：
一是违法行为说，即“一事不再罚”中的“一事”是指行政相对人的某一违法行为或一个违法事实；
二是违反法律规范说,这一学说分为两种观点第一种观点认为当行政相对人的一个违法行为同时触犯数个法律规范时，有关处罚主体只能依据其中一个法律规范，对违法的行政相对人处以一次处罚；二是指行政相对人的一个行为触犯一个行政法规范时只能由一个行政机关做出一次处罚.
三是构成要件说，理论界又有以下几种观点：
（1）三要素说:
第一,行为违反行政法律规范;第二，该行为主体具有责任能力；第三，该行为是法律、法规明确规定应受行政处罚制裁的行为;
（2）四要素说：
一个违法行为的构成要素包括违法行为主体、违法行为客体、违法行为的主观要件和客观要件四个方面。
［5］
四是经验常识说，认为对于“一事”的判断并不是基于法律的规定，而是基于人们的生活常识和日常经验；这一学说具有明显的经验主义，不具有操作性.
综上所述,笔者认为对“一事不再罚"的理解，首先是对“一事”即“同一违法行为"的理解和认识。
当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。
它包括以下几个特征：
一是同一个违法行为在实施的主体上，是同一个违法行为人。
二是同一个违法行为是指一个独立的违法行为而不是同一类违法行为。
三是同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。
四是同一个违法行为指的是违法行为的整体，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体做了重大欺骗，且该欺骗导致处罚主体对违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况，对违法当事人追加处罚.［8]
二、我国“一事不再罚”原则的适用
“一事不再罚”原则的基本含义就是同一违法行为不受到两次以上重复处罚,但又不能简单地理解为同一违法行为只能处罚一次。
目前它的适用可以分为4种情况。
（1）一个违法行为，违反了一个行政法律或者法规的规定，法律或者法规规定由一个行政机关处罚的。
比如，纳税人以暴力拒不缴纳税款，情节显薯轻微危害不大，没有构成抗税罪，但侵犯了国家税收征管秩序,构成了抗税的违法行为，在实践中,由税务机关依照《税收征管法》的有关规定进行处罚。
类似这种一个违法行为违反了一个行政法律规范，只需要依照规定由一个行政机关或者组织实施处罚，这种情况在实践中比较普遍。
（2）一个违法行为，违反了一个行政法律或者法规的规定,法律或者法规规定两个或者两个以上行政机关都有处罚权，但行政处罚的种类相同的.比如，《水污染防治法》第39条规定,造成水污染事故的企业事业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。
根据这一规定，对于造成水污染事故的违法者，环境保护部门和航政机关都有权给其罚款处罚.在这种情况下，根据“一事不再罚”的原则，同一违法行为，同一依据，尽管两个行政机关依法都有处罚权,但也不能分别作出罚款决定，而只能处罚一次。
在行政处罚实践中，一般由先查处的机关作出处罚。
（3）一个违法行为,违反了一个行政法律或者法规的规定,法律或者法规规定由两个或者两个以上的行政机关处罚，但行政处罚的种类不同的。
比如，某单位生产国家明令淘汰的产品，《产品质量法》第39条规定,生产国家明令淘汰的产品，责令停业，没收违法生产的产品和违法所得，并处罚违法所得5倍以下的罚款，还可以吊销营业执照。
该法第45条规吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，其他行罚由产品质量监督工作的部门或者工商行政管理部门按照院规定的职权范围决定。
像这样的情况，不同的机关依法分别不同种类的处罚，不违反“一事不再罚”原则。
（4）一个违法行为，违反两个以上法律规范由两个以关实施处罚的.这里所说的违反两个以上法律规范，是指一律事实，同时符合了两个以上法律规范要件的情形。
我们认一行为违反两个以上法律规范由两个以上行政机关实施处规则应当包括以下几项:
1、一个行政机关对当事人已经给罚的，如果该行政机关给予的行政处罚是罚款，其他行政机关不得再给予罚款的行政处罚，但依法可以给予其他种类的处罚。
2、两个以上机关共同查处违法行为的，可以商定由一个行政机关依法从罚，其他行政机关不再处罚。
三、我国“一事不再罚”原则在适用中的问题
前文对“一事”“不再罚"内涵的分析可以看出,目前,“一事不再罚"原则在我国理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处,在适用中仍然存在着许多问题，我国存在“一事再罚”的原因是多方面的，既有立法方面的问题，也有执法体制方面的问题，还有执法司法方面的问题,以及执法人员的素质问题等。
（一）立法方面存在的问题
（1）立法的局限性
我国《行政处罚法》第二十四条规定：
“对于当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
”从这个法条我们可以看出，法律仅仅在罚款方面作出了规定，对其他种类处罚方式没有作出相关的规定,因而对“一事不再罚”原则的规定有局限性。
从另一方面亦可以这样认为：
我国的“一事不再罚”原则其实可以理解为“一事不再罚款"原则。
由于立法上的缺陷，“一事不再罚"原则仅仅在罚款方面作出相关的规定是不科学的。
这样不仅不利于行政机关的执法活动的统一，可能会导致其他方面出现重复处罚的现象，而且最终不利于我国法制环境的建设。
（2）立法的不明确性
这就体现在了两个方面，一是没有明确的对“一事再罚”进行界定。
由于理论界对“一事”和“再罚”的理解争议较大，此原则在执法活动中很难适用，到目前为止，对这两个内涵法律界仍存在很多分歧，立法上也存在此方面的空白，行政机关在执法过程中遇到这种问题就很难做出有效的处罚决；二是没有明确规定应该由哪个机关进行实施处罚。
由于各部门之间的职责不清楚，各机关不能有效的协调，在执法过程中往往会出现“一事多罚”的现象。
为避免此现象的出现目前最重要的就是规范立法行为,尽量减少“一权多授”、“多部门授权"的情况，最终从立法层面上杜绝不科学立法的缺失。
综上，由于我国当前社会关系错综复杂，立法体制和立法技术等还不尽完善，不同法律规范对同一社会关系进行交叉保护，就必然造成同一个行政违法行为同时违反数个法律规范的情形，称为规范竟合或法律竟合。
[9］这一问题同样存在于具体的行政执法机关的行政执法过程中，如税务行政执法实践中，有些税务执法人员弄不清楚规范竟合的问题，也无法正确处理这一问题。
比如，纳税人开具发票，同时违反了《中华人民共和国发票管理办法》和《中华人民共和国税收征收管理法》，税务执法人员对给予违法的行政相对人即违法的纳税人的罚款处罚存在争议：
一种观点认为，要认真贯彻“一事不再罚"，只就其违法行为给予较重的处罚；而另一种观点认为，纳税人的违法行为触犯两个法条，应同时根据《发票管理办法》和《税收征管法》的规定给予罚款的行政处罚。
所以立法原因是“一事再罚”的主要原因之一。
（二）执法方面存在的问题
执法方面存在的问题主要表现在责任与权力脱节、机构设置不合理、职权交叉严重等。
[10]另外从这些问题中还隐射出了许多其他的问题，如政府与其职能部门之间的关系问题，执法时的协调配合问题,平级行政机关之间和上下级行政机关之间的职权划分问题，这些问题不解决，“一事不再罚”的问题也无法从根本上得到解决。
行政执法机构繁多,行政执法队伍臃肿，而且许多行政执法主体之间存在着严重的权力交叉,多头执法现象严重。
在行政处罚的具体实践中，常常出现对同一行政违法行为，数个行政机关按照不同的依据分别进行处罚，“大盖帽”满天飞的情形，被老百姓戏称为“十几顶大盖帽,管着一顶破草帽”.［11]其中,行政执法方面的问题主要包括两个方面,一是行政越权，越权的形式可以分为以下几类，层级越权、地域越权、事务越权等；层级越权，即行政机关上下级之间的越权；地域越权,即超越管辖地域范围行使职权；事务越权，即行政机关超越本机关的主管权限范围行使权力.二是法律适用不准确，法律是行政执法的根据，在执法实践中，执法机关会出现理解法律不准确,引用法律不全面、不具体的问题。
因此，执法方面的问题导致多重处罚的又一主要原因。
（三）行政执法人员素质不高,缺乏有效监督机制
造成多重处罚现象的另一个原因就是执法人员的法律意识和法律知识欠缺,责任心不强，缺乏职业道德，滥用权力，贪污腐败等。
［12]同时，司法机关对政府的依赖性太强，司法不够独立、司法人员素质低下，不能满足当前实践对司法人员的素质要求。
缺乏社会经验，分析与解决问题的能力不强。
循私枉法，滥用职权，缺乏有效的事前、事后监督手段等等，所有这些问题极易损害行政相对人的合法权益，影响社会稳定从而常常出现多头处罚、多重处罚的现象的发生。
四、完善“一事不再罚"适用的对策
事物在发展的过程中势必会遇到许多挫折，关键在于如何发现问题,从而采取积极的措施去解决问题,前文已经提到,“一事不再罚”原则在我国司法实践中存在着许多问题，笔者结合司法实践以及学术界的理论研究，就其问题提出一些浅薄的思考与建议.
（一）加强对“一事不再罚”的立法
要彻底解决“一事再罚”的现象,必须从源头上进行杜绝，即从立法过程当中解决行政主体之间重复执法的问题，针对前文提到的问题,在立法方面应该从如下几个方面着手。
1、在立法上准确界定“一事"的具体涵义
要准确的界定“一事”，目前学术界都将其简单的理解成统一行政违法行为，对其理解要注意以下几个方面，即在违法行为构成上，要求“一事”只符合一个行政违法行为如果符合两个以上行政违法行为的构成要件就不是“一事”；同一行政违法行为，是指“同一个”行政违法行为，而不是指“同样的”行政违法行为;在行政处罚过程中，行政主体应该依法执行其责令行政相对人改正行政违法行为的行政决定，不再实施新的处罚等等.其次，以立法上准确界定“一事"的种类，按照理论研究，可以对其进行一下分类，同一行政违法行为按照其违反法律规定的项次的不同，可以分为同一多项行政违法行为和同一单项行政违法行为；同一单项行政违法行为，是指行政相对人违反某一个行政法律规定而且具有独立法律责任的行政违法行为，又可以分为纯单项行政违法行为、行政违法行为竟合以及行政违法客体多样性。
[13]
2、在立法上准确界定“不再罚”的具体涵义
我们在对“一事"的界定上采取的是“双重适用”说，该学说认为，一事不再罚原则中的“罚"，仅指性质相同的处罚。
而行政处罚与刑事处罚是两种性质完全不同的处罚，它们可以分别独立存在，不能相互代替.行政处罚中的“一事不再罚"原则仅仅适用于行政处罚.
其次，以立法的形式界定“不再罚”适用情况的种类。
包括以下几种情形，一个行政违法行为违反了一个行政法律规范，由两个以上行政机关实施处罚的，只能由其中一个行政机关给予处罚，另一个行政机关能再给予处罚;一个行政违法行为违反了一个行政法律规范，由一个行政机关实施处罚的，行政机关不得以任何理由给予行政相对人两次以上的行政处罚；一个行政违法行为违反了两个以上的行政法律规范，分别由两个以上行政机关给予行政处罚的，在适用行政处罚的过程中,可以根据不同情况区别对待。
（二）深化“一事不再罚”的行政执法体制改革
进行行政执法体制改革,促使“一事不再罚"制度的完善，应从以下几个方面着手：
一是加快行政管理体制改革,加强行政机关之间的配合及相互监督制约关系,在赋予不同的行政机关不同职责的同时，也赋予它们不同的行政管理手段，防止处罚权的过多,把行政职权竞合的情况控制在合理幅度内；
二是建立综合执法机构，综合执法机构即由几个行政机关针对几项容易造成重复处罚的管理内容，经省一级人民政府批准后,集中实施综合执法，共同行使行政处罚权，并承担法律责任的联合机构，这一机构可以避免出现行政执法中的互相推诱和争相处罚的现象，从而使违法行为得到应有的制裁；
三是在立法上规避多部门授权,出现多头处罚和重复处罚的原因是因为在立法上立法者没有把行政处罚作为一个系统，没有从全局考虑各个行政处罚子系统之间的协调与配合，防止“一事多罚”现象的最有效措施应该是提高立法技术，吸收外国先进的立法经验，减少现实生活中的“一权多授”的现象。
（三）加强执法队伍建设,完善行政监督机制
在行政处罚领域中，“一事再罚”不断出现的另外一个原因就是一些行政执法人员为了私利，滥用手中的权力，因此有必要对执法队伍进行法制教育。
[14]在执法人员管理方面，首先要提高领导干部依法行政的能力,定期对领导干部进行普法教育，其次，应该建立和完善的考核制度，要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容,制定具体的措施和办法。
与此同时，要实现我国行政处罚中“一事不再罚”的贯彻实施，加强对行政处罚的监督很有必要,要加强行政系统的自我监督和权力机关的监督,同时还要加强社会舆论和人民群众对行政执法的监督。
结语
目前我国行政执法方面存在的问题仍然很多，尤其是我国法律、法规规定的行政处罚种类繁多，行政处罚职能部门职权交叉重叠,多头处罚，执法混乱，严重损害了执法队伍的形象。
立法规定的模糊与矛盾以及执法人员的错误理解使得行政执法活动随意性很大，经常出现同样的违法行为不同的处罚结果,令行政相对人不能满意。
从另一方面来说，一事不再罚原则在理论上仍旧不成熟，这就迫切地需要进行协调和规范。
但由于一事不再罚原则的立法旨意和精神的积极性，我们不能否认该条原则的存在，它只是在理论研究上还不成熟.这就需要我们进一步结合实际去讨论、去推敲，争取得出普遍共识。
参考文献
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